環保專項資金審計評價指標體系構建研究

●何愛群

環保專項資金審計評價指標體系構建研究

●何愛群

一、環保專項資金審計評價指標設計的總體思路

（一）環保專項資金審計工作的背景

環境保護專項資金是用于污染防治項目的財政撥款補助資金。環保資金來源于排污費的收繳，主要目的是為了重點污染源、區域性污染的防治和污染防治新技術、新工藝的推廣應用，從而保證污染整治工作的有力推行。加強環保專項資金的審計工作是推行我國生態文明改革、積極改變政府職能、改變經濟增長方式的制度要求，從公共受托責任角度看，環保資金專項審計是提高財政資金的合規性與效率性，保證資金用于民生，并且能夠保證經濟可持續發展的監督性措施。因此，需要對審計評價指標進行科學、細致地設計，提高績效審計工作結果的有用性和合理性。

（二）績效審計評價指標體系設計的總體思路

環境保護專項資金的績效審計評價指標體系應該以實現財政資金的目的和效益為核心，重點突出項目實施的社會和生態效果，全面、科學地設計指標。第一，指標體系設計應該滿足全面系統性要求，審計對象要覆蓋項目實施的全過程，包括從項目確立開始的審核到項目實施之后的社會效應評價、持續性跟蹤檢查等活動的指標都屬于績效審計內容，全面綜合地評價項目的實施績效。第二，指標要具有可理解性與可操作性的特點。指標計算要便于操作，指標結構要合理，要具有一定的邏輯性和整體性。第三，定性與定量指標相結合。指標評價不能僅包括定性指標評價，也要包括定量指標的考核。定性與定量指標的結合更能準確描述項目實施的效果和效率，提高評價結果的可信度。第四，指標體系應該具有靈活多變性，并且能夠滿足根據環境變化及時修訂的工作要求。社會對生態環境保護要求會有一定的變動，環保專項資金績效審計評價指標應該根據政策要求及時修訂指標，實現審計評價結果的有用性和時效性。

二、環境保護專項資金績效審計評價指標的設計

（一）資金使用合理性指標

資金使用的過程審計是績效審計工作中較為基礎性的審計內容，主要關注資金使用的合理合規性。環境保護專項資金績效審計同樣要以資金使用的規范性為基礎，重點關注資金的使用過程，檢查資金是否被擠占和挪用。因此，這部分指標要圍繞資金利用情況設計審計評價指標，主要包括專項資金到位率、設備采購規范性、資金使用方向合理性和資金管理等幾個指標。

1、專項資金到位率。資金到位情況關系到環保項目的施工進度和施工質量，衡量評價這個指標相對較為容易。重點考察項目中財政資金、自有資金的投入情況，是否按照工程進度收到資金。對于自有資金的投入不足情況要仔細追查項目的設計方案，分析是否存在資金使用規模不合理的地方，綜合評價資金的到位率。

2、設備采購規范性指標。環保項目的設備采購部分是項目實施的重點內容，也是易于出現違規問題的部分，因此，審查設備采購規范性就顯得尤為重要。該指標評價應當包括設備購買價格是否合理、是否利用第三方采購機構的采購平臺、設備屬于國產設備還是進口設備、設備在同業內的先進程度等幾個方面的指標。這部分內容應該以專家的評審為依據，檢查設備采購的合同與招標文件等資料作為指標審查線索，評價設備采購資金使用的規范性。

3、資金使用方向的合規性。這部分指標也是審計的重點，考察環保專項資金能否真正用到環保上，發揮出資金的最大效用，對資金使用方向合規性審查評價就能很好地實現這個目標并能夠避免資金的不合理使用。針對用于補貼環保支出的銀行貸款補貼項目，考慮銀行貸款補貼是否合理、貸款是否全部用于環保項目并沒有墊支其他經營性活動的情況；流動資金投入是否合理，投入的流動資金是否全部用于環保項目。這幾個分項指標要按照項目的具體方案設計，共同形成資金使用方向合規性評價指標組合。

4、資金管理指標。該指標包括項目實施單位是否規范財務核算，資金使用是否符合預算規定的支出范圍，資金是否獨立開戶管理并單獨核算，是否嚴格按照指標文件的說明進行資金使用等。這些指標是為了考量評價項目實施過程中資金的使用安全性，從側面分析資金使用的規范程度，評價資金使用績效的高低。

總之，資金使用過程的績效評價指標設計要將定量與定性指標結合起來，既要參考傳統審計工作的經驗，還要針對環保項目的特殊性和實際情況設計出具體的指標，指導績效考核工作。

（二）項目實施過程的績效考核

項目實施過程的績效考核分為項目實施前、項目實施中和項目的竣工結算三個考核階段。每一個階段都有重點考核指標，體現項目的有用性和效率性。

1、項目實施前的審批文件確認?？冃徲嫻ぷ饕罁椖靠冃Э荚u的計劃表，也就是項目實施的進度說明書組織實施績效審計考核。項目實施說明書詳細說明了項目的實施內容、所要達到的項目實施目的、資金使用的進度。了解項目實施說明書可以清楚地了解項目的內容并且指導績效考核的后期工作，主要起到參考作用。對于項目實施前期的績效考核指標設計，主要包括項目實施審批文件的完整性、是否建立項目實施管理小組、項目小組內部職能設計是否齊全、項目實施前期準備工作是否充分等。這部分評價主要以組織相關人員談話和檢查相關文件為手段，考量項目實施前期工作的完成情況。

2、項目實施過程的績效考核。項目實施過程的考核重點是對項目實施合規性、合法性進行檢查，檢查其是否按照項目實施說明書的規定進行組織實施，考核重點在于采購階段設備采購是否規范，貸款利息支出是否及時準確，會計核算是否規范，經濟活動是否合規合法，成本內容和結構是否存在異常的情況，實施單位內部審批監督機制是否完善并且能夠有效執行等。過程績效考評要參照項目說明書進行對比、評價實施偏差、違規操作和執行不力的內部審批監督措施。最后，綜合評價實施過程的效果和效率。

3、項目的竣工結算。項目竣工結算績效審計指標包括資金使用的結存率、資金支出是否合理，驗收過程中的監督活動是否存在，是否存在違規決算的情況等。這部分資金審計重點是對施工臨時設備的轉讓處理、大額流動資金的使用、項目結余資金的使用方向等活動合理合規性的檢查。施工單位容易將剩余資金應用到其他經營活動中，防止資金被財政收回，進行平衡預算收支。這種違規行為易于發生，也是績效審計工作的重點和難點，強化這部分活動指標的設計，能保證環保資金的有效使用，提高資金的利用效率。

（三）社會和生態效應的評價

這部分指標評價具有一定的專業性，也體現環保資金項目的現實意義，一般要成立環保專家組對項目實施的社會和生態效應進行評價。指標設計可以從污染減輕程度、污染物排放比、空氣質量優良天數等約束性和控制性指標評價項目實施的生態效應。本文以節能減排項目為例，設計相關生態效應指標。

1、約束性指標。約束性指標是硬性指標，也是環保項目生態環境效應的具體體現，應該設計包括氨氮減排量、二氧化硫減排量、氮氧化物減排量和粉塵減排量等指標。這些指標通過利用專業設備進行檢查，與項目設計報告對比，評價約束性指標的完成情況。

2、預期性指標。預期性指標是項目實施之后的環境質量的預期值，體現了對生態環境長久的保護效應。設計預期性指標應包括空氣主要污染物的降低率、工業二氧化硫排放達標率、目標區域天氣優良天數、目標區域水質功能區達標率、污水凈化率、城市污水集中處理率、污水再生利用率以及固體廢棄物綜合利用率等指標。

約束性和預期性指標從環保項目實施的直接生態效益到降低對大氣、水質和土壤污染的效果方面進行綜合評價，體現出環保項目的具體有用性和生態效益性。另外，對于項目實施的評價同樣要考慮社會效應的影響。設計社會效應評價指標主要從項目周邊居民的公眾反映角度，利用調查問卷、隨機訪問等方式評價項目實施的社會效應。這部分指標設計容易與實際標準差距較大，主要是受到自然環境變化和社會對項目的了解程度的影響。所以，設計指標時應當靈活處理，給予較大的變化范圍，設計最低的控制指標數，保證指標評價的科學性。

（四）項目的后續執行跟蹤審計

環保項目的后續執行跟蹤審計工作體現項目的可持續性，這部分工作容易被忽略，對項目實施后期的跟蹤檢查不足，造成很多單位取得了環保資金就放棄了繼續使用環保設備，使得項目不能達到設計的原始目的。因此，后續的跟蹤績效審計是環保項目可持續性的保證，應該加大對后續績效審計工作的重視程度，從而保證環保資金的使用效率。后續審計的指標更多地要在生態效益的維持和改善上設計符合實際的標準，評價項目長期的投入產出比和資源的綜合利用率，具體從項目實施的經濟效應方面進行設計績效評價指標。經濟效應指標應該包括項目建成之后的維護支出變化情況、治污副產品的再利用收入、設備運轉成本、項目實施對正常生產過程的影響變化等。一方面，通過綜合計算項目的經濟效益，評價項目的實際意義，檢查督促項目實施的后期維護。另一方面，也為政府制訂新環保計劃，推行新的環保措施提供較為詳實的資料，提高政府環保資金的利用效率。

三、結束語

環境保護項目是推行生態文明、促進我國產業升級的一項重點政府工程，做好對環保專項資金的績效審計評價指標體系的構建工作，形成一個較為完整的環保資金的績效審計評價指標體系，是完善績效審計工作的基礎，對監督環保項目的實施有重要的現實意義。本文從環保項目實施的幾個方面考慮指標體系的建立，希望對實施環保績效評價工作有所幫助。■

（作者單位：浙江天平會計師事務所）