環(huán)保專項資金審計評價指標(biāo)體系構(gòu)建研究

●何愛群

環(huán)保專項資金審計評價指標(biāo)體系構(gòu)建研究

●何愛群

一、環(huán)保專項資金審計評價指標(biāo)設(shè)計的總體思路

（一）環(huán)保專項資金審計工作的背景

環(huán)境保護(hù)專項資金是用于污染防治項目的財政撥款補助資金。環(huán)保資金來源于排污費的收繳，主要目的是為了重點污染源、區(qū)域性污染的防治和污染防治新技術(shù)、新工藝的推廣應(yīng)用，從而保證污染整治工作的有力推行。加強環(huán)保專項資金的審計工作是推行我國生態(tài)文明改革、積極改變政府職能、改變經(jīng)濟增長方式的制度要求，從公共受托責(zé)任角度看，環(huán)保資金專項審計是提高財政資金的合規(guī)性與效率性，保證資金用于民生，并且能夠保證經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的監(jiān)督性措施。因此，需要對審計評價指標(biāo)進(jìn)行科學(xué)、細(xì)致地設(shè)計，提高績效審計工作結(jié)果的有用性和合理性。

（二）績效審計評價指標(biāo)體系設(shè)計的總體思路

環(huán)境保護(hù)專項資金的績效審計評價指標(biāo)體系應(yīng)該以實現(xiàn)財政資金的目的和效益為核心，重點突出項目實施的社會和生態(tài)效果，全面、科學(xué)地設(shè)計指標(biāo)。第一，指標(biāo)體系設(shè)計應(yīng)該滿足全面系統(tǒng)性要求，審計對象要覆蓋項目實施的全過程，包括從項目確立開始的審核到項目實施之后的社會效應(yīng)評價、持續(xù)性跟蹤檢查等活動的指標(biāo)都屬于績效審計內(nèi)容，全面綜合地評價項目的實施績效。第二，指標(biāo)要具有可理解性與可操作性的特點。指標(biāo)計算要便于操作，指標(biāo)結(jié)構(gòu)要合理，要具有一定的邏輯性和整體性。第三，定性與定量指標(biāo)相結(jié)合。指標(biāo)評價不能僅包括定性指標(biāo)評價，也要包括定量指標(biāo)的考核。定性與定量指標(biāo)的結(jié)合更能準(zhǔn)確描述項目實施的效果和效率，提高評價結(jié)果的可信度。第四，指標(biāo)體系應(yīng)該具有靈活多變性，并且能夠滿足根據(jù)環(huán)境變化及時修訂的工作要求。社會對生態(tài)環(huán)境保護(hù)要求會有一定的變動，環(huán)保專項資金績效審計評價指標(biāo)應(yīng)該根據(jù)政策要求及時修訂指標(biāo)，實現(xiàn)審計評價結(jié)果的有用性和時效性。

二、環(huán)境保護(hù)專項資金績效審計評價指標(biāo)的設(shè)計

（一）資金使用合理性指標(biāo)

資金使用的過程審計是績效審計工作中較為基礎(chǔ)性的審計內(nèi)容，主要關(guān)注資金使用的合理合規(guī)性。環(huán)境保護(hù)專項資金績效審計同樣要以資金使用的規(guī)范性為基礎(chǔ)，重點關(guān)注資金的使用過程，檢查資金是否被擠占和挪用。因此，這部分指標(biāo)要圍繞資金利用情況設(shè)計審計評價指標(biāo)，主要包括專項資金到位率、設(shè)備采購規(guī)范性、資金使用方向合理性和資金管理等幾個指標(biāo)。

1、專項資金到位率。資金到位情況關(guān)系到環(huán)保項目的施工進(jìn)度和施工質(zhì)量，衡量評價這個指標(biāo)相對較為容易。重點考察項目中財政資金、自有資金的投入情況，是否按照工程進(jìn)度收到資金。對于自有資金的投入不足情況要仔細(xì)追查項目的設(shè)計方案，分析是否存在資金使用規(guī)模不合理的地方，綜合評價資金的到位率。

2、設(shè)備采購規(guī)范性指標(biāo)。環(huán)保項目的設(shè)備采購部分是項目實施的重點內(nèi)容，也是易于出現(xiàn)違規(guī)問題的部分，因此，審查設(shè)備采購規(guī)范性就顯得尤為重要。該指標(biāo)評價應(yīng)當(dāng)包括設(shè)備購買價格是否合理、是否利用第三方采購機構(gòu)的采購平臺、設(shè)備屬于國產(chǎn)設(shè)備還是進(jìn)口設(shè)備、設(shè)備在同業(yè)內(nèi)的先進(jìn)程度等幾個方面的指標(biāo)。這部分內(nèi)容應(yīng)該以專家的評審為依據(jù)，檢查設(shè)備采購的合同與招標(biāo)文件等資料作為指標(biāo)審查線索，評價設(shè)備采購資金使用的規(guī)范性。

3、資金使用方向的合規(guī)性。這部分指標(biāo)也是審計的重點，考察環(huán)保專項資金能否真正用到環(huán)保上，發(fā)揮出資金的最大效用，對資金使用方向合規(guī)性審查評價就能很好地實現(xiàn)這個目標(biāo)并能夠避免資金的不合理使用。針對用于補貼環(huán)保支出的銀行貸款補貼項目，考慮銀行貸款補貼是否合理、貸款是否全部用于環(huán)保項目并沒有墊支其他經(jīng)營性活動的情況；流動資金投入是否合理，投入的流動資金是否全部用于環(huán)保項目。這幾個分項指標(biāo)要按照項目的具體方案設(shè)計，共同形成資金使用方向合規(guī)性評價指標(biāo)組合。

4、資金管理指標(biāo)。該指標(biāo)包括項目實施單位是否規(guī)范財務(wù)核算，資金使用是否符合預(yù)算規(guī)定的支出范圍，資金是否獨立開戶管理并單獨核算，是否嚴(yán)格按照指標(biāo)文件的說明進(jìn)行資金使用等。這些指標(biāo)是為了考量評價項目實施過程中資金的使用安全性，從側(cè)面分析資金使用的規(guī)范程度，評價資金使用績效的高低。

總之，資金使用過程的績效評價指標(biāo)設(shè)計要將定量與定性指標(biāo)結(jié)合起來，既要參考傳統(tǒng)審計工作的經(jīng)驗，還要針對環(huán)保項目的特殊性和實際情況設(shè)計出具體的指標(biāo)，指導(dǎo)績效考核工作。

（二）項目實施過程的績效考核

項目實施過程的績效考核分為項目實施前、項目實施中和項目的竣工結(jié)算三個考核階段。每一個階段都有重點考核指標(biāo)，體現(xiàn)項目的有用性和效率性。

1、項目實施前的審批文件確認(rèn)。績效審計工作依據(jù)項目績效考評的計劃表，也就是項目實施的進(jìn)度說明書組織實施績效審計考核。項目實施說明書詳細(xì)說明了項目的實施內(nèi)容、所要達(dá)到的項目實施目的、資金使用的進(jìn)度。了解項目實施說明書可以清楚地了解項目的內(nèi)容并且指導(dǎo)績效考核的后期工作，主要起到參考作用。對于項目實施前期的績效考核指標(biāo)設(shè)計，主要包括項目實施審批文件的完整性、是否建立項目實施管理小組、項目小組內(nèi)部職能設(shè)計是否齊全、項目實施前期準(zhǔn)備工作是否充分等。這部分評價主要以組織相關(guān)人員談話和檢查相關(guān)文件為手段，考量項目實施前期工作的完成情況。

2、項目實施過程的績效考核。項目實施過程的考核重點是對項目實施合規(guī)性、合法性進(jìn)行檢查，檢查其是否按照項目實施說明書的規(guī)定進(jìn)行組織實施，考核重點在于采購階段設(shè)備采購是否規(guī)范，貸款利息支出是否及時準(zhǔn)確，會計核算是否規(guī)范，經(jīng)濟活動是否合規(guī)合法，成本內(nèi)容和結(jié)構(gòu)是否存在異常的情況，實施單位內(nèi)部審批監(jiān)督機制是否完善并且能夠有效執(zhí)行等。過程績效考評要參照項目說明書進(jìn)行對比、評價實施偏差、違規(guī)操作和執(zhí)行不力的內(nèi)部審批監(jiān)督措施。最后，綜合評價實施過程的效果和效率。

3、項目的竣工結(jié)算。項目竣工結(jié)算績效審計指標(biāo)包括資金使用的結(jié)存率、資金支出是否合理，驗收過程中的監(jiān)督活動是否存在，是否存在違規(guī)決算的情況等。這部分資金審計重點是對施工臨時設(shè)備的轉(zhuǎn)讓處理、大額流動資金的使用、項目結(jié)余資金的使用方向等活動合理合規(guī)性的檢查。施工單位容易將剩余資金應(yīng)用到其他經(jīng)營活動中，防止資金被財政收回，進(jìn)行平衡預(yù)算收支。這種違規(guī)行為易于發(fā)生，也是績效審計工作的重點和難點，強化這部分活動指標(biāo)的設(shè)計，能保證環(huán)保資金的有效使用，提高資金的利用效率。

（三）社會和生態(tài)效應(yīng)的評價

這部分指標(biāo)評價具有一定的專業(yè)性，也體現(xiàn)環(huán)保資金項目的現(xiàn)實意義，一般要成立環(huán)保專家組對項目實施的社會和生態(tài)效應(yīng)進(jìn)行評價。指標(biāo)設(shè)計可以從污染減輕程度、污染物排放比、空氣質(zhì)量優(yōu)良天數(shù)等約束性和控制性指標(biāo)評價項目實施的生態(tài)效應(yīng)。本文以節(jié)能減排項目為例，設(shè)計相關(guān)生態(tài)效應(yīng)指標(biāo)。

1、約束性指標(biāo)。約束性指標(biāo)是硬性指標(biāo)，也是環(huán)保項目生態(tài)環(huán)境效應(yīng)的具體體現(xiàn)，應(yīng)該設(shè)計包括氨氮減排量、二氧化硫減排量、氮氧化物減排量和粉塵減排量等指標(biāo)。這些指標(biāo)通過利用專業(yè)設(shè)備進(jìn)行檢查，與項目設(shè)計報告對比，評價約束性指標(biāo)的完成情況。

2、預(yù)期性指標(biāo)。預(yù)期性指標(biāo)是項目實施之后的環(huán)境質(zhì)量的預(yù)期值，體現(xiàn)了對生態(tài)環(huán)境長久的保護(hù)效應(yīng)。設(shè)計預(yù)期性指標(biāo)應(yīng)包括空氣主要污染物的降低率、工業(yè)二氧化硫排放達(dá)標(biāo)率、目標(biāo)區(qū)域天氣優(yōu)良天數(shù)、目標(biāo)區(qū)域水質(zhì)功能區(qū)達(dá)標(biāo)率、污水凈化率、城市污水集中處理率、污水再生利用率以及固體廢棄物綜合利用率等指標(biāo)。

約束性和預(yù)期性指標(biāo)從環(huán)保項目實施的直接生態(tài)效益到降低對大氣、水質(zhì)和土壤污染的效果方面進(jìn)行綜合評價，體現(xiàn)出環(huán)保項目的具體有用性和生態(tài)效益性。另外，對于項目實施的評價同樣要考慮社會效應(yīng)的影響。設(shè)計社會效應(yīng)評價指標(biāo)主要從項目周邊居民的公眾反映角度，利用調(diào)查問卷、隨機訪問等方式評價項目實施的社會效應(yīng)。這部分指標(biāo)設(shè)計容易與實際標(biāo)準(zhǔn)差距較大，主要是受到自然環(huán)境變化和社會對項目的了解程度的影響。所以，設(shè)計指標(biāo)時應(yīng)當(dāng)靈活處理，給予較大的變化范圍，設(shè)計最低的控制指標(biāo)數(shù)，保證指標(biāo)評價的科學(xué)性。

（四）項目的后續(xù)執(zhí)行跟蹤審計

環(huán)保項目的后續(xù)執(zhí)行跟蹤審計工作體現(xiàn)項目的可持續(xù)性，這部分工作容易被忽略，對項目實施后期的跟蹤檢查不足，造成很多單位取得了環(huán)保資金就放棄了繼續(xù)使用環(huán)保設(shè)備，使得項目不能達(dá)到設(shè)計的原始目的。因此，后續(xù)的跟蹤績效審計是環(huán)保項目可持續(xù)性的保證，應(yīng)該加大對后續(xù)績效審計工作的重視程度，從而保證環(huán)保資金的使用效率。后續(xù)審計的指標(biāo)更多地要在生態(tài)效益的維持和改善上設(shè)計符合實際的標(biāo)準(zhǔn)，評價項目長期的投入產(chǎn)出比和資源的綜合利用率，具體從項目實施的經(jīng)濟效應(yīng)方面進(jìn)行設(shè)計績效評價指標(biāo)。經(jīng)濟效應(yīng)指標(biāo)應(yīng)該包括項目建成之后的維護(hù)支出變化情況、治污副產(chǎn)品的再利用收入、設(shè)備運轉(zhuǎn)成本、項目實施對正常生產(chǎn)過程的影響變化等。一方面，通過綜合計算項目的經(jīng)濟效益，評價項目的實際意義，檢查督促項目實施的后期維護(hù)。另一方面，也為政府制訂新環(huán)保計劃，推行新的環(huán)保措施提供較為詳實的資料，提高政府環(huán)保資金的利用效率。

三、結(jié)束語

環(huán)境保護(hù)項目是推行生態(tài)文明、促進(jìn)我國產(chǎn)業(yè)升級的一項重點政府工程，做好對環(huán)保專項資金的績效審計評價指標(biāo)體系的構(gòu)建工作，形成一個較為完整的環(huán)保資金的績效審計評價指標(biāo)體系，是完善績效審計工作的基礎(chǔ)，對監(jiān)督環(huán)保項目的實施有重要的現(xiàn)實意義。本文從環(huán)保項目實施的幾個方面考慮指標(biāo)體系的建立，希望對實施環(huán)保績效評價工作有所幫助。■

（作者單位：浙江天平會計師事務(wù)所）