淺談加強預算單位賬戶管理

●鄭家慶 王 磊

淺談加強預算單位賬戶管理

●鄭家慶 王 磊

加強預算單位銀行賬戶管理是財政國庫部門和人民銀行結算部門的共同職責，也是現代國庫管理制度改革的關鍵環節。當前建立的國庫單一賬戶體系，是加強財政資金銀行賬戶管理的重要基礎，不僅有效構筑起財政資金安全使用的保障機制，而且對鞏固國庫集中支付的改革成果，全面實施國庫集中支付制度有著舉足輕重的意義。近年來，人民銀行會同各級財政部門，認真貫徹執行相關政策制度，在預算單位賬戶管理上取得了一定成效。隨著改革不斷深入，面臨的問題也愈復雜尖銳，亟待進一步加強對預算單位賬戶的管理。

一、預算單位賬戶管理存在的問題

（一）改革不夠徹底，使財政資金管理存留隱患

根據財政國庫管理制度改革的相關要求，建立國庫單一賬戶體系后，所有財政性資金都應納入國庫單一賬戶體系管理，收入直接繳入國庫或財政專戶，支出通過國庫單一賬戶體系支付到商品和勞務供應者或用款單位。但在實際操作中，由于受當地財政國庫改革進度和力度的影響，實施幅面總是難以達到百分之百，形成了管理中的“灰色地帶”。譬如個別預算單位賬戶由于成因復雜、沿革已久，地方財政部門采取默許的方式承認了這部分賬戶存在。利用這些賬戶，個別預算單位將所需資金采用化整為零的方式，一次或分次從國庫支付中心轉撥到賬戶上使用，不僅使財政資金在缺乏監管的情況下運作，也對國庫集中支付業務的正常支付程序造成了影響。

（二）多頭開設預算賬戶，使財政資金管理混亂

在銀行多頭開設賬戶是當前財政預算單位賬戶管理中最為突出的問題。國庫集中支付改革的核心意義在于“集中”，這不僅是要求財政資金的匯集統籌，也要求在處理流程方面減少枝節化，實現直通直達。但有少數預算單位利用管理漏洞，或巧立名目，或變通處理，實現多家銀行開戶，人為造成財政資金管理混亂，也影響了支付流程的順暢。銀行開戶過多過濫不僅違背了國庫集中支付的初衷，也極易導致財政資金的庫外沉淀和閑置浪費。

（三）專項資金重復開戶，使財政資金管理分散

按照相關管理制度，財政專項資金原則上應該是一文一戶，專款專用，但實際操作中卻不乏一文多用，相同性質的財政資金在不同銀行開設多個專用賬戶的情況。財政部門及預算單位一方面強調專項資金的重要性，另一方面又總有這樣那樣的實際情況和借口理由，使得專戶過多、重復開設的現象始終無法徹底根治。由于專用賬戶開設過多，導致財政資金管理分散，這也與專項資金賬戶的開設統一歸口到財政國庫部門統一管理的要求有所背離。

（四）臨時機構賬戶開易管難，到期銷戶難落實

為了階段性的工作需要，政府部門通常會成立諸如領導小組辦公室、某某項目部等臨時性機構。這類臨時性機構的工作內容存在明顯的時段性特征，在銀行開立的主要為臨時機構臨時存款賬戶。這些臨時存款賬戶開立容易，但規范管理困難，有時也不能按要求執行到期銷戶的問題。一是臨時機構開戶資料較為簡單，通常依據的只是政府部門的一紙批文，甚至只是會議紀要。但在這些臨時機構的存續過程中，經常出現主要負責人變更但無相應文件明確的情況，給賬戶規范化管理帶來難度。二是政府成立領導小組或項目部存續時間一般較長，往往超過兩年。而按照現有制度，臨時存款賬戶使用時間最多不得超過兩年，期滿后需銷戶重新開立，不僅手續上較為繁瑣，同時也會產生文件依據上指定的負責人與實際不符的情況。三是雖然對于這類臨時性機構，其資金運作方式一般是用完即止，但實際操作中，財政部門通常是分批撥付，時間跨度較長，可能工作完成但賬戶卻不能及時清銷。一旦發生特殊情況，還會要求長期保留，也給賬戶管理工作帶來新的“歷史遺留問題”。

（五）一般存款賬戶存在管理盲區，加大了規范的難度

按照賬戶管理規范，一般存款賬戶的管理采取的是備案制，即開立和銷戶均由銀行機構自行在賬戶管理系統中完成，無需經過人民銀行的審批。也就是說，只要不違背一般存款賬戶與基本存款賬戶不在一家銀行網點的基本規則，預算單位與非預算單位一樣，均可以不受控制地開立一般存款賬戶。所以，少數銀行機構為了逃避財政部門與人民銀行監管，會為預算單位開立一般存款賬戶，從而造成財政資金脫離監管，體外循環。對這一行為，除了財政部門要求預算單位規范外，人行從制度層面很難找到有力的依據進行管理，也相應增加了規范的難度。

（六）財政預算賬戶只開不清，年檢落實不力

在實際工作中，預算賬戶雖總體體量較大，但實際在用賬戶的比例卻不是太高，在銀行機構始終存在相當數量的睡眠或準休眠賬戶。這一點從銀行方面來說，對于財政類的“優質客戶”，其缺乏主動清理的動力，造成了退出機制的不暢。同時，財政部門雖對預算單位賬戶開展年檢，但年檢相關情況在目前來說，尚未與銀行之間形成有效的信息共享，造成銀行方面無法及時獲知哪些是未使用和不需用的賬戶，從而導致這些未使用和不需使用的預算單位賬戶不能進行清理銷戶，長期在銀行積壓。

二、存在問題的成因分析

（一）預算單位概念模糊，管理尺度把握不定

目前，對于預算單位這一概念，仍沒有一個制度性的條文解釋，導致人民銀行在進行管理時，在職責行使范圍上存在先天缺陷。由于缺少制度的支撐，在實際操作中，應當將哪些單位定性為預算單位，哪些界定為非預算單位，人行始終顯得不夠“理直氣壯”。各級人行大都只能從字面上簡單解讀，并加上自己的理解，再加上財政管理體制所具有的地域化特征，導致各地的預算單位賬戶管理工作打上了鮮明的地域符號。有的地市主要將資金來源作為界定預算單位的標準，而有的地市就主要以預算單位名稱來判別，甚至有的地市完全依據賬戶管理人員的主觀判斷來確定。尺度標準的不統一使得日常管理中，尤其是在財政政策產生調整時，經常面臨開戶單位和銀行較為具體、細節的問題。在這種情況下，主觀解釋往往不如客觀制度來得明確有力，也使得人行本身對政策執行把握不定。

（二）管理目標存在差異，人民銀行面臨單邊承壓

財政部門與人民銀行雖然職能不盡相同，但一樣都有著規范預算單位賬戶管理的主觀能動性。不過兩者在管理目標上卻存在著明顯的不同。對財政部門而言，其目標主要在于資金流的可管可控，所以關注點集中于預算賬戶開立時是否經過內部有權部門審批。在具體落實中總是從自身的管理需求出發，對賬戶規范性方面有所忽視。作為賬戶管理者的人民銀行而言，側重點則主要是在賬戶管理的規范性上。這就造成在賬戶管理上，財政部門雖然名義上進行管理，但總是有“留口子”、“放路子”情況，使人民銀行處于被動地位。而一旦管理情況不符合要求，又需要依靠人民銀行來進行清理規范，松緊無度，使得人民銀行始終處于單邊承壓的被動局面之中。

（三）保值考核目標趨同，財政部門、銀行規避管理

近年來，各級財政部門的資金均相對充裕，面對宏觀經濟的通貨膨脹趨勢，保值增值的意向明顯，這就使得財政部門在主觀上需要將富余的財政資金擺放于銀行。而從銀行層面來說，由于市場競爭充分，存款指標壓力日益增大，面對這塊“大蛋糕”不免產生難以抑制的爭搶沖動。所以，財政與銀行雙方的“不謀而合”就衍生出了不少了非實用賬戶，也就是所謂的“任務戶”。這些賬戶通常以專用賬戶或協議存款賬戶形式存在，真實用途僅僅是為銀行累積存款積數，完成考核指標。由于銀行主體較多，大家面對財政資金可謂各顯神通，財政部門也樂得用存款換取相關利益，“積極”配合賬戶的開立，所以這類賬戶也就越開越多，從而嚴重擾亂了賬戶管理秩序。更有甚者，與上面開立“任務戶”不同，個別銀行機構則是將目光放在了賬戶制度的缺陷上。利用賬戶管理制度中對一般存款賬戶只需備案的規定，與財政部門形成單方面協議，規避了人民銀行對財政預算單位賬戶的審批管理，形成了管理的真空，這也是財政預算賬戶中多頭開戶、專項賬戶過多過濫的根本原因。

（四）賬戶清銷意愿低下，管理亂象循環往復

相對預算單位賬戶開立的嚴格程序，財政部門對于賬戶的清理撤銷，始終不太重視，普遍存在“只管開立，不管清理”的消極態度。除非財政政策產生調整，或出于自身管理需要的目的，一般很難主動去清銷規范。而銀行對于財政賬戶又總是懷有帶來大量存款的“良好愿望”，所以即使不用，也覺得可以作為一種資源留存，指望未來帶來資金流入。更有甚者，個別銀行將財政資金賬戶也納入指標考核范疇，更是使得銀行主動清理的意愿低下。故而，預算單位賬戶管理始終處于一種先清再亂、亂完再清的惡性循環之中。

三、加強預算單位賬戶管理的構想

綜上所述，筆者認為，要加強財政預算單位賬戶管理工作，需要從源頭入手，以深入推進國庫管理制度改革為核心，由人民銀行強化規范落實，對財政部門明確主體責任，讓銀行機構實行準入退出三方聯動、齊抓共管，從而從根本上解決財政預算賬戶的管理問題。

（一）革故立新不留死角，完善賬戶管理體系

國庫集中支付制度改革的核心內容，就是要在預算單位中普遍建立由財政部門監管的國庫單一賬戶體系，實行預算單位銀行賬戶零余額管理。利用國庫單一賬戶體系，做到對財政資金的統一管理、統一調度和統一核算。通過對作為資金運行載體的賬戶進行監管，來實現對財政資金運作的全程控制。所以，財政部門內部賬戶實現統一歸口管理應成為不可妥協“硬桿桿”。要把各類財政資金納入財政國庫的賬戶中，就不能容忍特殊情況的存在，必須徹底解決預算單位“灰色賬戶”的存在，真正做到預算內資金入國庫，非稅收入入財政專戶，支出由國庫集中支付系統統一支付。通過規范國庫集中收付工作，來達到建立預算賬戶管理體系，規范預算單位賬戶管理的目的。

（二）明確多方責任定位，施行清單申報管理

首先要明確財政部門對于預算單位賬戶管理的主體責任，由財政部門對管轄權內的預算單位進行界定和明確。也就是說，一個開戶單位是否屬于預算單位由財政部門說了算，通過財政口徑來對財政預算單位進行標準化定性。就這個方面而言，清單化管理不失為一個好的操作模式?？捎韶斦块T向人民銀行出具預算單位序列清單，提請人民銀行對清單范圍內的各單位實行預算單位賬戶管理，由人民銀行對指定范疇內的單位根據相關政策制度的規定執行預算單位賬戶管理的相關操作。

其次是強化財政部門對于預算單位賬戶的共管責任，賬戶的開立不再一味由開戶資料決定，而是所有預算賬戶的開立都首先要求財政部門預先出具審核意見，再由人民銀行核準是否能夠開立或資料是否符合要求。通過強調財政審批人的概念，使財政部門從是否符合國庫集中支付要求的角度，明確賬戶開立的合理性，具體操作方面可比照中央直屬預算單位開戶由財監部門審批的形式辦理。

（三）轉換拓展管理思路，事中事后聯動發力

人民銀行需要轉換對于預算單位賬戶的管理思路，將目光不僅聚焦于開立核準環節，更要在賬戶的規范使用上加強管理力度。在開立核準環節，現行的賬戶管理制度對于預算單位各類賬戶，尤其是專用存款賬戶、臨時存款賬戶的開立資料要求較為籠統，實際執行起來操作性不強。建議對相關制度進行補充修訂，尤其在所需提供的開戶資料方面要給予進一步的明確，列明哪些形式的文件才可視為有效依據。對于預算單位是否可以開立一般存款賬戶、何種情況下準予開立一般存款賬戶，也需要進行特別的明確。這樣既可以要求財政部門切實承擔起主體責任，又便于人民銀行具體操作。在規范使用環節，建議人民銀行賬戶管理部門應與國庫部門構筑聯動機制，形成充分的信息共享，以達到對預算賬戶日常使用的持續的審核和監測，及時發現不正常的使用行為、不規范賬戶以及不需用賬戶，促進財政預算賬戶日常管理機制以及長效機制的建立。

（四）強化銀行積分考核，設定準入退出機制

現行的賬戶管理制度，在處罰力度方面顯得過輕，也正是由于相對銀行機構所獲利益，違規成本不高，造成涉及預算賬戶的違規行為屢查屢犯，屢禁不止。要從銀行層面加強預算單位管理，需要從提高違規成本上強化銀行機構的自律性。從這個思路延伸，如果僅僅只是提高處罰限額，可能對銀行壓力有限，而且也會促使銀行進行成本量度，有利可圖時仍然會“鋌而走險”。所以，建議可在財政預算單位賬戶管理中引入逆向準入原則。即先合理假設所有銀行機構的操作行為合規性，準予預算單位自由選擇所有銀行機構開設賬戶、規范使用。但如果發現銀行機構存在違規行為，則視情節輕重，扣除相應管理積分。一旦管理積分扣完，則在一定時限內，不再準許預算單位選擇該銀行開戶。如違規行為特別惡劣時，還可要求財政部門配合，勒令銀行機構限期清理現有預算單位賬戶，不再準許其進入預算單位賬戶領域。這種隱形成本的背負可以對銀行機構形成實質性損失和有效震懾，從而提高銀行機構開戶行為的自覺性?！?/p>

（作者單位：中國人民銀行荊州中心支行）