地方政府性債務風險防控問題及對策研究

摘要：文章立足于公共受托責任、善治政府的建立以及新公共管理理論，分析了我國地方政府性債務風險的現狀及形成機理，并從政府性債務信息披露、建立權責發生制的政府會計體系以及完善政府性債務法治狀況等方面提出防控我國地方政府性債務風險的必要舉措。

關鍵詞：地方政府性債務；債務風險防控；公共受托責任；信息披露；權責發生制 文獻標識碼：A

中圖分類號：F812 文章編號：1009-2374（2015）08- DOI：10.13535/j.cnki.11-4406/n.2015.

1 理論基礎及問題的提出

1.1 公共受托責任理論

公共受托責任的產生是隨著代理關系的產生而產生，并隨著代理關系的發展而發展的。公共受托責任包含權利的委托方和權利的受托方，體現的是一種委托人與受托人之間的代理關系（竇向杰，2014）。公共受托責任是政府部門接受人民群眾的委托擁有行政管理權以及國家和社會公共資源的管理權。而這種委托與受托之間的關系需要雙方信息的溝通和反饋，人民群眾根據受托政府部門發布的信息考核政府是否真正履行了公共受托責任。然而，由于政府失靈和道德風險的存在導致政府部門出于對私利的追逐，往往損害了委托人的權利。地方政府性債務風險的出現是政府失靈和道德風險的重要表現。

1.2 善治政府

20世紀90年代以來，隨著國家治理的發展伴隨出來的新概念善治政府逐步由理論走向了實踐。善治政府的構建不在單純的依靠政府的強制力，更加強調發揮社會公眾在國家和社會管理中的作用，實現國家政府和人民共同治理。我國十八屆三中全會提出努力實現國家治理體系和國家治理能力的現代化，對構建善治政府提出了更高的要求。十八屆四中全會更是強調了法治在社會管理中的重要地位，構建善治政府。我國地方政府性債務風險急劇膨脹這是不爭的事實，有效防控我國地方政府性債務風險需要進一步構建善治政府，是實現經濟社會的可持續發展需要。

1.3 新公共管理論

20世紀70年代，西方國家由于經濟不景氣，財政赤字嚴重，政府面臨巨大的財政債務壓力，政府信息透明度低，嚴重阻礙了經濟社會的發展。以新西蘭、澳大利亞、英國、美國等OECD國家發起了新公共管理運動，實現由行政型政府向服務型的政府轉變。新公共管理運動將企業化的管理模式引入到政府管理，更加強調政府信息的公開、透明和可靠性，滿足社會公眾對政府活動的監督。新公共管理運動是社會進步對政府提出的新的要求，也是社會道德的驅使。政府部門有責任和義務向社會公眾披露政府信息。地方政府性債務風險的出現很大原因是政府信息透明度低，阻礙了社會公眾對政府的監督。當前我國地方性政府債務風險防控問題已經成為一個熱點的研究課題，有必要立足于公共受托責任理論、善治政府和新公共管理理論分析我國地方政府性債務存在的問題以及提出相關的解決對策。

2 我國地方政府性債務風險現狀及形成機理

2.1 我國地方政府性債務現狀

當前我國地方政府性債務呈現債務結構復雜，債務原因多樣化，并且債務的規模較大，債務擴張機制動力強勁（謝璐、韓文龍，2014）。根據2013年我國審計署對36個本級政府的債務審計公告顯示，本級政府性債務余額38475.81億元，其中，政府負有償還責任的債務高達18437.10億元、政府負有擔保責任的債務9079.02億元、其他相關債務10959.69億元，相對2010年增加了4409.81億元，增速為12.94%。2014年各省區市地方政府債務風險審計結果表明北京市總債務率高達99.86%，重慶市為92.75%，貴州省為92.01%，云南省為91.01%。嚴重的政府性債務不利于當地經濟社會的可持續發展。

2.2 我國地方政府性債務形成機理

2.2.1 地方政府債務融資的政治商業周期。政府部門接受人民群眾賦予的行政權和社會資源管理權，有責任和義務維護地區經濟社會的可持續發展。然而，政府也會像市場一樣出現失靈的表現，政府領導會由于個人意志和對私利的追逐而違背道德的約束毫無顧忌的舉債管理。一般的，新入選的政府領導更加偏向于在任期內通過政府舉債為政府經濟社會建設的資本項目獲得資金，而將債務和利息的償還責任延遲至下屆政府。政府領導人的這種短期行為不利于地方經濟社會的可持續發展。地方政府債務融資的政治商業周期違背了政府公共受托責任和善治政府的要求。

2.2.2 地方政府債務融資的政績觀。我國地方政府債務急劇膨脹，是受到來自國際金融危機的影響以及地方政府追求自身利益的驅使。地方政府領導在不合理的政績觀的指導下，肆意擴大政府性投資，而地區財政稅收難以滿足資金的需求。地方政府為了獲得建設資金，成立地方政府融資平臺，并以政府作為擔保，要求金融信貸機構向地方政府融資平臺貸出資金，由此獲取經濟社會建設所需資金。緊接著工程建筑項目公司獲得經濟社會建設的項目資金后，擴大對經濟社會建設項目的投資，從而加大城建項目的建設，由此為地方政府領導創造一定的政績。

2.2.3 地方政府債務信息的不透明。“陽光是最好的殺毒劑”，政府信息的透明，公開是贏得民眾支持的必然要求。地方政府接受人民委托管理地方政府經濟社會資源，需要履行受托責任，向人民傳遞受托責任履行情況信息。2010年財政部發布《權責發生制政府綜合財務報告試編辦法》要求全國逐步推進以權責發生制為基礎的綜合財務報告體系試編工作，反映政府財務活動的全貌。然而，我國當前的政府會計是以預算會計為主體的，用于反映政府預算執行情況，但是沒有將政府的隱性債務和或有負債納入到預算會計體系中進行核算。我國預算法也規定：地方各級政府預算應該按照量入為出，收支平衡原則編制，不列赤字。政府預算會計難以反映政府債務狀況的全貌，也就不利于社會對政府活動的全面監督。

3 我國地方政府性債務防范的對策

3.1 建立權責發生制的政府會計核算體系

當前我國政府會計由預算會計所取代，而并沒有形成真正的政府會計體系。政府預算會計體系能夠很好的反映政府財政收支狀況，但是難以全面反映政府的全部財務收支狀況，尤其不能反映政府的或有債務和隱性債務（廖紅，2014）。我國預算會計采用的是收付實現制的會計基礎，只是反映政府的現金收支狀況，而對于隱性債務和或有債務難以得到反映。而權責發生制則能夠很好地反映政府財政收支全貌，對政府隱性債務、或有債務加以反映，有效防控政府債務風險，因此，需要建立權責發生制的政府會計核算體系。

3.2 完善地方政府性債務融資法規及制度

我國地方政府債務融資存在一定的政治商業周期，政府債務融資沒有得到很好的約束。強化我國地方政府債務風險防控需要加快完善我國地方政府性債務融資法規和制度建設。2014年8月底我國對原有預算法進行了修改，要求實行全口徑的政府預算管理，并要求地方政府只能在國務院規定的限額內，發行地方政府債券舉借債務；國務院建立地方政府債務風險評估和預警機制；然而原有的預算法實施條例以及規章制度還沒有得到修訂，也還沒有形成具體的實施細則。因此，有必要進一步完善地方政府債務融資法規及制度建設，盡快出臺新預算法實施條例和規章制度，以法律的形式約束地方政府債務融資（廖家勤、寧揚，2014）。

3.3 強化地方政府性債務信息披露

政府失靈和道德風險的存在，信息不對稱現象使得社會群眾難以真正評估政府的活動績效。當前我國通過預算會計報表向社會公布政府預算執行狀況，但是采用收付實現制編制的預算會計報表難以全面反應政府財務活動的全貌，不能很好地反映政府的隱性債務和或有債務。當前，應該積極探索編制政府綜合財務報告，協調政府預算會計和政府財務會計，發揮政府預算會計的預算服務職能。加強地方政府債務會計信息的處理技術，建立政府會計信息的披露平臺，實現政府會計信息的共享，強化人民群眾對政府財務活動的監督。

3.4 樹立正確的政績觀以建立善治政府

我國地方政府性債務的膨脹很大原因是地方政府不合理的政績觀，盲目擴大地區建設，不能很好地考評項目的投入產出效應。政府盲目追求個人政績的思想違背了人民受托責任的要求和道德的約束，是一種個人主義的表現。政府領導無限制的舉債經營，盲目追求政績的短期行為只會給地區經濟社會的可持續發展埋下巨大隱患，政府部門應該積極尋求最優的財政債務資金結構（倪筱楠、黃賢環，2014），合理的舉借債務。在構建善治政府，還政于民，強化人民群眾在經濟社會中的管理作用，需要加強政府與民眾的溝通，充分發揮群眾的監督作用。

參考文獻

[1] 竇向杰.基于公共受托責任理論的政府會計權責發生制改革研究[J].商業會計，2014，（4）.

[2] 謝璐，韓文龍.地方政府債務問題與危機風險防范[J].企業經濟，2014，（1）.

[3] 廖紅.化解地方政府債務風險的會計改進研究[J].經濟研究參考，2014，（23）.

[4] 廖家勤，寧揚.防范地方政府債務風險的預算平衡機制創新研究[J].當代財經，2014，（9）.

[5] 倪筱楠，黃賢環.地方政府最優財政債務資金結構模型設計與分析[J].財會月刊，2014，（6）.

作者簡介：王倩（1980-），女，山東聊城人，沈陽市會計人員服務中心會計師，研究方向：政府會計。

（責任編輯：王 波）