試論節(jié)地經(jīng)濟(jì)理念在土地規(guī)劃中的應(yīng)用

李文

摘 要：當(dāng)前我國(guó)正處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展時(shí)期，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)國(guó)土資源的需求持續(xù)上升，建設(shè)用地供需矛盾將成為我國(guó)土地管理中的主要矛盾。因此，在嚴(yán)峻的土地資源壓力下，切實(shí)保護(hù)耕地，應(yīng)以土地利用方式的轉(zhuǎn)變來(lái)緩解土地供需矛盾，促進(jìn)節(jié)約集約用地，統(tǒng)籌好保障發(fā)展與保護(hù)資源的關(guān)系。大力發(fā)展節(jié)地經(jīng)濟(jì)將是我國(guó)現(xiàn)在和未來(lái)必須要走的土地利用的新路子。

關(guān)鍵詞：土地；節(jié)地經(jīng)濟(jì)；規(guī)劃；合肥市

中圖分類(lèi)號(hào) F311 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 1007-7731（2015）06-06-02

土地是城市形成和發(fā)展的基礎(chǔ)，是一切社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的載體。城市土地利用的合理性直接關(guān)系到城市的興衰與區(qū)域的發(fā)展。合肥市人多地少，土地后備資源短缺，而城市和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展對(duì)建設(shè)用地的需求卻不斷增大，特別是近幾年城鎮(zhèn)化進(jìn)程大大加快。城市發(fā)展面臨著前所未有的挑戰(zhàn)，能源、土地和水作為支撐社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的3大基礎(chǔ)資源的瓶頸效應(yīng)已越來(lái)越明顯，特別是用地量大，保護(hù)與保障矛盾突出。

在當(dāng)前城市存量土地、空間有限的情況下，土地作為稀缺的不可替代的經(jīng)濟(jì)要素，決定了在土地利用過(guò)程中，必須站在社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略高度，切實(shí)保護(hù)耕地，發(fā)展節(jié)地經(jīng)濟(jì)，把握集約用地與城市發(fā)展的辯證關(guān)系。節(jié)約用地，就是少用地，集約用地，就是用好地，以最少的資源消耗，獲取最大的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境效益。

1 節(jié)地經(jīng)濟(jì)理念在土地規(guī)劃中應(yīng)用的必要性

土地利用總體規(guī)劃是城鄉(xiāng)建設(shè)、土地管理的法規(guī)性文件，做好土地利用總體規(guī)劃修編工作和發(fā)展節(jié)地經(jīng)濟(jì)，對(duì)加強(qiáng)宏觀調(diào)控，發(fā)揮市場(chǎng)配置土地資源基礎(chǔ)性作用，落實(shí)最嚴(yán)格的土地管理制度，鞏固土地市場(chǎng)秩序治理整頓成果有重要作用。因此，在土地利用總體規(guī)劃中引入節(jié)地經(jīng)濟(jì)這一理念是提高土地節(jié)約集約利用程度，建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)的重要措施；是加強(qiáng)土地參與宏觀調(diào)控，促進(jìn)宏觀經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行，發(fā)揮市場(chǎng)配置土地資源基礎(chǔ)性作用的重要手段；是實(shí)施土地用途管制，切實(shí)保護(hù)耕地，合理地安排和統(tǒng)籌各類(lèi)各區(qū)域用地，保護(hù)土地生態(tài)環(huán)境的主要依據(jù)。合肥市通過(guò)土地利用總體規(guī)劃管控，開(kāi)展了多項(xiàng)節(jié)約集約用地工作。

2 合肥市土地利用總體規(guī)劃中落實(shí)節(jié)地經(jīng)濟(jì)理念的對(duì)策及措施

2.1 控制總量，落實(shí)規(guī)劃主要控制指標(biāo) 在規(guī)劃修編中，貫徹節(jié)約集約用地理念，嚴(yán)格控制建設(shè)用地總量，切實(shí)落實(shí)上級(jí)下達(dá)的主要控制指標(biāo)。特別是規(guī)劃期內(nèi)耕地保有量、基本農(nóng)田保護(hù)面積、城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模等約束性指標(biāo)與省下達(dá)指標(biāo)實(shí)現(xiàn)100%對(duì)接，彰顯了土地利用總體規(guī)劃的剛性控制力。

2.2 保護(hù)耕地，構(gòu)建生態(tài)良好的用地格局 在規(guī)劃修編中，以耕地保護(hù)和生態(tài)建設(shè)為前提，優(yōu)先保護(hù)耕地和基本農(nóng)田。按照保護(hù)和合理利用農(nóng)用地的要求，穩(wěn)定水田等優(yōu)質(zhì)農(nóng)用地的保有數(shù)量，合理確定低產(chǎn)農(nóng)用地改造規(guī)模，促使農(nóng)用地綜合生產(chǎn)能力和利用效益得到提高。現(xiàn)有耕地除少量用于建設(shè)預(yù)留地以外，一般不改變用途，保持耕地布局的基本穩(wěn)定。通過(guò)村莊、農(nóng)地整理、土地復(fù)墾、土地開(kāi)發(fā)增加耕地，促進(jìn)耕地集中連片?；巨r(nóng)田在耕地集中連片，土壤肥力較好，農(nóng)田水利設(shè)施較完善、產(chǎn)量較高的區(qū)域劃定。

為了避免對(duì)城市生態(tài)環(huán)境起重要保護(hù)作用的耕地、園地、林地、草地、水體等資源永久喪失，避免攤大餅式的城市擴(kuò)張和無(wú)序蔓延，保持城市周邊生態(tài)景觀的完整，在規(guī)劃城鄉(xiāng)用地布局中，城市組團(tuán)之間，布設(shè)了綠帶、綠心，將大面積連片基本農(nóng)田、優(yōu)質(zhì)耕地作為綠心、綠帶的重要組成部分，構(gòu)建耕地、林地、水系、綠帶等生態(tài)廊道，以進(jìn)一步加強(qiáng)城市不同功能分區(qū)生態(tài)用地之間的有機(jī)聯(lián)系，構(gòu)建景觀優(yōu)美、人與自然和諧的宜居環(huán)境。即使是在重點(diǎn)發(fā)展的濱湖新區(qū)，也堅(jiān)持以國(guó)家級(jí)土地整理項(xiàng)目區(qū)為中心，保留布設(shè)了基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)；在董鋪水庫(kù)、大房郢水庫(kù)，也將水源地保護(hù)區(qū)與林地、草地、園地布設(shè)有機(jī)結(jié)合起來(lái)。

2.3 保障發(fā)展，以節(jié)地為核心調(diào)控各類(lèi)用地 在規(guī)劃修編中，按照城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤的要求，提出土地利用調(diào)整的舉措。確立一系列措施，加大對(duì)存量建設(shè)用地的盤(pán)活力度，努力提高利用率。同時(shí)，整合規(guī)范農(nóng)村建設(shè)用地，加大土地整治工作力度，拓展建設(shè)用地的新空間，滿足發(fā)展的用地需求。

具體措施：一是努力推進(jìn)開(kāi)發(fā)園區(qū)建設(shè)、城中村改造、土地整治與“增減掛”等工作，盤(pán)活存量，消化閑置土地資源。二是用好增量，優(yōu)化建設(shè)用地布局。統(tǒng)籌修編市區(qū)和各縣土地利用總體規(guī)劃、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃，按照統(tǒng)籌區(qū)域、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與產(chǎn)業(yè)布局的要求，實(shí)施城市空間發(fā)展戰(zhàn)略，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)用地向范圍內(nèi)部集中，使土地利用總體規(guī)劃的建設(shè)用地與城市空間發(fā)展規(guī)劃的建設(shè)用地布局無(wú)縫銜接，保障其實(shí)施，實(shí)現(xiàn)全市土地利用的區(qū)域統(tǒng)籌。

2.4 “兩規(guī)”融合，土地利用規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃充分銜接 土地利用總體規(guī)劃修編與城市總體規(guī)劃修編同步進(jìn)行，按照“目標(biāo)控制、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、布局一致、分期對(duì)接”的原則?！皟梢?guī)”銜接總體上做到了5個(gè)方面的相互銜接：一是中心城區(qū)建設(shè)用地規(guī)模相互銜接。在確保耕地保有量和基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)落實(shí)的前提下，根據(jù)土地供應(yīng)能力、耕地占補(bǔ)平衡能力統(tǒng)籌安排規(guī)劃期內(nèi)的建設(shè)用地規(guī)模。二是空間布局相互銜接。中心城區(qū)建設(shè)用地發(fā)展方向上，在基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)、建設(shè)用地?cái)U(kuò)展邊界劃定上、在交通、水利、能源等基礎(chǔ)設(shè)施安排上，和建設(shè)規(guī)劃部門(mén)共同研究，做好銜接。三是中心城區(qū)建設(shè)時(shí)序上相互銜接，尤其是預(yù)測(cè)今后幾年土地利用年度計(jì)劃需求，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目分別輕重緩急，做好建設(shè)時(shí)序上的安排。四是基礎(chǔ)工作相互銜接，包括中心城區(qū)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、基礎(chǔ)圖件和用地分類(lèi)等的銜接。土地?cái)?shù)據(jù)統(tǒng)一采用經(jīng)驗(yàn)收合格的土地調(diào)查數(shù)據(jù)為底數(shù)，人口數(shù)據(jù)、城市化水平、城鎮(zhèn)內(nèi)部的用地結(jié)構(gòu)分析盡可能采用規(guī)劃部門(mén)的數(shù)據(jù)。五是實(shí)施措施的相互銜接，共同研究中心城區(qū)規(guī)劃編制實(shí)施的步驟和規(guī)劃實(shí)施的各項(xiàng)保障措施。

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