論我國再生水利用的行政監管模式——以美國加州再生水利用模式為例

(武漢大學環境法研究所，武漢430072)

(武漢大學環境法研究所，武漢430072)

美國加州將再生水視為水資源的一種，并通過法律形式規定了加州衛生服務部、公共衛生部、水資源控制委員會和水利部在再生水利用方面的職責，因此，加州在再生水利用方面取得了顯著成績。為了解決我國水污染、水資源短缺等問題，我國可借鑒加州再生水利用的相關經驗，明確環保部、國家衛生和計劃生育委員會、水利部、住房與城鄉建設部等機構在再生水利用方面的職責，以資源化無害化、分散與集中處置等為原則，建立和完善再生水利用規劃、技術標準、宣傳教育等制度。

再生水;水資源;加州;行政機構;監管模式

當前我國水資源面臨的形勢十分嚴峻，水資源短缺、水污染嚴重、水生態環境惡化等問題日益突出。特別是隨著我國工業化和城鎮化進程明顯加快，缺水問題突出，污水排放量快速增長不但影響了水環境，對經濟社會的可持續發展也構成了嚴重的威脅。再生水的使用可以部分替代清潔水源，同時減少污水排放量，降低了排污負荷，是解決缺水問題的戰略選擇，對建設資源節約型、環境友好型社會意義重大。若固體廢物是放錯位置的資源，那么污水是被忽視的水資源。美國加利福尼亞州在水資源再生利用方面一直走在前列，1912年就開始了再制污水用于農業灌溉方面的實踐[1]。2003年，加州再生水年利用量已達到6億立方米，預計到2020年再生水年利用量將達到25億立方米，占規劃新增水源的40%左右[2]。本文試圖以美國加州對再生水利用為例，分析我國再生水行政監管的癥結，并提出完善我國再生水利用的幾點建議。

一、美國加州再生水利用概況

(一)再生水的概念及其特點

美國加州關于再生水利用的主要法律規范有《加州水法》(California Water Code，2011)、《加州管制法》(California Code of Regulation，2013)、《加州安全飲用水法》(California Safe Drinking Water Act)、《加州衛生安全法》(California Health and Safe Code，2011)。加州水法規定，再生水是指以效益使用目的的、對廢水進行回收再利用的水，或者指經過處理后適合用于除飲用之外的目的的廢水。簡而言之，再生水就是廢水經過處理后可以再利用的水。以此推之，再生水利用就是指廢水經過處理后進行使用的一種資源再利用。再生水，從其字面含義理解，即重生的水。再生水當作是水資源的一種或者水資源的替代品，對減少水資源浪費、緩解水污染和水環境破壞具有重大作用。但是再生水與一般的水資源相比，又具有不同的特點，主要由以下幾個方面:

第一，再生水具有較高的安全風險。雖然再生水是廢水經過處理后的再生產品，但其處理的標準根據使用目的而不同。再生水中含有在多種病原微生物、微量有毒有害化學物質、較高的鹽分、氮磷營養物質[3]，多種無機物、石棉、氟化物及有機物等，因此其對人體健康造成的風險較大，因此，對其再生水利用范圍、目的需要明確，再生水監測和風險評估需程序化，公開化。

第二，再生水是污水資源化的一種有效方式。加州水法規定再生水是加州水源的重要組成部分，加州各行政機構應盡可能采取各種措施鼓勵再生水利用，以滿足其日益增長的用水需求。同時，也有助于加州居民的福利、健康、安全以及和平。雖然再生水安全風險較高，可能對人體健康與安全造成危險，但是只要按照一定的標準、程序進行使用，其風險仍然可以控制在預期范圍之內。在此基礎上，再生水仍具有水資源的一般屬性，再生水是水資源的一種。它是對工業、農業、以及生活廢水、污水的二次利用或多次利用。如果將未被污染的水稱為原生水資源，那么再生水可稱為次生水資源，它可以用于除飲用之外的其他目的。因此，再生水是水資源的重要補充和替代品。

第三，再生水利用的前期階段具有較高的技術性。再生水是將工業、農業及生活污水處理后再進行利用的水，其安全風險性較高，若用于其他用途，需要一定的技術保障其能在可控制的范圍內使用，防止安全風險。首先是對工業、農業以及生活污水的處理技術要求較高。美國加州規定，污水處理設施應當具有24小時處理污水的應急存貯槽及備用動力；處理廠與使用點之間不應迂回繞彎；應當安裝多路初級處理及次級處理單元，保證某一單元不能工作時整個處理設施的正常運作。其次，對污水處理，再生水水質監測，需要較高的技術、工藝和設備。美國加州普遍增加了三級處理工藝流程……在生化處理二沉池之后，增加過濾、消毒……原有的大型二級污水處理廠幾乎都計劃增加后處理工藝 (多層料濾池之后增加氯或用紫外線消毒)……[4]。現在污水處理技術發展到微過濾、反滲透和薄膜處理等技術。

(二)美國加州再生水利用的目的、適用范圍

1.美國加州再生水利用的目的

水是生命不可或缺的一部分，人類生命與自然環境通過錯綜復雜的水循環和各種具有相互依存關系的生命體相互聯系在一起。水資源數量的變少、質量下降，將影響每一種形式的生命，包括人類。人類面臨的挑戰就是要克服不可持續競爭的需求，想方設法協調人的用水需求，并確保這些自然的環境也得到滿足[5]。聯合國環境規劃署指出滿足人類對水資源的需求的同時，也需要保障自然環境對水資源的需求。1970年頒布的《加州水典》寫道:立法的目的是使本州通過一切可行的步驟，鼓勵淡水再制設施的發展，以滿足本州日益增長的水資源需求[6]。美國加州水法(2011年)第13152條也規定了本法的目的:為鼓勵加州再生水設施的發展，以助于滿足加州公眾對水資源不斷增長的需求。當然，在美國加州，再生水是不可用于人體飲用的。這里所說的加州對水資源的需求是指滿足加州公眾除飲用之外的需求，以及滿足環境對水資源的需求。總而言之，美國加州再生水利用的目的就只有一個，滿足公眾日益增長的水資源需求，緩解城鎮用水需求壓力。

2.美國加州再生水的使用范圍

根據美國《加州水法》的規定，再生水一般可用于以下幾個方面:墓地，高爾夫球場，公園，高速公路花木地區以及工業和灌溉、公寓項目、廁所沖洗等方面。從再生水利用的適用范圍可以得出這樣一些特點:一是再生水使用范圍一般對水質標準要求較低，且不直接與人體接觸。二是再生水使用范圍多用于生活環境，較少用于生態環境。三是再生水既可作為商品在市場上進行交易，又可以不經過交換直接當作勞動產品進行使用。

(三)美國加州再生水利用的管理模式

1.美國加州再生水利用的行政機構

加州再生水利用的監督管理機構主要分為四個部門:(1)加州公共衛生部 (the State Department of Public Health)；(2)加州衛生服務部 (the State Department of Health Services)；(3)加州水資源控制委員 會 (the State Water Resources Control Board)；(4)加州水利部 (the Department of Water Resources)。

2.美國加州再生水利用行政機關的職責

根據《加州水法》(2011年)加州公共衛生部的主要職責:(1)批準再生水使用的申請；(2)建立全州統一的再生水標準；(3)除商業，零售和辦公樓，影劇院，禮堂，公寓項目，學校，賓館，軍營，宿舍等結構外，其他再生水利用結構由加州公共衛生部決定；(4)負責批準任何其他機構在任何的共管式公寓項目中將再生水進行室內使用的報告；(5)負責批準公共供水系統的回流保護裝置；(6)在必要的時候采取規則執行再生水利用的法規；(7)為了再生水的使用，負責更新規則；(8)向立法機關匯報可直接飲用水的再利用標準的可行性。

根據《加州水法》規定，加州衛生服務部的主要職責如下:(1)被改造為允許使用再生水的冷卻塔或空調裝置要使用再生水的，應當經加州衛生服務部批準；(2)負責制定用于住宅結構內廁所和小便池沖洗的再生水處置設施與處置水平的標準；(3)負責解釋再生水的概念；(4)任何建議使用再生水的個人或者團體需向加州衛生服務部支付其在履行相應職責中實際所發生的成本；(5)在合理的期間完成對提議的再生水使用的審核。

根據《加州水法》(2011年)規定，加州水資源控制委員會的主要職責如下:(1)加州水資源控制委員會應當進行成本分析，包括可飲用水與回收水利用成本分析；(2)可要求任何公共機構或個人提供其做出與再生水利用有關決定的相關信息；(3)指定一名監察員對再生水利用進行協調與溝通；(4)根據第13553和13554條可設立合理收費時間表；(5)應與加州公共衛生部達成一致協議以協助執行直接與間接再利用飲用水規定。

根據《加州水法》(2011年)規定，加州水利部的主要職責:(1)水利部可以協助衛生區的申請、獲得聯邦和州的資金和許可證成本效益的再生水項目中，并應賦予衛生管理區域相應權利，同時在申請與批準過程中與當地立法機構協作和申請及審批過程中與小區的立法機構批準的合作；(2)水利部出臺和更新居民住宅中廢水系統的安裝、施工、改建的標準，但加州建筑標準委員會批準廢水系統的標準后，將終止水利部的標準。

二、我國再生水利用行政監管的癥結

(一)我國的再生水利用規范法律位階較低

為建設資源節約型、環境友好型社會，實現可持續發展，我國對水資源管理和水資源環境的治理不斷深化。對再生水的利用開始重視，有關再生水利用的規范性或指導性文件已有多部，發展改革委、住房城鄉建設部、環境保護部編制的《“十二五”全國城鎮污水處理及再生利用設施建設規劃》(以下簡稱《規劃》)、《國務院實行最嚴格水資源管理制度的意見》、《城市綜合用水量標準》、《城市水系規劃導則》，以及水利部2007年頒布的《再生水水質標準》等行業標準，《水利部關于加強城市污水處理回用工作的通知》。上述文件，要么不具有法律的強制執行力，要么因為制定機關級別較低法律效力較低，皆未對再生水利用做出系統規定，如目前尚無關于再生水利用的行政主管機關的明確規定。

(二)再生水行政監管主體不明、職責不清

目前，我國涉及再生水利用的中央行政主管部門主要有:環保部、水利部、住房城鄉建設部等幾個部門。根據《環境保護法》的規定，國家環保部對全國環境保護實施統一監督管理。具體到與再生水利用的職責為擬定并組織實施大氣、水體等的污染防治法律、法規。根據《環境保護法》、《水法》及《水污染防治法》的規定，水利部的職責主要是對水資源的開發、利用和保護以及水土保持工作實施監督管理。住房城鄉建設部職責中涉及再生水利用的職責為:擬定城市規劃、村鎮規劃、工程建設、城市建設、村鎮建設、建筑業、住宅房地產業、勘察設計咨詢業、市政公用事業的方針、政策、法規，以及相關的發展戰略、中長期規劃并指導實施，進行行業管理；指導全國城市和村鎮建設；指導城市供水節水、燃氣、熱力、市政設施、公共客運、園林、市容和環衛工作；指導城市規劃區的綠化工作；指導城市規劃區內地下水的開發利用與保護；指導城市市容環境治理和城建監察。從以上三個部門職責看出，三個部門之間的再生水利用監督管理職責未明確。各部門都有一部分涉及再生水利用的行政權限，但是各部門監管職責分工比較零散。

(三)缺乏對再生水價值的評估

再生水是對污水的回收再利用。在水資源總量有限的基礎上，回收的來自工業、農業、服務業及城鎮居民生活的污水經過處理后用于非直接飲用的用途，對填補我國各地區，尤其是在大中城市以及西北部等水資源緊缺的地區的水資源不足具有重大意義。由于缺乏對再生水價值的認識，我國污水再利用量、再生水利用率等均普遍較低。經調查統計分析，2011年全國廢污水排放總量807億噸，其中大于30億噸的有江蘇、浙江、安徽、福建、河南、湖北、湖南、廣東、廣西和四川10個省(自治區)，小于10億噸的有天津、山西、內蒙古、海南、西藏、甘肅、青海、寧夏和新疆9個省(自治區、直轄市)[7]。但是，我國廢水仍利用率較低。2000年，加利福尼亞州的污水再生利用量為8.64億立方米，再生水占全州城市年用水總量的7%左右，占污水處理量的10%[8]。而我國2011年全國城市(縣城)年污水處理回用量33.2億立方米，其中，用于工業8.5億立方米，農林牧業7.5億立方米，城市非飲用水1.5億立方米，景觀環境15.4億立方米，地下水回灌0.3億立方米①數據來源于水利部2011年度水務管理年報統計.。

三、美國加州再生水監管模式對我國的啟示

美國加州將再生水作為水資源的一部分進行管理。結合我國再生水利用的實際情況，將再生水當作水資源的一部分也將有助于解決我國水資源短缺問題，提高污水再利用率，因此我國可借鑒這一做法，將再生水按照水資源的一部分進行管理。為了滿足我國工業、農業、服務業的用水需求，解決我國水資源短缺問題，再生水的利用成為一個無法逃避且必須解決的課題。針對我國目前再生水利用存在的問題，我國可以借鑒美國加州的經驗，包括行政監管的基本原則、行政監管主體的職責分工及具體的再生水利用制度等三個方面。

(一)確立再生水利用行政監管的基本原則

將再生水當做水資源的一部分進行監管，有利于提高水資源利用率，減少其他淡水資源的消耗，因此在再生水利用的行政監管方面應堅持以下幾個原則:一是資源化、無害化原則。將再生水當做水資源的一部分便體現了這一原則。再生水是污水經過處理后的產品，再生水利用就是一個將污水變為水資源的過程，因此對于再生水利用需要堅持資源化，即通過對農業、工業及生活污水的回收、處理、交換等方式，對污水進行綜合利用，使之轉化為二次原料或再生資源。無害化就是對污水進行無害化處理[9]。二是對再生水利用實行全過程控制的原則。無論是再生水的前期處理階段，如污水回收、處理，還是再生水的輸送、使用階段，需要對每個環節實行最嚴格的管制，將安全風險控制在最低限度。同時，包括對再生水設施的正常運行的定期和不定期檢查。三是集中處理和分散處置相結合的原則。尤其是在有條件的城市或者農村，通過政府投資或者財政補貼的形式建立污水處理廠、再生水利用設施，集中收集、處理、輸送、分配、使用再生水。四是再生水權市場化原則。對于有自我進行處理、使用能力的企業，其有關設施經過審核批準后，可以自行處置達到一定用途標準的再生水通過轉讓、交換等市場手段與其他企業進行交易，獲取利潤。五是成本效益分析原則。雖然將廢水經過多道程序消毒和凈化可以緩解城鎮用水緊張的壓力，但只關注這一方面仍然無法保障再生水利用可持續發展。美國加州在再生水利用的監管方面，注重成本效益分析。既考慮再生水利用帶來的環境效益，同時也關注再生水利用投入與產出效果。若投入的經濟成本遠遠高于產出的環境效益，則該項目可能無法長期進行下去。

(二)明確再生水利用行政監管主體的職責

加州在再生水利用方面能夠取得成功，其中一個重要原因就是通過立法明確各有關行政監管主體的職責。因此，我國也可以從部門分工方面著手，明確與再生水利用有關的各行行政監管主體的法律職權與職責，確保各有關行政主體分工明確，互相配合。其中，環保部作為全國環境保護的統一監管主體，因此，可由環保部負責對全國再生水利用進行統一監督管理，其他各部門就再生水利用的行政職權產生沖突的，由環保部負責協調。其次，再生水水質標準以及用途，由水利部會同國家衛生和計劃生育委員會共同負責制定并報環保部備案；同時，在將再生水當作水資源的基礎上，水利部可根據《水法》《水污染防治法》的有關規定，具體負責再生水利用的規劃編制，再生水利用應急預案編制，以及再生水水量分配、輸送。住房與城鄉建設部負責再生水設施建設標準的制定，以及負責城市綠化、景觀用水以及其他公共環境事業方面的再生水利用的監督和檢查，并負責對以上再生水利用設施的正常運行進行監督檢查。

(三)建立和完善再生水利用方面的具體制度

1.再生水利用規劃

建立城市用水綜合規劃和專項規劃。以城市污水處理廠為源頭，形成區域性的城市污水再生利用系統，通過各系統的聯通，逐步提高再生水的供應能力，最終形成全市范圍內的再生水供應網絡。新建居住區和集中公共建筑區在編制各項市政專業規劃時，要求編制污水再生利用規劃[10]。為了防止對用于再生水利用設施的用地，包括污水處理廠、污水回收管道以及再生水輸送管道等的用地，住房與城鄉建設部負責這方面用地規劃的編制。污水處理及再生利用設施建設用地應納入土地利用年度計劃。符合《劃撥用地目錄》的項目，以劃撥方式供應建設用地。禁止以城市開發或其他理由侵占污水處理設施規劃用地，禁止更改已運營污水處理設施的用地性質。對于再生水水量分配的規劃，則由水利部負責制定。

2.再生水技術要求

雖然再生水不直接用于飲用，但是再生水利用的范圍多為與人生活環境比較密切的領域，且再生水具有一定的高風險性，因此再生水利用全過程、全階段，包括但不限于再生水生產階段、輸送階段、使用階段，要有一定技術指標，不同階段，對于技術要求也不同。與再生水收集、處理、運輸和使用設施的標準也需要規范化、制度化。首先，污水處理廠及在再生水水質的要求。污水集中處理廠對污水的處理應達到基本水質要求后，再根據當地的經濟發展情況、技術標準，合理確定再生水水質標準。確定再生水利用途徑時，宜對成本和效益進行分析，優先選擇用水量大、水質要求相對不高、技術可行的用水途徑。再生水要根據其用途，達到相應的衛生安全等級要求。其次，再生水輸送管道設施的技術要求。美國加州對再生水輸送管道與市政用水管道分別標注不同顏色以示區分；污水處理設施應當具有24小時污水處理能力的應急存貯槽及備用動力。處理廠與使用點之間不應迂回繞彎。應當安裝多路初級處理及次級處理單元，保證某一單元不能工作時，其他單元處理設施及設備仍然樂意正常運作。最后，在可接觸到或者使用再生水的區域、設施及設備，應有明顯的標識:管道顏色要與可飲用水或新生水管道顏色相反的顏色；在廁所使用的再生水，需要注明為了節約可飲用水，該廁所使用再生水，該再生水僅用于廁所沖洗，且該再生水管道的顏色需要與周圍背景顏色形成明顯對比；在設備間的廢水回收利用系統需要標注“警告:再生水不可用于飲用，勿與飲水系統相連接。注意:對再生水系統進行的任何改建、擴建及其他類似工程需要事先與建筑管理人聯系”；在再生水儲存池需要標注“再生水不可以用于飲用”。

3.再生水利用經濟刺激手段

第一，為了提高水資源的再利用率，實現資源的可持續利用，減輕目前我國各大城市、地區的水資源緊缺、緩解水資源環境破壞問題，推動再生水利用設施和有關技術的發展，需要加大資金投入。另外，考慮到污水處理、再生水利用尚未市場化，依靠市場對再生水等環境設施等資源進行配置，容易導致市場失靈。依靠市場無法保證再生水利用設施的投資資金。美國加州再生水設施的資金，主要來源于政府通過財政撥款，建立基金的方式保證。因此，我國在這方面加大各級公共財政投入，穩定資金渠道，加強中央財力在地區間的統籌。第二，完善再生水的價格體系。再生水價格應以補償成本和合理收益為原則，綜合考慮本地區水資源條件、產業結構和經濟狀況，結合再生水水質、用途等因素，與自來水價格保持適當差價，按低于自來水價格的一定比例確定。第三，加強政策扶持。切實保障污水處理設施運行經費，污水處理收費不足以補償運行成本時，地方政府要積極采取措施，提高財政補貼水平。逐步理順再生水價格、水資源費與排污費之間的關系，減少雙重或多重收費，防止權力尋租。第四，對用于建設污水處理設施、再生水利用設施的建設用地，應給予少征土地出讓金，市、縣城市總體規劃中要確保建設污水處理設施的用地需求。

4.對再生水利用進行宣傳教育

美國加州再生水利用范圍廣，離不開公眾的理解和接受。公眾對再生水的理解和接受，又離不開加州政府部門的有力宣傳和教育。因此，對再生水利用進行宣傳教育，成為拓展我國再生水利用范圍、提高利用效率的一個重要環節。由于再生水通過將回收的工業、農業、服務業和城鎮居民生活的污水進行凈化和消毒處理而獲得的，公眾對再生水的安全存在較大疑慮，從而造成心理上不太愿意接受再生水的使用。因此，政府部門需要加強再生水的宣傳教育。政府可以通過大眾傳媒等傳播媒介，宣傳再生水的相關知識，讓群眾了解再生水的發展由來和發展現狀，增強和加深公眾對再生水的了解和認識，從而解除公眾對于再生水的排斥和不接受心理，以贏得公眾對再生水發展的支持[11]。

水資源問題已經成為中國經濟和社會可持續發展的瓶頸[12]。我國許多城鎮和地區也面臨著嚴重的缺水問題。為了不讓水資源問題成為阻礙我國經濟社會的可持續發展，我們應當重視再生水的價值。處于美國中西部缺水地區的加州，在再生水利用方面已經取得令人矚目的成績。我國可以從實際出發，借鑒美國加州在再生水利用中的先進管理經驗，將再生水視為水資源的一種進行管理，建立和完善我國再生水的行政監管體制。

[1]馬騁翔.國外水循環再利用的實踐和啟示[J].中國水利，2007(7): 46.

[2]楊茂鋼，趙樹旗，王乾勛，陳淑珍.外國再生水利用進展綜述[J].海河水利，2013(4):31.

[3]陳衛平.美國加州再生水利用經驗剖析及對我國的啟示[J].環境工程學報，2011(5):961.

[4]汪秀麗.國外城市污水的再生利用[J].水利電力科技，2005(1):42.

[5]聯合國環境規劃署網站.http://www.unep.org/geo/pdfs/geo5/GEO-5-WATER-small.pdf.

[6]馬騁翔.國外水循環再利用的實踐和啟示[J].中國水利，2007(7): 46.

[7]2011年中國水資源公報，http://szy.mwr.gov.cn/xxfb/gb/201405/ t20140526-563979.html.

[8]包晨雷.中水回用的現狀和發展趨勢[J].上海建設科技，2004(2):14.

[9]韓德培，陳漢光.環境保護法教程[M].北京:法律出版社，2007:282.

[10]潘芳.城市污水再生利用現狀及發展對策[J].污染防治技術，2006 (6):33.

[11]王燕，李華.城市再生水利用的研究進展[J].北方環境，2011(7):56.

[12]傅濤，鄭興燦，陳吉寧.再生水的戰略思考與定位[J].環境經濟，2007(40):42.

論我國再生水利用的行政監管模式
——以美國加州再生水利用模式為例

賴金明， 李啟家

2095-3046(2015)02-0018-05

10.13265/j.cnki.jxlgdxxb.2015.02.005

D922.6

A

2014-12-28

水利部發展研究中心、司法文明協同創新中心支持項目(編號:250000166)

賴金明(1988- )，男，碩士研究生，主要從事環境與資源保護法等方面的研究，E-mail:kingminglai@163.com.

李啟家(1956- )，男，教授，主要研究方向:污染防治法，E-mail:whuliqijia@sohu.com.