宋代的政權治理及其當代借鑒
——以控制論為視角

■方寶璋 李中福

宋代的政權治理及其當代借鑒
——以控制論為視角

■方寶璋 李中福

宋代政策工具制定和實施的關鍵是控制主體（君主與各級官吏），強調控制主體（各級官吏）的選拔、任用、監察與考核，而管制、協調、服務政策等工具則依據控制客體（民眾）的行為而制定和實施，旨在達到有序、高效與和諧，實現長治久安。在政策實施的控制過程中，重視負反饋、前饋機制和市場反饋調節。宋代政策工具控制系統對當代的借鑒主要有：治國首先必須治黨、治吏；綜合使用協調、服務、管制政策工具；重視反饋機制的作用，達到治理控制綜合效果最優。

控制論；宋代；政策工具

方寶璋，江西財經大學經濟史首席教授、博士生導師；

李中福，江西財經大學經濟學院博士生，南昌大學信息工程學院講師。（江西南昌 330013）

宋代復雜的經濟、政治活動產生了一些前所未有的問題，使政府管理思想更趨豐富且頗有創新性,但目前以控制論為視角的研究較少。本文試從控制論的視角，考察宋代的有關制度政策，分析宋代政策工具的思想與實踐，發掘闡述其中暗含的哲理，進而為我國現行政府管理體制全面深化改革提供歷史啟迪。

一、制定和實施政策工具的控制主體與客體

無論從主體還是從客體看，管理控制都是人（管理者）進行的控制和對人（被管理者）進行的控制。人是核心的要素，所有的管理活動都是通過人來完成的，這在宋代也不例外。從嚴格意義上說，在封建君主專制政體之下，真正的控制主體只有一人，即封建君主，而各級官吏則具有雙重身份：對民眾來說，他們是控制主體，代表封建王朝制定和實施各種政策工具，對國家進行管理；但相對于封建君主和上司來說，他們又是控制客體，受到封建君主和上司的支配。

經濟學的委托代理理論告訴我們，委托代理關系是“一個人或一些人（委托人）委托一個人或一些人（代理人）根據委托人利益從事某些活動，并相應地授予代理人某些決策權的契約關系”［1］。財產所有者是委托人，財產經營者是代理人。這種委托代理關系在中國古代國家管理中也是同樣存在的。在封建君主專制制度下，君主就是整個國家的所有者，即所謂 “普天之下，莫非王土；率土之濱，莫非王臣”。而各級官吏則是君主的代理人，接受君主的委托管理全國各種事務。但是從人的私利本性來說，雙方的目標必然存在不一致的地方，都是為自己謀取利益的最大化。封建君主作為委托人，盡力維護其家天下的最大權益；各級官吏作為代理人，為獲取更高的官職和更大的權力，享受更高的俸祿和獲得更多的尋租機會，可能會損害委托人的利益。同時，委托人和代理人之間存在的信息不對稱，會引起事前的“逆向選擇”和事后的“道德風險”等代理問題。這種代理問題使委托人具有控制主體的身份，對代理人（已具有了控制客體的身份）進行控制監督。在宋代，這種控制監督主要是通過對各級官吏選拔、任用、監督、考核四個方面進行的。

在選官方面，宋代注意選拔德才兼備的人才。在科舉內容上重經義、明法，有助于提高官吏的執政能力和判案水平。在考試中把唐代的別頭試、糊名法制度化，并創立了謄錄法，有利于公平競爭，防止科場中徇私舞弊，更好地為國家選拔具有真才實學的人才，優化官僚隊伍。

宋代任官制度大致可分為三個層面：“自兩府而下，至侍從官，悉廩圣旨，然后除授，此中書不敢專也。自卿監而下及已經進擢，或寄祿至中散大夫者，皆由堂除，此吏部不敢預也。自朝議大夫而下，受常調差遣者，皆歸吏部，此中書不可侵也。”［2］(P8964-8965)宋朝通過這三個層面任官制度，使皇帝、宰執、吏部分別擁有不同層面的任官權，從而通過任官權牢牢掌握對各級官吏的控制權。宋朝廷尤其重視選任監司，因為監司任用得當，就能委托監司選好州縣官，把地方治理好。

宋代的監察官吏制度也比前代更為嚴密。中央設御史臺為監察機關，對百官隨時發現問題隨時糾彈。宋代的地方監察制度在古代頗具特色。一是路級設監司，即轉運司、提刑司和常平司，通過分割地方路級事權達到加強中央集權，通過互察、互申、共同參與某項事務達到互相監督，共同擁有監察地方官員的職責。二是州郡設通判，既是州郡副長官，又是州郡監察官，擁有監察知州及所部州縣官吏的職權。宋代御史和監司是皇帝的耳目之官，后者還執掌一路的大權，因此，一般由皇帝選任，以便更好地對宰相及高級官吏進行監察，并加強對地方控制。州郡通判一般也不能由州郡長官奏辟或保舉，使通判能行之有效地監察州郡長官。

宋代對官吏的考核是治吏的重要工具，與前代相比有重要發展。一是在主持考課的官吏中，監察官的作用逐漸加強。這不僅保證了考核的如實公允，而且顯示出考核具有督察官吏、肅清吏治的職能。二是朝廷在考核地方官員時，比較科學地設置了一套簡約、易于操作的以人口、墾田、賦稅、獄訟、盜賊、賑恤等為考核內容的考核指標。尤其在對官吏經濟政績考核時，采取比祖額之增虧、比遞年（謂前一年）之增虧等多項指標，并給予相應獎懲。這些方法使對官吏經濟政績的量化考核評估比較準確、客觀公正和科學合理，在一定程度上發揮了激勵的作用，促使官員廉政勤政，社會經濟得到發展。

從時間序列上，在宋代對官吏的選拔、任用、監察、考核中，任用是核心。選拔側重于事前控制，屬于積極控制，因為如選拔出的官吏均是德才兼備的優秀人才，那就大大減少了在任用官吏環節的失控，防患于未然。監察側重于事中同步控制，基本上仍可屬于積極控制，即在官吏任職期間，如隨時發現問題隨時提出糾彈，及時制止任用官吏環節出現的失控，防患于萌芽。考核則側重于事后控制，屬于消極控制，即在官吏某一階段任職期結束時進行檢查評估，這對官吏雖然有激勵機制，但如發現任用官吏失控問題，很難彌補其造成的危害損失，同時也毀掉了一批官吏，因此，只能起懲弊于后的作用。

在宋代政策工具控制系統中，控制主體是關鍵，政策工具制定和實施的最終效果還是取決于控制主體。因此，宋代君主在治理國家中，與其說治民，毋寧說是在治官，換言之，通過治官達到治民。韓非早就指出：“吏者，民之本、綱者也，故圣人治吏不治民。”［3］(P781)中國古代歷朝最高統治者為維護自己對全國臣民的控制，高度重視治吏，其主要手段就是加強對官吏的選拔、任用、監察與考核。

二、政策工具的控制手段及目標

管理控制主要是通過對人行為的控制來達到其目標的。總的說來，宋代的控制主體依據控制客體的三種不同性質的行為，采取不同的政策工具。

（一）管制為主的政策工具

朝廷對謀反、叛逆、殺人、盜竊、官吏貪贓等嚴重的社會犯罪采取嚴厲的禁戒與鎮壓，如派軍隊緝拿、逮捕社會犯罪分子，然后依據刑法予以嚴厲的懲處，對那些嚴重威脅其統治的農民和士兵起義，甚至派軍隊予以鎮壓。隱瞞戶口和嚴重兼并土地，會影響國家的賦稅征收、徭役征派，并使田賦負擔不均，為此，朝廷依靠手中擁有的權力，對百姓強制實施戶口登記和劃定，頒布法令限制占田，對田地進行核查，以此作為征收賦稅的依據。朝廷為解決財政上入不敷出的危機，對茶、鹽、酒等實行嚴密的專賣管制，嚴厲打擊私產私販，以此來保證國家成為壟斷利潤的獨占者。朝廷把貨幣制造和發行大權牢牢地掌握在自己手中，借此取得對社會財富的支配權。

宋代朝廷在財政賦稅的治理中，雖然沒有采取像禁戒與鎮壓那么剛性的強制，但總的傾向還是一致的，即通過國家命令、政策等予以實施。如在征收各種苛捐雜稅時，必然不同程度地遭到百姓的抵觸和反抗，政府如要按時足額予以征收，必須采用各種強制手段，如催科，懲治拖欠不交、拒絕交納者。宋代節流中的裁減冗兵、冗官，更要依賴自上而下的強制途徑，即皇帝通過頒布詔書，強制性地命令有關軍隊或部門予以精簡。至于集中財權，事關權力的分配和官僚機制的調整，只有依靠最高控制主體的權威，通過詔令圣諭，才有可能強制執行。

兩宋在300余年的統治中，自始至終面臨著不同程度的內憂外患，社會矛盾比較尖銳，財政上入不敷出的危機時有發生。面對這種形勢，宋朝廷通過實施嚴密的管制，即禁戒、鎮壓、命令等強制性的手段，以穩定社會，克服財政危機，從而達到使整個國家能正常有序運轉的控制目標。

（二）協調為主的政策工具

宋代封建商品經濟發達，為順應這一歷史潮流，政府在管理中逐漸引入市場激勵機制、自由競爭機制和民營部門的管理方法與手段，以最大限度地發展社會經濟、提高財政收入，進而穩定統治。在特許經營與契約治理方面，對一些傳統的政府經營領域，如對鹽、茶、酒的專賣，有意識地引進市場機制，逐步探索從直接全面專賣到間接部分專賣的實踐；創造性地以高商業利潤吸引商人，把解決沿邊軍需供給難題納入市場化體系；在酒坊、官田、鹽井、河渡、商稅場務等推行買撲承包制，通過投標競爭，激活經營機制，壓縮政府管理成本，保證國家財政收入最大化，并促進市場的公平競爭和資源的合理配置；在礦冶業上完成了從官府壟斷經營到承買制、從勞役制到雇募制、從定額制到抽分制的轉化，激活了生產者的主動性和積極性，克服了官營壟斷的僵化體制和低效率，降低管理成本，從而提高礦冶業的經營效益。

宋朝無論是勸勉農民耕墾，還是課民植樹，主要還是采取正面獎賞激勵或給予優惠條件的辦法，一般不采取行政性的強制手段。因為只有采取勸勉的辦法，才能提高生產者的積極性，收到耕墾、植樹的最佳效益。同時，朝廷把勸課農桑作為考核各級地方官員必不可少的內容，以此督促官員充分發揮這一政策工具的應有作用。在宋代，朝廷和各級地方官員常發布勸農文，宣傳務農重谷國策，引導民眾積極務農、勤于耕作。據《文淵閣四庫全書》檢索，宋代是中國古代頒布勸農文數量最多的朝代。

宋朝由于先后對遼、西夏、金的戰爭，使軍費支出龐大，加上冗官、冗費，財政危機不時發生，沿邊長期大規模的遠途軍需供給成為朝廷面臨的一大難題。與此同時，高度發達的商品經濟使不少有識之士認識到私營工商業的優越性，紛紛主張在官營工商業中注入私營工商業自由競爭的積極因素。因此，無論對特許經營與契約治理，還是對勸勉與調解治理，使用以協調為主的政策工具，可以達到使整個社會高效運作的控制目標。［5］（P131）

（三）服務為主的政策工具

宋代以服務為主的治理思想與實踐主要體現在政府救助和興辦公共事業方面。宋人在天災人禍較為頻繁的情況下，構建了十分系統的社會求助體系。一是在平時，政府救助工作主要圍繞著收養貧困人口、醫治貧困病患者和埋葬貧困死者而展開，設立了福田院、居養院、安濟坊、漏澤園、養濟院等眾多的機構來進行這項工作。二是在災害發生之前，朝廷通過興修水利、重視滅蝗、植樹造林、完善糧食倉儲等防患于未然。三是在災害發生期間，朝廷采取盡早就地賑災，盡可能防止災情蔓延惡化；就地在安置災民、防止傳染病流行、穩定社會等方面比異地安置更為有利。同時，朝廷還通過以工代賑、多方籌集賑災經費、荒年募兵等多種措施來控制減輕災情。四是在災害發生之后，朝廷通過資助災民口糧、返程經費，配給土地，提供糧種、農具，減免賦稅等幫助災民盡快恢復生產。［6］（P32-37）

宋代還重視興辦公共事業，為全體民眾，尤其是其中的弱勢群體，提供保護和救助。如朝廷通過興建農田水利工程、治河、植樹造林等，使民眾避免遭受水旱之災；通過修建城池、種植樹木形成軍事防御帶，以抵御外敵的入侵；通過修建橋梁道路、疏通河道、治理港口、市政建設和管理以維護交通暢通、行旅安全；通過城市防火滅火體制建設，來保護市民的生命與財產安全；通過將排水、供水系統納入城市規劃中，為市民生活提供方便。

宋代天災人禍頻仍，但由于朝廷重視社會救助和興辦公共事業，因此，即使在自然災害、北宋滅亡的巨大沖擊下，內部還是比較和諧穩定，沒有失去民心，使南宋長期偏安東南。總之，宋代以服務為主的政策工具，其主要達到使整個社會緩和矛盾、和諧穩定的控制目標。［7］（P29-33）

綜上所述，從控制論的角度看，宋代政策工具大致分為三個層面和一個關鍵。第一層面是以政府管制為主的治理，通過命令、禁戒、鎮壓等手段強制民間組織及個人遵守、服從。管制較容易實施和管理，效果具有直接性，更適用于作為處理危機的工具，能使社會在嚴密控制下保持有序。但管制會限制自愿性和私人活動，可能導致經濟上的低效率、高成本，控制質量下降，并可能出現反彈，產生社會與政府的對立，甚至惡化為沖突等。［8］（P131-133）第二層面是以政府協調為主的治理，通過市場化協商、引導、調解等途徑使政府與民間組織、個人自愿平等合作，動員全社會力量共同參與，最大限度增進共同利益。政府協調為主的治理能降低政府管制的成本，提高參與方的積極性，有效配置資源，促進經濟發展，避免社會與政府的對立，能使社會保持高效的運作。但是，這種治理會弱化政府對經濟和社會的直接控制，有時短期之內還會減少財政收入，削弱政府的權力。第三層面是政府通過對社會的服務，即通過救助進行賑災、救濟，興辦公共事業等。其著眼點是保障弱勢群體最起碼的生存條件，為全體民眾提供必要的公共產品，從而使社會保持和諧穩定。一個關鍵是任何政策工具必須通過各級官吏加以執行，因此應加強對官吏的選拔、任用、監察和考核。［9］（P56）

三、政策工具中的反饋機制

就控制論自身的內在要求看，一個系統如要達到控制目標，就必須具有反饋功能。因為有了反饋，才有可能接收必要而充分的外部信息，作為新的輸入，及時對熵增方向施以暫時的、局部的逆轉，借以調節、糾正系統的偏差，保持系統的穩定平衡，實現系統的目標。如果沒有反饋，或反饋不足、反饋過度，或反饋方式選擇不當，都會造成系統的失衡無序，甚至解體。

在中國古代，宋代是政治上比較寬松開明的時代。宋太祖曾立下誓碑，要求皇帝子孫不誅殺大臣、士大夫和言事人。揆諸史籍，太祖之后諸位皇帝，基本上做到了謹守誓約，比較優待知識分子，除非罪大惡極，一般不予誅殺；對上書言事、犯顏直諫之人，一般都較寬容，更不會加罪處以極刑。［10］（P181-184）

在這樣的政治氛圍下，宋代朝廷上下敢于發表不同的言論，形成了比較良好的系統反饋機制，用以調節、糾正系統出現的偏差，使政策工具的制定、實施能達到長治久安的控制目標。如宋神宗時期掀起熙寧變法，以王安石為首的變法派和以司馬光為首的反變法派展開了激烈的辯論，甚至在神宗面前唇槍舌劍，互相攻擊、爭吵。［11］（P18）但神宗基本上允許不同觀點的存在，即使司馬光后來因意見不被采納而提出辭官，神宗仍一再挽留。神宗對不同意見的寬容，客觀上使宋朝廷能保持著一個良好的系統反饋機制，各種不同意見暢通無阻，上達最高控制主體皇帝，為其制定、實施政策工具提供信息參考。［12］（P29）

宋代皇帝不僅為朝廷能面見天尊的大臣提供奏言的制度保障，而且還設立了登聞鼓院、登聞檢院，專門負責接收官民的上書。凡文武官員及士民章奏表疏，涉及有關朝政得失、公私利害、理雪冤濫，甚至軍期機密，無成例通進的，都可先向登聞鼓院投進，上達皇帝。如被拒絕，再投登聞檢院。檢院收到上書后，如事關緊急，必須即日上達皇帝，否則5日一次通進。宋代皇帝設立登聞鼓院、登聞檢院兩個機構來接收官民上書，可見其對下情上達的重視。宋朝皇帝作為國家系統的最高控制主體，在治國中清醒地認識到通過反饋機制，來調整、糾正統治政策的偏差失誤。［13］（P29-33）

一般說來，系統的反饋可分為負反饋和正反饋。使用負反饋是有意識、有目的地對系統進行“校正”，有利于制約偏離目標的行為，使系統的運行沿著減少偏差的方向發展，始終趨向于它的目標，實現控制主體的目的。相反，在大多數情況下，使用正反饋則對系統會起增大誤差的作用，使系統的運行越來越偏離它的目標，甚至失去控制，最終導致系統的解體。宋代皇帝設立登聞鼓院、登聞檢院，其用意就是保障負反饋，即官民與朝廷目前的政策法令、施政措施相左的意見、呼聲，或者冤情、怨恨等能上達天聽，以便于朝廷補偏救弊。如雍熙元年（984），開封民間一位極平常的李姓女子因財產繼承案件通過登聞鼓院讓太宗皇帝知曉，其影響的結果遠遠超過這個案件本身。太宗從這一微小的負反饋中了解到全國冤情甚多，于是立即采取補救措施，派御史等官員重新審理判決刑獄，處罰了一批懈怠瀆職的官吏，獎勵了一批辦事勤勉廉明的官吏，更重要的是制定了地方各州必須10天審理一批囚犯的制度。宋朝皇帝作為最高控制主體，對負反饋之重視，由此可見一斑。［14］（P53-55）

更有甚者，宋朝皇帝通過及時掌握負反饋，化解了嚴重威脅其統治的兵變等。如靖康元年（1126）二月，北宋軍民因朝廷罷免抗金名將李綱而群情義憤，“遂撾登聞鼓，山呼動地。殿帥王宗濋恐生變，奏上勉從之”［4］(P424)。欽宗皇帝審時度勢，立即恢復了李綱右丞的官職，并讓他擔任京城防御史，因此而安撫了軍民，平息了一場兵變。

四、當代啟示

縱觀中國管理史的變遷，其過程顯示出很強的路徑依賴。宋代的政策工具思想與實踐，今人看來顯得簡單、粗糙，但其反映的一些理念與哲理，至今仍有深刻的影響。因此，建設具有中國特色的社會主義政府管理理論和制度，宋代的歷史經驗值得借鑒。

（一）治國首先必須治黨、治吏

當前，在國家治理中，黨和政府以及各級領導干部，作為控制主體，是政策工具制定和實施的關鍵。政府的協調、服務、管制等政策工具再好，如果控制主體（執政黨和政府）腐敗墮落，以權謀私，搞權錢交易，貪污受賄，那么這些政策工具同樣發揮不了作用，甚至異化為他們以權謀私的工具。因此，要發揮好這些政策工具的作用，最關鍵必須解決好黨和政府的腐敗問題。

宋代的控制理念告訴我們，官員作為政策工具的執行者，事關政府管理好壞的關鍵。黨和政府要把國家治理好，首先必須把各級領導干部控制管理好。在控制管理各級領導干部中，應該抓住4個關鍵環節，即對各級領導干部的選拔、任用、監督與考核，其中任用是中心，各級領導干部，尤其是第一把手任用得當，這級政府或部門的吏治就有了保證。以任用為中心，選拔是任用的事前控制，換言之，是任用的第一道關口，是最積極、最重要的控制。因為如能在第一道關口選拔出真正德才兼備的人才，優化純潔干部隊伍，就能使吏治清廉。

目前，在選拔公務員和各級領導干部時流行職位或職務考試，這有它的必要性。但是，我們必須意識到，干部的“德”很難通過考試測驗出來，“德”必須通過具體、細致的考察。在考察干部的德行時，其生活作風、群眾口碑等應作為重要的參考。從目前發現的官員腐敗問題來看，絕大多數官員貪污受賄等經濟問題與平時生活奢侈、道德敗壞等密切相關，而且其劣跡在群眾中早已傳聞。即使“才”能通過考試得到大致了解，但也并不全面，還要通過考核平時的業績和實際才干，才能得出比較全面客觀的結論，最終作為選拔干部的依據。

當今，領導干部腐敗問題，與權力過于集中和缺乏制約監督，尤其是各級黨和政府中第一把手權力過大、監督缺位有很大的關系。因此，黨和政府在任用干部時必須把好第二道關口，即對干部的監督。監督是事中同步控制，貫穿于干部任期的整個過程，也屬于積極的控制。通過監督可以有效對權力實施制約、監控，把權力關進制度的籠子里。目前，我國監察、監督機關設置體制是上級業務機關和同級政府的雙重領導，這弱化了監察、監督機關對同級黨政領導的監督制約。借鑒宋代御史監察機關直屬皇帝領導的制度安排，我國監察、監督機關設置體制的改革可分為兩步進行：第一步是先變雙重領導為垂直領導，監察、監督機關不再受同級黨政的領導，就可處于相對獨立的地位，更好地行使自己的權力。第二步是逐步強化和完善各級人民代表大會，使之承擔和充分發揮立法機關的作用，真正負起監督各級政府的作用。待這一制度成熟完善后，再將各級監察、監督機關隸屬各級人民代表大會管轄，從而實現各級人民代表大會對政府的監督，穩妥解決各級黨政領導，尤其是第一把手監督缺位、權力無法得到制約和監督的問題。

當前，黨和政府對領導干部的考核還沒有充分獎善懲惡，經常流于形式、走過場。考核雖然側重于干部在某一任職期結束時的事后檢查評價，屬于消極控制，但其作為對各級干部的第三道控制關口，還是很有必要的，具有懲弊于后和激勵的作用，并且通過考核可以更好地提拔德才兼備、政績突出的領導干部。正由于考核是控制各級干部的第三道關口，因此，首先，我們可借鑒宋代的做法，組織紀檢、監察、審計等部門與組織人事部門配合，切實發揮考核在提高各級干部執政能力、廉政勤政、優化干部隊伍等方面應有的作用。其次，必須科學設置一套考核指標體系。當前，政府管理活動日益復雜化，考核指標因考核對象的不同而不同，使考核指標體系設置困難。宋代以人口、墾田、賦稅、獄訟、盜賊、賑恤等作為考核指標體現了以簡馭繁、抓關鍵點和重點指標、可操作性強的設計思路，并通過將其量化使考核準確化、科學化，從而避免了考核的主觀隨意性。當今，我們在設計干部考核指標體系時，也應該化繁為簡，從紛繁復雜的各項指標中找出能準確反映官員政績的關鍵指標，根據評價內容分項確定權重，根據考核結果計算得分，然后按照得分評定優良、合格與否各個等級，依據等級予以獎懲。只有把考核落到實處，才能克服流于形式、走走過場的弊端。

（二）綜合運用協調、服務、管制三種政策工具

從新中國成立至改革開放前，我國由于受“極左”思潮的影響，在政府管理體制中過分強調管制為主的政策性工具，即所謂的加強無產階級專政，而對協調為主的政策性工具則重視不夠，很少使用。從現代的政府治理理論看，如何應用好以協調為主的政策性工具，是衡量政府管理控制社會能力和水平的關鍵性指標，也是政府管理從統治到治理的標志。

我國的改革開放取得了舉世矚目的偉大成就，但隨著改革的縱深發展，也出現了一些亟待解決的問題。對其中一些問題，政府必須采取協調為主的政策性工具才能妥善解決。如對因利益分配的變化引起的社會各階層的矛盾、因貧富差距引起的不安定因素等，政府應積極主動地予以協調平衡，可采取稅收性工具予以調節，對高收入人群征收所得稅，多收入多征，少收入少征，從而達到公平與效益的兼顧，既要考慮縮小收入分配的差距，又要貫徹按勞分配、多貢獻多得的激勵機制。由于因發展經濟而引起的環境生態問題，政府應從市場性工具入手，環境污染應計入企業生產成本，企業應承擔治理環境費用。同時，政府在宏觀調控中應倡導低碳經濟，治污減排，鼓勵科技創新，保護生態環境，走可持續發展的道路。在社會主義市場經濟背景下，政府在經濟管理中，應堅持與企業平等對話，不強制、不包辦，充分尊重企業的合理利益與經營自主權，尊重市場經濟規律。政府既不越位，也不缺位，重在宏觀調控，積極引導，幫助企業解決遇到的問題。

當前，我國社會總體上是和諧的，但也存在不少影響社會和諧穩定的因素。面對這些因素，政府必須通過服務性為主的政策工具予以解決，對民眾提供保護與救助，這是政府應盡的職責。如對百姓就業難問題，政府應通過職業介紹機構為失業者提供再就業的機會，通過職業培訓提高他們再就業的能力，從而提高社會總體就業率，尤其是弱勢群體的就業率。政府應有效控制日益高漲的房價，籌資建設經濟適用房，妥善解決城市居民住房難問題。

當今，政府使用服務性政策工具的重要內容是社會救助。對重大的天災人禍，由于情況緊急且耗資巨大，往往要由政府動員組織全國的力量，對受災地區和災民提供無償援助。當突發性的災害得到有效控制后，政府應盡可能動員和組織災民進行生產自救，或為廣大災民提供就業機會，盡快恢復受災地區的生產和正常的生活秩序。在平時，政府應重視對困難群眾的救助，完善城市低保、農村五保供養、特困戶的救助、城市生活無著的流浪乞討人員救助等制度，完善優撫安置政策。政府應發展以扶老、助殘、救孤、濟困為重點的社會福利，提高福利水平，保障弱勢群體基本的生活條件。

改革開放以來，我國雖然綜合國力日益強大，但也存在著一些令人擔憂的隱患，如官員腐敗問題屢懲不絕；社會不穩定因素難以消除，因此，我們在完善政府協調、服務為主的政策工具時，絲毫不能放松以管制為主的治理，黨和政府代表中國最廣大人民的根本利益，對嚴重危害廣大民眾生命和財產安全，嚴重威脅國家獨立統一、安定團結的犯罪分子、外部侵略勢力，要實行嚴厲管制和堅決還擊。

對管理者來說，管制并不意味著局限于處理對抗性的矛盾，有些非對抗性的矛盾在采取協調、服務為主的治理時，也可適當輔以管制性的治理。如前所述，對當代嚴重的資源耗竭、環境污染問題，政府以協調性政策工具為主，但也可適當運用管制性政策工具，強制執行節能減排，關閉或遷移一些污染嚴重的企業。這對節約能源，保護生態環境，走可持續發展的道路，都是非常必要的。又如政府重視糧食生產，存儲足夠的糧食以備荒年是屬于服務性的政策工具。另一方面，政府為保證糧食的生產與充足的供給，必須對那些大片占用良田的行為予以管制，嚴格用地審批制度，特別是對非農田用地更要從嚴審批。

另外，我們必須清醒地看到，管制有很大的局限性，容易導致低效甚至無效，激化矛盾沖突，因此，隨著社會的不斷文明進步，國民素質的日益提高，國內外環境的總體穩定，政府應盡量少用管制性的政策工具，多運用協調和服務性政策工具。

（三）重視反饋機制的作用

反饋、信息和控制是控制論的三要素，任何系統只有通過反饋，才能實現控制，在治理控制國家中也是如此，管理決策正確與否又和能否及時準確地獲取足夠的信息有直接的關系。決策過程的實質就是信息反饋控制過程，整個管理活動就是信息從輸入到輸出，經過反饋再一次重新輸入的過程。

在18日，第十三屆“東風日產杯”清華I E亮劍全國工業工程應用案例大賽總決賽正式開賽。通過各參賽隊現場演講陳述，由62位專家評委現場打分，最終清華大學-北京同仁醫院、吉林大學和南京航空航天大學代表隊獲高校特等獎，東風有限公司東風日產大連分公司、浙江正泰電器股份有限公司和東風日產乘用車公司風神襄陽汽車有限公司代表隊獲企業特等獎。西南科技大學、華中科技大學、西安交通大學代表隊獲高校一等獎，北京奔馳汽車有限公司、株洲中車時代電氣股份有限公司、S MC（中國）有限公司代表隊獲企業一等獎。

宋朝在治國中重視反饋的思想與實踐，對當代政府也有借鑒意義。首先，黨和政府必須不斷改進完善各級人大和政協的參政議政制度。習近平總書記最近就強調人大、政協代表應該敢于說真話，敢于反映現實中存在的問題，這充分體現了中國共產黨作為執政黨，作為治國的控制主體，重視人大、政協代表、各民主黨派、無黨派人士的建言獻策，尤其注意傾聽不同的聲音和意見，有則改之，無則加勉。

中國共產黨作為代表中國最廣大人民的根本利益的政黨，必須廣泛聽取最基層普通民眾的心聲。因此，黨和政府應該加強信訪工作，各級黨政領導應定期接待群眾來訪，耐心細致了解民情民意，及時真誠熱情地為普通民眾排憂解難，這樣才能把黨和政府與民眾的矛盾，社會各階層、各利益團體之間的矛盾化解在未然或萌芽狀態，從而維護社會的和諧與穩定。

隨著通訊、網絡等技術的日新月異，廣播電視、互聯網、手機、報紙雜志等成為重要的傳媒工具。發達的媒體不僅起著輿論監督作用，更重要的是，對管理者來說，也是獲取反饋信息最及時、便捷、廣泛的渠道。當前，隨著政治體制改革的逐步深化，民主法治體制的不斷健全完善，黨和政府應將憲法規定的言論自由、新聞自由進一步落到實處。其實，媒體的一些負面新聞、負面報道，不同于主流意識的雜音就是一種負反饋，黨和政府可以從中篩選有價值的信息用于補偏救弊，使中國特色的社會主義制度不斷完善，充滿生機與活力。

在社會主義市場經濟背景下，政府應尊重市場經濟規律，充分發揮價格機制的反饋作用，搞好經濟調節、市場監管和社會管理等各方面的工作。市場價格反饋機制能較客觀地反映市場供求，政府如能把不該管的事項大膽交給企業、市場和社會，逐步理順政府與市場、政府與社會的關系，減少政府對微觀經濟活動的直接干預，就能降低政府管制成本，有效配置資源，提高效率，促進社會經濟健康快速地發展。

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【責任編輯：趙 偉】

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國家社會科學基金重大招標項目“中國古代管理思想通史”（13&ZD081）