全面推行依法治校 促進教育事業大發展

(江西理工大學，江西 贛州341000)

(江西理工大學，江西 贛州341000)

闡釋了高等學校依法治校的內涵與價值，從法治意識淡薄，規章制度不健全三方面談了依法治校存在的問題。探討了高等學校依法治校的方向與現實實現路徑，認為高校要實行依法治校，必須從以下七個方面著手:率先守法，依法用權是實行依法治校的前提;自覺遵守黨和政府的規章制度，處理好與政府部門關系是依法治校的基礎;打造好《大學章程》，體現現代大學制度;建立、健全規章制度是依法治校的保障;程序公正，嚴格按學校設定的程度辦事;尊重和敬畏辦學規律和教育規律是依法治校的基本原則;遵循公理正義是依法治校的基本要求和底線。

高等學校；依法治校；大學章程；教育規律;公理正義;規章制度

黨的十八屆四中全會審議通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，提出了“堅持走中國特色社會主義法治道路，建設中國特色社會主義法治體系”①中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定，http://politics.people.com.cn/n/2014/1029/c1001-25926893.html.。習近平總書記指出:“加快建設社會主義法治國家，必須全面推進科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法，堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設，不斷開創依法治國新局面”②王香平.十八大以來習近平同志關于依法治國的重要論述.http://theory.people.com.cn/n/2014/0331/c49150-24785171.html.。

“法者，天下之準繩也。③朱景文.法理學[M].北京:中國人民大學出版社(第二版)，2012出版.”全面推進依法治國，事關我們整個國家的前途命運，事關我們整個社會的公平正義，事關我們每個人的合法權益。我們要按照建設社會主義法治國家的總目標，自覺有效地把依法治國的理念、思想、精神、要求，全面、扎實地貫徹到教育改革發展的方方面面，實現依法治校。

一、依法治校的內涵與價值

(一)依法治校的內涵

從語義上來說，“依”是指依據、根據和依靠；“法”指學校管理之法源，包括憲法，國家的有關法律、法規和規章及其延伸——地方和學校制定的學校章程和校內一系列制度、規定。“治”是辦學和管理的具體行為，包括管理和服務，開展依法育人、依法管理工作。“校”，是指我國境內的各級各類學校。依法治校是學校一種辦學和管理的理念、指導思想、管理模式和工作機制。依法治校，就是要在依法理順政府與學校的關系，落實學校辦學自主權的基礎上，實現學校管理與運行機制的制度化、規范化，形成政府宏觀管理，學校依法按照章程自主辦學，依法接受監督的新格局。

(二)依法治校的價值

依法治校的價值取向、價值目標和評判標準的建立是確保依法治校、促進學校健康發展的必然選擇。

1.建立和維護學校秩序的價值

通過依法治校，一方面是建立和維護學校教育可持續發展的秩序，并保持相對的確定性和穩定性，走繼承、發展、創新之路，而不是通過突變否定過去。另一方面是建立和維護學校的教育教學秩序，確保學校管理與教師行為的規則性、有序性，讓管理者、教師與學生動有所規、靜有其位、有章可循、有法可依[1]。

2.保障師生自由的價值

“法典是人民的圣經”①馬克思.《關于出版自由和公布等級會議記錄的辯論》，《萊茵報》一八四二年五月.。從一定意義上說，保障師生的自由，是依法治校的最高價值，也是教育的理想境界。其價值在于:一是保障師生做法規許可的一切事情的權利，這既給師生選擇行為目標和行為模式指明了正確的方向，又減少了盲目性，增強了教育的預測性；二是使師生認識到法規不是自由的限制，而是通過對影響他人自由的限制使人獲得自由，進而排除對法規的心理障礙、內心抗拒和行為阻力；三是引導師生把自由與責任聯結在一起，增強師生的責任意識，保障每個人的平等自由。

3.促進和保障公正的價值

公正是人類的普遍追求和崇高理想。無論是東方還是西方、古人還是今人，在人們心目中，法律都是公平、正義的象征。在依法治校中，一是確立了對每個教職員工的人格平等，對每個學生的人格尊重；二是建立和保障分配制度的公正；三是建立了師生的訴求制度，這是確立學校民主辦學與科學管理的核心要素[2]。

二、當前高校依法治校中存在的若干問題

1.法治意識淡薄

我國長期以來的封建社會形成的以人治為主導的傳統，對整體個民族和社會影響至深，在被視為“象牙塔”里的大學也不例外。部分管理者及教職員工習慣把權力視為權威，一些矛盾糾紛主體不信法、不學法、不用法，不依法表達訴求和化解矛盾糾紛。正是這種法治意識淡薄、法律權威缺失的傳統，讓高校付出了巨大的代價。

2.規章制度不健全

由于依法治校理念的缺失，導致規章制度不健全[3]。在一些高校，表面上看是實現了規范管理，在人事、財務、教學、學工、職稱評定等方面都有章可循，可悲哀的卻是在工作中卻難以落到實處，淪為一種“擺設”，抑或是執行起來因人而異。

3.依法治校的正當程序被忽視

在傳統的人治理論里，人們往往重實體正義而忽視程序公平，特別是在兩者發生沖突時，更是如此。同樣在高校，程序公平還沒有得到足夠的重視，還是過于重視實體正義而忽視程序公平，無法真正地保障當事人的合法權益。

三、高校做好依法治校的七個方面

(一)改變觀念，率先守法,依法用權

相對而言，學校并不掌握公共權力，而且易受公共權力侵害，但是這并不能否定他們同樣必須依法行為，同樣是依法行為的主體。一切高校只能在其權限范圍以內活動，遵守法定的權限，不能越權行事。不能濫用高校管理自由裁量權;要符合國家教育法律所規定的權限范圍，不得與憲法、法律相抵觸[4]。

第一，增強法治思維，樹立法律至上的思想觀念。作為高校的一員，都具有較高的文化水平和素質、修養，與其他的社會群體相比，更應該成為遵紀守法的表率、成為具有法治意識和法治思維的模范，為全社會起到示范和導向作用。要改變過去那種習慣于“個人說了算”，以言代法的做法。在當前形勢下，如果還是習慣于傳統的命令式管理，采用原來的老辦法去簡單應付是肯定行不通的，反而會使矛盾和問題進一步擴大化。運用法治思維和法治方式，遵循依法治校的原則，嚴格按照法律和相關制度開展工作，相信絕大部分問題都能得到妥善處理。

第二，要加強高校法制工作機構建設。高校的法制機構可以對相關法律、政策問題進行研究，為學校決策起到參謀助手作用，在推進高校依法治校，增強學校依法決策、民主決策的能力等方面起著重要的作用。據調查，“2/3的直屬高校已設置了法制工作機構或者法律顧問室”②教育部直屬高校依法治校工作經驗交流會議紀要.http://web.mmc.edu.cn/law/new1/shownews.php?pic=&id=162&type=%D0%FB%B4% AB%CE%C4%D5%C2.，但也有一些高校對此作用還認識不夠，至今未設立相關工作機構。

(二)自覺遵守相關規章制度，處理好與政府部門關系

規章制度是國家機關、社會團體、企事業單位，為了保證國家各項政策的順利執行和各項工作的正常開展，依照法律、法令、政策而制訂的具有法規性或指導性與約束力的應用文件。規章制度的使用范圍極其廣泛，大至國家機關、社會團體、各行業、各系統，小至單位、部門、班組。它是國家法律、法令、政策的具體化，是人們行動的準則和依據，因此，規章制度對社會經濟、科學技術、文化教育事業的發展，對社會公共秩序的維護，有著十分重要的作用。

高校在依法治校過程中，應自覺遵守相關的規章制度，處理好與政府部門的關系。政府管理教育、發展教育的職責和功能體現在制定教育規章、編制教育計劃和教育發展(改革)規劃、審核教育經費、任用教育行政人員、視導和檢查所屬單位的工作，通過“許可”、“評價”、“規范”、“鼓勵”等手段加以調控、管理。

按照《高等教育法》的規定，現在高等學校的辦學自主權主要有:1.招生自主權。2.設置和調整學科、專業的自主權。3.教學自主權等七項①《中華人民共和國高等教育法》，北京:法律出版社，2002年出版.。但在辦學實踐中高校卻有束手束腳之感，如新增專業，要經主管的教育行政部門批準；思想政治理論課程要使用國家統編教材，行政管理與高校自主辦學兩者間一定程度上存在沖突。

對此，我們要有清醒的認識，高等學校的辦學自主權并不是絕對的，更何況“有權不可任性”。對于私權利而言，法不禁止即自由；但對于公權力而言，法無規定即禁止，高校只能秉承政府規章制度而實施辦學行為，雖然其可能并不十全十美，但也不應該成為高校進行權力擴張和濫用的借口，高校應自覺遵守黨和政府的規章制度，處理好與國家行政部門的關系[5]。

(三)打造好《大學章程》，體現現代大學制度

“辦事要有章法，高校要有章程”，大學章程是法的治理模式、法的精神和法律條規在大學的延伸和具體化。章程形容為大學的“憲法”，是“政校分開、管辦分離、依法辦學、社會參與”的現代大學制度的集中體現，也是規范高校辦學自主權的“籠子”。

教育部頒布的 《高等學校章程制定暫行辦法》就高校制定章程的原則、具體內容、程序、核準與監督等提出了明確要求，明確了相關事項的基本原則、決策程序與監督機制。講依法治校，大學的運作與管理要依據章程來進行，必須處理好大學內部的關系，要明確大學的基本權力架構以及內部各個組織機構的權屬范圍，建立規范大學內部權力運行的機制；同時還必須建立大學各權力主體的自我約束機制，優化大學學術自由的環境。在長期缺乏辦學自主權的語境下，大學內部管理制度往往趨向于與政府管理體制的同質同構，而學術權力很難與行政權力形成一種相互補充、抗衡、監督與制約的關系。因此，要真正落實學術權力，真正把學術事務交由教授或教授代表來審議與決策。如此，我們才能真正設立學術與行政的兩條通道，而不至于回到“行政通吃”的老路上去[6]。

大學章程在現實中有兩種走向，一種是停留在紙面上成為擺設，另一種則是切實推進學校行政權、教育權和學術權的分離，推進學校建立現代治理結構。大學章程從無到有，這是一個有限的進步；從制定大學章程到真正實現依法治校，“路漫漫其修遠兮”，我們還有很長的路要走。我們要以《江西理工大學章程》制定為契機，逐步完善具有我校特質的現代大學制度，強化多元治理主體建設，形成“黨委領導、校長負責、教授治學、民主管理、社會參與”的現代大學治理體系。

(四)建立、健全規章制度，以制度管人管事

“制度問題更帶有根本性、引導性、穩定性和長期性，制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面”②鄧小平文選(第2卷).北京:人民出版社，1994出版.。具體對高校來說，校規校紀是師生員工行為的準則，是依法治校的依據，是規范教育管理的前提。通過建章立制，高校管理規范化、制度化、秩序化，可以極大地減少管理過程中的人為因素、主觀因素，減少任意性、隨意性。

為此，首先高校要切實制定和健全內部管理制度及規范性文件。在當前依法治國的大背景下，要以全新視角對現行規章制度進行全面清理，一些校規校紀可能落后于時代的發展，因此不能抱殘守缺，而是要隨之而變。另外，個別高校則明目張膽地制訂一些與國家相關法律相抵觸的“土政策”，這是絕對不允許的。應根據形勢變化對與現行法律、法規有矛盾沖突的規定予以廢止和修正[7]。在學校的規章制度制訂完善之后，要著力確保規章制度的有效實施，進一步強化依規辦事的意識，做到“有規必依、執規必嚴、違規必究”。

其次，要健全校內民主監督機制。要進一步加強議事協商，完善基層民主制度，通過教職工代表大會、學生會等組織，進一步加大師生有序參與校院兩級公共事務和民主管理監督的力度，保障師生知情權、參與權、表達權和監督權[8]。充分發揮教授委員會、學術委員會在教學、科研、人才引進等事務中的重要作用，真正讓學術權力來處理學術事務。我們的學工部和團委要進一步做好學生會工作，真正使學生會成為代表廣大學生權利、維護學生合法權益的組織。同時，還要充分發揮校院兩級教代會、工代會和群眾組織作用，更好地維護廣大教職工的權利和利益。

(五)程序公正，嚴格按學校設定的工作程序辦事

廣義的程序公正是指凡面對全體公民服務的組織，都應該有既定的工作程序，都應該嚴格按既定的工作程序辦事。為了并不確定的所謂的實體真實而不顧正當程序，雖然可能獲得暫時的極小范圍的成功，但這同時給濫用權力打開了一個一發而不可收拾的缺口，權力的濫用將不可遏制。我國歷來有“重實體，輕程序”的傳統，在筆者看來，目前高校存在的很多問題主要原因便在于程序不完善，正當程序缺失。

要做到程序公正，這就要求我們想問題辦事情必須遵循主體合法性、職權合法性、程序合法性，建立起完善的高校管理程序，先立規矩后辦事，習慣凡事按照規矩辦，才能保證學校管理邁向法治化軌道。為此要運用法治理念，恪守法治程序，建立健全決策系統、執行系統、監督系統相對分離、相互依存、有機結合的運行機制，加強依法決策、科學決策與民主決策。防止“一言堂”，健全黨委會、校務會等重要決策性會議的議事決策程序。同時，要進一步完善決策公開和決策執行效果評估制度，決策、執行與監督權相互制衡。

(六)尊重和敬畏規律，按辦學規律、教育規律辦事

任何事物的運動發展都有其客觀規律。教育作為一種培養人的社會實踐活動，系人類延續發展、社會進步之百年大計，更應該遵循規律、依教育發展的客觀規律行事，以避免出現教育失策或失誤[9]。“要倡導教育家辦學，教育的發展有其自身的規律”①溫家寶總理在全國教育工作會議上的講話.http://www.jyb.cn/ad/news/201010/t20101012-393031.html.。我們曾經不敬畏教育規律，違背教育規律，結果是南轅北轍，播下的是龍種，收獲的卻是跳蚤，建國以來，這樣的教訓不勝其數。

要以教育規律管理學校，圍繞發展目標，按照教育規律，對學校教育資源進行科學配置和有效管理[10]。高等學校的根本任務是培養人才，我們在用市場理念經營學校的同時，“要結合學校特點，按照教育教學規律、人才成長規律和科學研究規律加強學校內部管理，提高管理效率。按教育規律管理，就是要堅持立德樹人的基本導向，堅持‘育人為本、質量立校、特色強校、和諧興校’的辦學理念，以‘三優先’要求和‘三聯系’工程推動‘三滿意’的落實；要尊重教育教學規律、人才成長規律和科學研究規律，推進學術權力與行政權力相對分離，形成學術問題由學術權力主導、管理問題由行政權力主導、學術權力與行政權力并行的運行機制，實現學校內涵發展、特色發展和轉型發展”②葉仁蓀.全面深化改革 推進內涵發展加快建設有特色高水平理工大學——在中國共產黨江西理工大學第六次代表大會上的報告.。

(七)遵循公理正義，守護精神家園

公理者，天下之浩然之氣也，萬民皆秉之。公理是指依據人類理性的不證自明的基本事實，經過人類長期反復實踐的考驗，不需要再加證明的基本命題。正義是人類社會普遍認為的崇高的價值，是指具有公正性、合理性的觀點、行為、活動、思想和制度等。正義是彰顯符合事實、規律、道理或某種公認標準的行為[11]。

公理正義乃萬世不易之長經，法律為代有更新之治具。理從法彰，法賴理立。高校的四大職能為:人才培養、科學研究、社會服務、文化傳承，高校寄托著民族的未來和希望，是一代又一代人探求真理、追求理想的精神家園。大學要推行依法治校，實現大發展，必須以遵循公理正義為基礎，否則“皮之不存，毛將焉附?”。大學不能為世俗而拋棄學術的獨立與尊嚴，也不能為名利而嘩眾取寵、放任自流，公理正義是我們永遠的追求!大學有責任代表社會良知，守護公理正義的純潔，不允許任何不良風氣玷污青年人的靈魂，維護核心價值!

四、結束語

“大學之道，在明明德，在親民，在止于至善。①《禮記·大學》.”教育的目標是什么?培養人的德性，培養人經世濟民的本領，并要達到完善的境界。在依法治國，建設社會主義法治國家的新時期，依法治校以其科學性和優異性成為更好彰顯大學之道的不二選擇，是實現大學教育目標的重要方式。

“一切法律中最重要的法律，既不是刻在大理石上，也不是刻在銅表上，而是銘刻在公民的內心里。②盧梭.《社會契約論》，北京:人民日報出版社，2007年出版.”，我們要創新人才培養體制，將公正平等意識、權利義務觀念、規則意識、契約精神等法治理念，融入學校辦學傳統、教育理念當中。把法治的種子深深根植于大學生心田，讓每一位大學生都成長為法治中國建設的中堅力量。

[1]王建州.正確理解依法治校的內涵和現實基礎[J].科教導刊，2010 (4):17-18.

[2]周雄文，陳雄.創新依法治校機制研究[J].中國冶金教育，2013 (4):81-86.

[3]馮俊波.高校依法治校的現狀、成因及完善機制研究[J].湖北警官學院學報，2013(11):68-69.

[4]謝運策.把握六個構成要素 推進依法治校 [J].中國高等教育，2001(21):13-14.

[5]包家新，劉磊.高校依法治校需要處理好的幾層關系[J].黑龍江高教研究，2014(10):73-76.

[6]高山，林綿優.論依法治校在大學的實現途徑[J].當代教育論壇(宏觀教育研究)，2008(11):14-15.

[7]馬志忠.高校內部規章制度建設問題研究[J].山東理工大學學報(社會科學版)，2009(1):104-109.

[8]楊興林.大學不宜“依法治校”?[J].高教探索，2008(5):11-14.

[9]陶西平.敬畏教育規律 堅持不懈地探索教育規律[J].北京教育學院學報，2011(1):26-27.

[10]謝運策.關于高等學校依法治校的幾點思考[J].湖南工程學院學報(社會科學版)，2001(2):32-37.

[11]張楚廷.試論教育公理[J].高等教育研究，2006(5):1-6.

全面推行依法治校 促進教育事業大發展

伍自強

2095-3046(2015)02-0050-05

10.13265/j.cnki.jxlgdxxb.2015.02.011

G647

A

2015-03-17

伍自強(1962- )，男，教授，江西省高等學校學科帶頭人，主要從事思想政治教育、馬克思主義基本原理、高教管理研究，E-mail:77703323@qq.com.