政府創投引導基金：投入與監管

背景材料：

政府創投引導基金：投入與監管

背景材料：

話題嘉賓

葉青：第十、十一屆全國人大代表，湖北省統計局副局長，湖北省政協常委，人口資源環境委員會副主任，中南財經政法大學博士生導師

唐云鋒：浙江財經大學副教授，復旦大學公共管理博士后，劍橋大學訪問學者，主要從事政府預算監督、公共經濟與公共政策研究

李建軍：西南財經大學財稅學院副院長，副教授，經濟學博士，研究領域為財稅理論與政策

翟繼光：中國政法大學民商經濟法學院副教授，北京大學法學博士，研究領域為經濟法、財政法、稅法等

主持人

阮 靜：《財政監督》雜志編輯

強調市場精神的新時期，政府“給錢”的方式正在發生變化。近日，國家發展改革委高技術司副巡視員徐建平在接受中國政府網訪談時透露：目前我國新興產業創投計劃設立的創業投資基金規模在不斷擴大，國家資金參股的創投基金達213支，引導1400余億社會資金共同投向新興產業領域中初創期、早中期且具有原始創新、集成創新等屬性的創新型中小企業，已經實現中央財政資金1∶10的放大率，未來投完以后，最理想的能夠達到1∶20左右的放大率。

其中引人注目的就是撬動1400余億元社會資本的國家財政的投入——政府創業投資引導基金。所謂政府創業投資引導基金，是指由政府設立并按市場化方式運作的政策性基金，主要通過扶持創業投資企業發展，引導社會資金進入創業投資領域，通過杠桿效應放大財政資金、增加創業投資資本的供給。我國政府創投引導基金發展已取得較大成效，設立國家級創投基金——國家新興產業創業投資引導基金也已提上日程。今年初的國務院常務會議即對重點支持處于“蹣跚”起步階段的創新型企業、設立國家新興產業創業投資引導基金作出部署，并重點明確以下四條意見：

一是將中央財政戰略性新興產業發展專項基金、中央基建投資資金等合并使用，盤活存量，發揮政府資金杠桿作用，吸引有實力的企業、大型金融機構等社會、民間資本參與，形成總規模400億元的新興產業創投引導基金。

二是基金實行市場化運作、專業化管理，公開招標擇優選定若干家基金管理公司負責運營、自主投資決策。

三是為突出投資重點，新興產業創投基金可以參股方式與地方或行業龍頭企業相關基金合作，主要投向新興產業早中期、初創期創新型企業。

四是新興產業創投基金收益分配實行先回本后分紅，社會出資人可優先分紅。國家出資收益可適當讓利，收回資金優先用于基金滾存使用。

國家新興產業創業投資引導基金推出的背后，反映了政府對企業財政支出思路的重要調整，即對科技創新企業的扶持從直接資助到引導做大以市場化機制運行的創投基金轉變。據悉該項引導基金將在今年年底前啟動運行，將更加市場化、更大規模、更大范圍地引導社會資金參與到國家新興產業創投計劃中，更好地發揮財政資金“四兩撥千斤”的作用，從而推動大眾創業、萬眾創新。

創新、創業都有著天然的風險，相比其他類型的投資，對創新創業的投資周期更長，風險更大，流動性更差。長期以來，社會資本對該領域并不十分有投資熱情，政府性資金也多以行政性分配為主，給予企業直接的財政補助或減免優惠，政策效應有限。而設立政府引導基金，轉變傳統的財政支出模式，利用政府的信用，吸引各種社會資金聚集，能更好發揮財政資金“四兩撥千斤”的作用，為創新創業投資帶來豐沛的資金池。政府創投引導基金的設立意義何在？引導基金的設立改變了原先無償投入模式而是以股權投資方式扶持中小企業發展，這一財政資金支持企業發展的創新支出模式應如何評價其績效？在這一新的財政資金支出方式下如何監管以保證資金效益的充分發揮？本期監督沙龍圍繞政府創投引導基金的投入與監管等相關問題展開初步探討。

新興產業創投計劃管理架構圖

創投引導基金助力創新創業

主持人：實踐證明，對新興產業的選擇、創新及新技術前景的判斷等都非政府所長，但科技創新企業的發展和壯大具極強的正外部性，因而在世界范圍內都得到政府的融資支持，很多國家在這方面已有相當成熟的經驗，例如美國上世紀50年代通過政府基金引導民間資金設立的“小企業投資公司”創投基金（SBIC計劃）支持了一大批小企業的成長，培育出了Intel、蘋果、聯邦快遞等世界聞名的企業。我國政府創投基金發展還處于初級階段，對于現階段國家對創投引導基金設立的重視和熱潮，您作何評價？

葉青：中國經濟進入了大眾創業、萬眾創新的時代，很多人有好的想法，但是普遍缺錢。“巧婦難為無米之炊”。銀行貸款，成本很高，也沒有什么可以抵押的。社會上的高利貸，成本更高。政府改變投入方式，以由投資性取代無償性，投貸聯動，把有限的資金投入創業投資基金，吸引銀行、企業等社會資金進入，通過杠桿放大5-10倍，形成大的資金池。一是起到一個模范帶頭作用，以實際行動鼓勵大眾創業萬眾創新；二是政府鼓勵創業創新者，就是政府以實際行動構建創新型國家。因此，在市場在資源配置中起決定性作用的大背景下，建立政府引導性基金，非常必要，非常及時。

唐云鋒：由于政府的資金優勢與抗風險能力相對強等原因，及其創新產業的正外部性特征，作為某些特殊時期的政府為主導產業方向，或者引導民間投資，設立創投基金有其必要與合理性。但必須要厘清兩個前提：一是政府的市場監管主體本質，決定了政府不能過于涉足市場；二是產業創新的主體必須是政府之外的其他社會主體。政府設立創投基金也必須在這個基礎上，也即政府監管主體角色定位與體制規范，及其市場體系的完善與成熟，才是促成政府創投基金達成其引導創新產業初衷的充分必要條件。因此從這個角度來看，當前我國政府對創投基金的重視有必要，而對所謂掀起創投熱潮則要保持清醒，以我們諸多的經歷與現實教訓，盡量有序慢慢展開可能會更好，因為前面兩個前提條件都還不太成熟，在中央與地方政府，及其企業間的“責、權、利”界定不清情況下，過快的發展結果弄不好又往往整成政績驅動下的運動式“狂飆”。

李建軍：我國現階段設立創投引導基金的興起是經濟社會發展的結果，是現實的需要。過去30多年的經濟高速增長，我們主要借助的是勞動、土地、資源、環境的低成本，利用國外生產轉移，發揮后發優勢實現飛速發展的，是粗放式的經濟增長方式。當前，我國人均GDP超過7400美元，面臨的國內要素價格和市場狀況、國際市場環境都已經發生了巨大變化，要實現經濟的持續增長，必須轉變經濟增長方式，實現創新驅動型增長。從主要依靠要素投入的粗放式增長，到主要依靠創新的集約式增長的轉變，必須有效發揮市場的決定作用和政府的引導作用。原來政府主要通過財政補貼、稅收減免等方式支持企業創新、社會創業的實踐效果并不盡如人意，而創投引導基金這種支持機制設計很好地將市場的作用和政府的作用有機結合，有助于提升政府支持創新創業的績效，推動經濟轉型和可持續發展。

翟繼光：創業投資基金是促進新興產業、中小微企業發展的重要力量，國家對創投引導基金設立的重視是值得肯定的。但不應將該種方式作為支持新興產業發展的主要或者唯一方式。新興產業的發展需要一個綜合的環境，其中，資金的支持只是一個方面，甚至并不是最重要的方面。目前，新興產業的融資平臺已經不少，資金缺乏已經不是新興產業發展所面臨的主要瓶頸，地方保護、地方干預、知識產權保護、稅費負擔等很多方面還不適宜新興產業的發展。因此，在重視創投引導基金設立的同時，一定要加強相關領域市場化、法治化建設，不要采取運動式、風暴式建設，這樣只會導致鼓勵新興產業發展政策的畸形發展，并不利于新興產業的持續穩定發展。

主持人：“市場化運作、政府引導”是政府創投引導基金的基本運作原則。專家指出，通過市場化運行機制、股權投資方式扶持新興產業發展，發揮財政資金“四兩撥千斤”的杠桿作用，撬動并吸納社會資本進入，既實現了引導基金的放大效應，同時也防止了暗箱操作和腐敗滋生的可能。對此，您怎么看？結合背景材料，談談政府創業投資引導基金設立的意義何在？

葉青：既然市場已經在資源配置中起決定性作用了，說明我們的市場體系已經逐步完善了。政府參與的創投基金，交給市場去做，可以解決一系列政府直接管理所可能產生的問題。現在的PPP項目（政府與社會資本合作模式）的大量出現，就是為了解決原來有的部門既是 “裁判員”又是“運動員”的狀況。再從“跑部錢進”盛行的專項轉移支付所產生的一系列問題，也足以說明政府過度參與所帶來的諸多問題是難以避免的。政府建立引導基金的意義，首先是政府參與又不具體管理創投基金，對于解決由“發建設財”導致的腐敗問題很有意義。其次是政府參與創投基金之后，會激活社會上的資本市場。第三是加快各項社會經濟事業、創新創業浪潮的迅猛發展。

唐云鋒：理論上來說，是可以一定程度發揮財政資金“四兩撥千斤”作用并達成資金投入的杠桿效果的。但在我國，由于前述原因，特別是地方政府的“唯上”與政績考核導向異化，政府能否恰當與正確投入令人不敢樂觀。同時社會資金對政府的習慣性依附或敬畏，多年來的政企關系扭曲所導致政府公信力的毀損，政府短期內無法取得企業對自己的信任，以與政府同舟共濟，所以企圖通過政府創投基金撬動社會資本實現資金投入的放大效應，并有效實現社會對基金運作監督預期不能太樂觀，社會資金真正參與的積極性應該也不會太高。就這方面來說，個人一直認為在有條件的地區啟動政府創新基金，但必須為輔，更應該探討如何有效以稅收返還與稅收減免優惠，來引導企業進行產業創新可能會來得更為直接有效。

李建軍：政府創業投資引導基金設立的意義在于：一方面成立基金使財政資金以股權融資方式支持、市場化運作，可以發揮市場機構在項目發現、項目評估、項目投資管理的優勢和靈活性，更好地發揮財政資金支持企業創新的效率，激活財政支持資金；另一方面，通過基金的方式可以發揮財政資金的杠桿作用，調動民間資本支持創新創業，使企業創新、社會創業得到更多更有效的融資支持。

翟繼光：市場化運作是國際上通行的運作原則，但在中國推行起來會遇到重重困難，目前還有較長一段路要走。首先，政府創投引導基金畢竟是政府出資，若想排除政府干預（非“引導”）的色彩是很難的；其次，我國整個市場經濟環境還存在大量政府干預或者管制的因素，與西方自由市場經濟體制還有較大差距，政府創投引導基金在運作過程中也會遇到不同部門、不同領域的制約，如工商、稅務、環境、勞動等。還有暗箱操作與腐敗滋生的問題，由于目前我國財政公開尚處于起步階段，接受社會公眾監督的程度還比較低，要想杜絕暗箱操作與腐敗滋生的問題也是比較困難的。因此，對其運行的效果應給予合理預測，避免人為拔高。中國企業發展面臨的問題比較復雜，解決起來也比較棘手，不是一兩個措施就能把所有問題都解決的。

主持人：今年6月30日，重慶市長黃奇帆聽取了18個由政府引導基金參股的專項基金管理機構負責人匯報。雖然成立才不到一年，但這其中有多個已經取得了不錯的運作效果。黃奇帆說：“這是重慶市委去年確定的重點改革的重要成果之一。”今年5月召開的深圳市“兩會”上，該市新一屆領導班子宣布今年財政要出資800億作為發展引導基金。全國各地正興起新一輪設立政府創投引導基金的熱潮。然而從以往的實踐經驗來看，地方政府在設立引導基金還存在市場機制運行不暢、地域限制較多，不少地方出現了以股權投資之名、行招商引資之實等問題，這些反映了什么？下一步設立國家級創業投資引導基金，應如何避免克服這些問題？

葉青：重慶在歷次改革中，總是有驚人之舉。在創投基金的初始階段，總是會存在各種各樣的問題，而且，地方政府設立創投基金，目標之一也是為了吸引國內乃至于國外的資金。這些都是無可厚非的。關鍵是國家層面要及時總結各地，尤其是重慶的經驗與教訓，將它上升到制度層面，加以推廣，盡量減少各地的“交學費”。這才是明智的。不要怕失誤，糾正了就是經驗。除了推廣先行者的經驗與教訓，再就是要注意總結在創投基金運行過程中可能出現的各種問題，這樣對地方政府與創投基金的經營者來說，也是一種告誡，即“把丑話說在前面”。

唐云鋒：這反映了在前述兩個前提缺失的情況下，導致這些現象是必然的。進一步說，首先是由于政府自身與體制存在著某些問題，如長期以來行政集權與發展中重經濟指標的導向，盡管考核中不再強調GDP為首，但現實中仍然無法做到超然，同時當前行政管理體制中，地方官員“任命制”與“任期制”使追求經濟發展為主的“政績”沖動仍然是左右政府，尤其是地方政府決策行為的主要動力，加上行政層次過多導致信息的不對稱，更導致了地方政府在謀求發展中的各種“道德風險”與“逆向選擇”問題。因此，現行政府管理體制中的沉疴仍然是導致政府創投基金領域亂象的首要原因。其次是對政府活動的監督不力，特別是來自社會監督的缺失，近來鑒于社會穩定的需要對各種網絡輿論的封殺，更弱化了社會對政府監督活動的參與，這不是個好現象，在對政府創投基金設立中，也不利于社會公眾參與監督，這些都是以后甚至將來我國政府需要解決的難題。

李建軍：地方政府引導基金出現的運行不暢反映了在制度初創階段的不完善，這需要在運行中根據實際情況、借鑒國外經驗不斷調整優化相關制度和運行機制。對于地方引導基金地域限制多，主要是因為這些基金是地方財政出資設立的，地方政府更多處于支持本地企業創新創業，這是客觀現實，也可以理解。對于股權投資為名進行招商引資，這說明這些引導基金并非真正的引導基金，而通過政府參股投資的方式招商引資，是政府對資本流動和資源配置過度干預的表現，也是政府直接介入經濟的反市場化行為，對此應該從改變地方政府及其官員的激勵約束機制入手，改革優化地方行政管理體制，從而規范政府行為。

翟繼光：政府創投引導基金在發展初期遇到這些問題是在預料之中的，也是可以理解的，這是我國各個領域都面臨的問題。我國在市場化進程中還應當再大膽邁出一步，市場化的基本特征是自由化、公開化和法治化。國家級創業投資引導基金的設立是一個非常好的實驗領域，可以考慮在該領域實行更高程度的市場化，為我國整個經濟領域的市場化做一個榜樣。一旦地方政府將該資金作為政績之一，該基金的作用也將大打折扣。政績化、短期化是市場化的大敵，市場化的最高境界是法治化的 “無為而治”。各級政府都應以平常心對待政府創投引導基金，踏踏實實做好保駕護航的工作，不求功、不貪功，只有這樣，政府設立該基金的初衷才可能實現，整個經濟領域的市場化才能水到渠成。

創投引導基金的績效與監管

主持人：從前述也已經看出，現在政府正將過去的資金扶持轉變為產業引導基金投資的扶持方式，目前國家及地方層面都已經在操作，也許在不久的將來即成為主流的引導產業發展方式，創投基金不僅引資力強，它更大的意義在于，這對國家來說并不是一筆巨大的財政負擔，但分配到各個小微企業后，能幫助成千上萬的企業發展起來，這其中創造的社會價值以及就業容量是很大的。換一個角度來講，財政支出績效在成倍提升。那么具體來看，對于這部分財政資金的投入即政府創投引導基金，其績效應如何評價？簡要談談您的想法。

葉青：財政資金總是有限的，過去采用無償調撥的方式，效果總是不理想。現在采用投資的方式，這可以監督使用單位用好財政資金。同時，財政資金與社會資金放在一個平臺上，公開透明，也減少了許多顧慮和可能產生的一系列問題。

對這部分財政資金的績效評價，一是要看帶動了多少資金進入，也就是杠桿的分量，是五倍還是十倍。二是項目的成功率，即這些混合性的資金投入項目之后，產生了多少經濟效益，從創投基金的成功率來看，首先要看總的產出。再看單個的項目。活了多少死了多少，不要過分計較。三是財政資金的保值增值情況。財政資金投入，不是為了賺錢，而是為了引出社會資金，因此，有的項目成功了，政府的資金可以退出，讓給市場。對國有資產的保值增值要有一個全面的認識。

唐云鋒：盡管對目前政府創投基金前景不太樂觀，但要說對于政府的創投引導基金的恰當績效評價，則首先必須基于其產業創新的特征，決定了不能以傳統的側重財務指標方法對政府創新基金進行績效評價，而需要體現其引導產業創新的戰略特色。所以簡單點說，一是不能著眼企業短期的財務指標，盡管企業的市場生存競爭是必需的，但要適當根據市場的中長期目標確定企業績效情況；二是必須體現當前經濟社會轉型的戰略，比如技術的前瞻性，環境保護與資源利用效率，及其對就業的拉動等社會效應；三是在前兩者的前提下，才考慮設定相關財務與非財務指標，并考慮企業的創新中不確定性較大等特征，盡量以政府創新資金的整體投入作為衡量政府創投基金基數的績效。

李建軍：從地方到中央層面的創投引導基金資金實力強大，參與企業創新創業的積極價值的發揮，要求其投資嚴格界定在對企業創新、企業初始發展的風險性投資領域，不能進入一般的經營投資領域而產生更多的政府參股企業或國有企業、與民爭利。同時，在企業創新創業成熟和成功后，創投引導基金應及時退出，企業初始創新創業完成進入成熟期階段非政府應介入的領域，不能成為創業引導基金參與的階段。以財政資金設立的政府創投引導基金應進行繼續評價，績效評價應該考慮基金支持企業創新創業的投資成功率、基金收益率、投資經濟社會效益等，可考慮通過專業化的市場第三方機構對各創投引導基金的績效進行評價。

翟繼光：企業或者產業的發展是諸多因素綜合發揮效力的結果，目前我國在各個領域都在進行簡政放權，也就是市場化改革，因此，未來某個企業或者某個產業發展的效果肯定不是創業投資基金一個因素的功勞。同樣，如果創業投資基金支持效果不明顯，也不能簡單得出該基金績效不高的結論。在對政府創投引導基金進行績效考核時應特別注意其他因素的影響，既不要給其戴高帽，也不要過于苛責。對其績效考核應重點關注其投資的程序而非結果，程序的公開、透明、科學是設立該基金的初衷，也是市場化的根本要求，至于結果的好壞，由于受到多種因素的影響，不宜給予太高權重。

主持人：政府創業投資引導基金啟幕的背后，暗含著政府財政由過去對企業的補、減等行政劃撥模式，向市場化、專業化投資扶持模式轉變。這意味著財政支出方式的改變。財政支出模式的轉變必然對相應監管方式也提出新要求。2008年出臺的《關于創業投資引導基金規范設立與運作的指導意見》中對引導基金的監管作出如下規定：“納入公共財政考核評價體系。財政部門和負責推進創業投資發展的有關部門對所設立引導基金實施監管與指導，按照公共性原則，對引導基金建立有效的績效考核制度，定期對引導基金政策目標、政策效果及其資產情況進行評估。”結合引導基金本身具有多層委托代理關系易出現委托代理風險的性質，請您大致談一下應如何監管這部分財政資金。

葉青：一是適當增加財政管理力量，這是新的財政業務，也要有一定的新的人才。可以不增加機構，而只增加相應處室的人員，或者稱為 “政府創投基金管理中心”。二是通過“互聯網+”隨時跟蹤項目進展，不參與不等于不監管。三是在預算報告中及時增補財政創投資金收支的運行情況，讓人大代表、政協委員知道這部分財政資金的使用狀況。四是建立“財政創投資金運營專家委員會”，及時借用 “外腦”，提高監管水平。

唐云鋒：對于政府創投基金的監管，在當前體制背景下，必須先盡量調動企業參與市場的積極性，即政府從投入到日常管理與市場發掘，必須本著守住產業導向與市場監管者的底線即可，其他更多的經營應該交予社會投資者，以最大調動其合法追求利益最大化的動力，同時引入獨立的社會審計，以提高創投資金的使用效率、對創投資金進行有效的內控性監督；在此基礎上，還需要積極引入社會監督，通過電子政務渠道及時公開政府創新資金的投入動向、規模與使用情況，對社會公眾開放，并鼓勵其參與對創投資金使用與企業管理過程的監督，充分發揮網絡時代社會多元監督的優勢，最大程度減少監管中的層次與信息的不對稱，降低政府監管成本并提高政府創新資金的監管效率。

李建軍：政府創投引導基金的資金來自公共財政，理應加強監督管理，其市場化運作模式也要求有與之相適應的監管方式。按照《關于創業投資引導基金規范設立與運作的指導意見》，財政部門和有關創投推進部門是創投引導基金的績效評價和監管部門。基于創投引導基金的性質和設立目標，監管的重點應在基金投資方向的合規性、基金運作管理的規范性、基金投資績效的合意性。投資方向的合規性，強調創投引導基金應該最終投向企業創新創業，按照規定的投資方向進行投資運作；基金運作管理的規范性著重考察創投引導基金的日常運作、內部控制、風險管理等制度和行為是否合規有效；基金投資績效的合意性主要考察基金投資收益率，在投資方向合規情況下，投資收益率越高說明創投引導基金最終投向的企業創新創業活動的成功率越高、產生的經濟社會效益越大。雖然財政部門及其他有關部門是創投引導基金的法定監管機構，財政及其他部門也可以委托第三方專業機構對創投引導基金運作進行評估，借助第三方市場中介機構的力量實施對創投引導基金監管。

翟繼光：對任何資金進行有效監督的不二法門都是法治化，法治化的內在要求包括公開、透明和民主。政府創業投資引導基金既然要采取市場化運作方式，就必然要遵循法治化的要求。在監管方面，應當比一般財政資金更加強調公開、透明和民主。對政府創業投資引導基金的監管應調動社會各界力量，向社會盡可能地公開，盡可能地實行監督上的民主。這樣不僅可以提高基金運作本身的績效，還可以避免財政部門以及負責推進創業投資發展的有關部門自身的腐敗與不當干預的問題。■

（本欄目責任編輯：阮靜）

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我國創業投資引導基金發展軌跡：

20世紀80年代，我國為推進風險較大的高技術開發工作探索設立了創業投資機構。2005年，《創業投資企業管理暫行辦法》出臺，指出“國家與地方政府可以設立創業投資引導基金，通過參股和提供融資擔保等方式扶持創業投資企業的設立與發展”。此后《國家中長期科學和技術發展規劃綱要（2006-2020年）》、《科技型中小企業創業投資引導基金管理暫行辦法》等規范性文件的出臺，促進了創業投資引導基金的發展，各地積極開展相關探索，出現了一批創業投資引導基金。2008年10月，國家發改委、財政部和商務部聯合發布 《關于創業投資引導基金規范設立與運作的指導意見》，明確規定了引導基金的設立與資金來源、管理運作、監管與指導、風險控制和組織實施等事項，地方政府設立引導基金的熱潮席卷全國。2009年，發改委和財政部推出新興產業創投計劃，采取中央財政參股創業投資基金方式，投資早中期、初創期創新型中小企業。2011年兩部門又聯合發文，明確中央財政資金通過直接投資創業企業、參股創業投資基金等方式，培育和促進新興產業發展。國家新興產業創投計劃實施以來，在推動利用國家產業技術研發資金，聯合地方政府資金，吸引社會資本，參股設立創業投資基金方面已取得較大成效。目前，中央財政設立國家新興產業創業投資引導基金方案也在修改完善中，預計年底前出臺。