政府部門審計監(jiān)察制度研究

●王祥君

政府部門審計監(jiān)察制度研究

●王祥君

政府部門內部審計和紀檢監(jiān)察機構在制約公權濫用方面發(fā)揮基礎性保障作用。政府部門內部審計作為我國審計體系的重要組成部分，有別于國家審計、社會審計以及私營部門內部審計，一直存在職責定位不準確、審計目標不清晰、組織機構不健全、獨立性和審計力度不夠、作用發(fā)揮不明顯等問題，嚴重削弱了其在查錯防弊、防控風險和完善政府部門內部治理等方面的職能作用。而紀檢監(jiān)察作為實施黨內監(jiān)督和行政監(jiān)察的重要手段，則由于工作機制、業(yè)務技能等方面的原因，預防和治理腐敗的功能尚未得到完全發(fā)揮。政府部門內部審計和派駐紀檢監(jiān)察機構作為國家監(jiān)督體系的重要一環(huán)，共同根植于部門內部，應當整合監(jiān)督資源，完善內部審計和監(jiān)察制度，通過功能再造實現優(yōu)勢互補，強化在規(guī)范和約束公權力方面的合力作用，從而做到用權受審計監(jiān)督、違法受紀檢監(jiān)察追究，使之成為完善政府內部治理機制的基石。

一、政府部門內部審計和紀檢監(jiān)察職能發(fā)揮不到位原因分析

政府部門內部審計和紀檢監(jiān)察機構根據相關規(guī)定而設立或派駐，在維護財經紀律、加強廉政建設等方面發(fā)揮了一定作用。但相對于外部審計和紀檢監(jiān)察機關，其熟悉內部情況、工作針對性強的優(yōu)勢沒有轉化為監(jiān)督能力和免疫系統(tǒng)的功能優(yōu)勢，預期職能效果不理想。作為部門內部監(jiān)督機構，二者普遍存在責任虛化、職責弱化或泛化的情況，在職能地位、職責履行和作用效果等方面的歸屬感、存在感、責任感和成就感不高。其中，政府部門內部審計作用的發(fā)揮，受內審人員敬業(yè)精神和專業(yè)技能的影響，更取決于部門主要領導對內審工作的重視程度，進而影響機構設置、人員配備和審計結果的真實性、完整性以及對審計成果的利用程度，尤其是在涉及部門和人員違反財經法紀或者廉政規(guī)定需要查處糾正或移送處理時，往往受部門領導干預不能及時得到相應處理。同時也帶來國家審計對政府部門內部審計結果信任度和利用度不高，以及二者對同一事項進行重復審計浪費審計資源的問題。而最核心的是一些違反財經紀律的問題長期得不到根本糾正，屢查屢犯現象嚴重。上述問題產生的根本原因是，對政府部門內部審計與國家審計具有相同屬性、職能和審計目標的認識不到位，導致對其職責定位不準確，混同于私人部門內部審計組織進行管理。政府部門內部審計對部門主要領導負責，國家審計只對其有業(yè)務指導和監(jiān)督權限而沒有賦予一定的管理職能。此外，政府部門內部審計缺乏與部門紀檢監(jiān)察機構就有關審計疑點和案件線索進行審計和調查的協(xié)同機制，審計的力度、深度和廣度不夠。

對于派駐部門的紀檢監(jiān)察機構而言，由于受領導體制、工作機制和專業(yè)技能影響，在職責履行方面存在缺位和錯位現象。日常性監(jiān)督檢查方式單一、手段有限。與內部審計結合度不夠，協(xié)同機制不健全，對審計結果的利用不充分。職務晉升與業(yè)務經費因依附派駐部門而導致消極作為，對內部違紀違規(guī)行為人重保護、輕監(jiān)督，重教育、輕懲處，存在“護短”情況。一些掌管資金、項目、政策、審批的部門弊端叢生，腐敗、瀆職等案件頻發(fā)，與其內部控制不嚴、職能缺位有很大關系。

二、政府部門內部審計和紀檢監(jiān)察可以整合資源優(yōu)勢互補

政府部門內部審計與紀檢監(jiān)察機構共同履行內部監(jiān)督職責，在規(guī)范公權力運行、改善政府治理、維護國家利益的目標上具有一致性，在監(jiān)督的重點上有所側重，在技術方法和手段上也各有優(yōu)勢。但二者處于平行、離散狀態(tài)，沒有發(fā)揮協(xié)同效果。

公共資源是公共權力運行的基礎，具有公共性和稀缺性的特征。公共權力支配公共資源背離目的正當性的原則，就會產生腐敗。而公共權力的行為主體之所以能夠通過濫用公共資源來謀取個人私利，與權力不受制約、內控機制不健全、責任追究機制不完善有直接關系。部門內部審計對本部門及其所屬單位的財政財務收支行為以及有關經濟活動進行審計監(jiān)督具有專業(yè)優(yōu)勢，能夠發(fā)揮“免疫系統(tǒng)”功能，通過查錯糾弊，揭露營私舞弊和違法亂紀行為，界定經濟責任，健全制度，堵塞漏洞。但政府部門內部審計對審計發(fā)現的違紀違法線索進行深入查證的手段有限，對有關違規(guī)違紀問題的處理和問責剛性不足、威懾力不強，這些缺陷和弱項則恰是紀檢監(jiān)察部門的優(yōu)勢和強項。部門紀檢監(jiān)察機構主要承擔著對黨的組織、黨員以及部門單位工作人員違反黨紀政紀進行監(jiān)督和懲處的職能。在現有機構職能、人員編制和業(yè)務技能條件下，監(jiān)察人力資源配備不足，監(jiān)察工作缺乏“抓手”和切入點，難以履行經常性和制度性的監(jiān)察職能。而依托內審機構對財務、業(yè)務和資金、項目的經常性審計監(jiān)督，紀檢監(jiān)察機構便可以正常行使紀檢監(jiān)察權，從而對有關疑點、線索進行深入查證獲取有效證據，對一些嚴重的違紀違法行為也能做到早預防、早發(fā)現、早處理和早糾正，及時堵塞管理漏洞，避免小問題變成大問題，從而有效遏制違紀違法行為，從根本上改變坐等問題暴露和案件發(fā)生、工作較為被動的局面。

顯然，政府部門內部審計與紀檢監(jiān)察機構對彼此的優(yōu)勢、缺陷可以取長補短，有很強的互補性。由于部門內部審計主要對部門主要領導負責，具有內向性特征，而部門紀檢監(jiān)察為外部派駐機構，主要對當地紀檢監(jiān)察機關負責，具有外向職能，二者的深度融合存在制度體制和管理等方面的障礙。

按照協(xié)同理論，在大量子系統(tǒng)組織起來的大系統(tǒng)中，各個子系統(tǒng)間存在著相互影響而又相互合作的關系。子系統(tǒng)間通過整合，可以達到優(yōu)勢互補、優(yōu)化資源配置的目的，從而產生1+1＞2的協(xié)同效應。系統(tǒng)整體性原理也認為，系統(tǒng)是由若干要素組成的具有一定新功能的有機整體，各個作為系統(tǒng)子單元的要素一旦組成系統(tǒng)整體，就具有獨立要素所不具有的性質和功能。系統(tǒng)與環(huán)境的相互作用使二者組成一個更大的、更高等級的系統(tǒng)。政府部門內部審計與紀檢監(jiān)察機構作為部門內部監(jiān)督、控制的兩個子系統(tǒng)或要素，存在資源整合、優(yōu)勢互補的增值空間，也存在與外部環(huán)境增強良性互動的制度創(chuàng)新空間，需要進一步理順管理體制，整合監(jiān)督資源，優(yōu)化職能作用，增強合力效果，形成公共治理環(huán)境下政府部門內部監(jiān)督的新機制、新常態(tài)。

三、建立政府部門內部審計監(jiān)察制度的幾點建議

政府部門內部審計與紀檢監(jiān)察資源整合的根本目的是加強政府治理和治理能力現代化建設，進一步增強部門內部監(jiān)督工作的聯動性和協(xié)同性，提高監(jiān)督的獨立性、專業(yè)性、權威性和效果性。資源整合、優(yōu)勢互補的最優(yōu)方式是建立政府部門內部“監(jiān)審合一”的管理體制，并重新定位政府部門內部審計工作，完善部門內部審計和監(jiān)察制度。

一是對政府部門內部審計重新定位。維護國家利益和財經法紀是政府部門內部審計和國家審計機關的共同職責。政府部門內部審計與國家審計的制度屬性和職能作用相同、審計目標一致、審計對象重合、審計內容趨同、審計依據相通。因此，應調整關于內部審計工作的有關規(guī)定，厘清政府部門內部審計與私營部門、營利性部門內部審計組織的不同屬性，提高政府部門內部審計在國家治理結構中的地位，將其納入國家審計范疇，作為國家審計的延伸進行管理，進一步加強國家審計對政府部門內部審計業(yè)務指導和監(jiān)督的權限，在國家審計的指導和監(jiān)督下，開展部門預決算審計、財務收支審計、內管干部經濟責任審計以及專項審計調查工作，尤其是要組織開展部門本級預算執(zhí)行和其他財政收支審計（即部門“同級審”），執(zhí)行國家審計的有關專業(yè)標準，切實提高審計質量和效果，滿足加強政府部門內部控制與治理的需要，彌補審計機關審計力量的不足和國家審計監(jiān)督的空白和盲區(qū)，從根本上擴大國家審計覆蓋面，從而實現對公共資金、國有資產和資源以及經濟責任審計的全覆蓋，為國家審計機關專注于中央重大政策措施落實情況審計、全口徑預算執(zhí)行審計、資源環(huán)境審計、政府重大投資項目審計、民生保障等財政專項資金績效審計和經濟社會發(fā)展風險領域的專項審計調查等高層次監(jiān)督提供基礎保障。

二是建立派駐部門的審計監(jiān)察制度。在厘清政府部門內部審計職責定位的基礎上，創(chuàng)新制度設計，加強審計和監(jiān)察管理，優(yōu)化監(jiān)督資源配置，加大資源整合力度，提升審計和監(jiān)察工作的整體效能。借鑒美國檢察長制度，利用現有資源，建立中國特色的政府部門審計監(jiān)察制度，適應推進國家治理體系和治理能力現代化需要。將現行部門內部審計機構與監(jiān)察機構合并，成立新的審計監(jiān)察機構，由紀委派駐部門的紀檢組長兼任負責人，并設兩名副職，在紀檢組長領導下分別負責審計和監(jiān)察工作，審計和監(jiān)察人員分別作為國家審計機關和紀檢監(jiān)察機關派出人員進行管理。審計監(jiān)察機構分別對派出機關報告工作，包括有關年度審計監(jiān)察項目計劃及執(zhí)行情況、審計監(jiān)察中發(fā)現的重大問題以及審計監(jiān)察處理結果等，業(yè)務上分別接受紀檢監(jiān)察機關和審計機關的領導、管理和指導、監(jiān)督。必要時，國家審計和紀檢監(jiān)察機關可以委托部門審計監(jiān)察機構承擔一定的審計、監(jiān)察任務。內部審計監(jiān)察工作應同時向所在部門主要領導報告，以滿足部門內部管理需要。新的審計監(jiān)察機構職務晉升及人事任免原則上維持現行干部管理體制，但對審計和監(jiān)察機構兩名副職的任免應事先征求國家審計機關和紀檢監(jiān)察機關的意見。審計機關對部門內審人員尤其是審計業(yè)務負責人應加強資格準入和門檻審核，逐步推進內審人員職業(yè)化建設和審計信息技術水平。有關審計監(jiān)察機構的經費應通過部門預算統(tǒng)一安排，并保證紀檢監(jiān)察和審計專項業(yè)務經費專款專用。

此外，營造新的監(jiān)督環(huán)境和政治生態(tài)，國家審計機關與紀檢監(jiān)察機關應建立工作協(xié)作配合以及案件移送的相關制度，建立健全對內部審計監(jiān)察結果的整改督查機制，增強部門內部審計監(jiān)察工作的外部性、制衡性和公開性。部門內部審計監(jiān)察機構在開展工作以及對有關問題進行處理時，可以尋求派出機關的支持，內部審計監(jiān)察的有關結果應定期報送國家審計機關和紀檢監(jiān)察機關，著力解決部門審計監(jiān)察發(fā)現的有關問題內部消化和對審計監(jiān)察結果的有效利用等問題。結合部門預算及“三公經費”信息公開制度以及信息公開工作的進展和要求，逐步推進內部審計結果公開。

三是以監(jiān)審合一方式深化部門內管干部經濟責任審計。部門內管干部承擔部門管理分權受托責任，是部門行使經濟社會管理職能的具體行為人和責任人。部門主要領導與內管干部之間的受托責任，是以國家公共權力授權為基礎、以公共資源配置權和使用權的委托與受托關系所產生的受托經濟責任。推進和深化部門內管干部經濟責任審計，加大對管資金、管資產、管項目、管政策、管審批的內部責任人任中審計的比重和力度，強化問責問效問廉和責任追究機制，是完善基層政府內部治理、嚴肅財經紀律、貫徹依法治國方略、加強黨風廉政建設和反腐敗工作的有效途徑。

部門內管干部經濟責任審計的主要內容包括預算執(zhí)行和其他財政財務收支情況，政府投資建設管理情況和國有資產資源管理使用情況，重大經濟決策及執(zhí)行情況，以及內管干部個人遵守廉潔規(guī)定情況等，是一項綜合性很強的工作，涉及履行職責的各個方面，既是對資金、資產、資源、項目和決策情況進行的審計，又是對干部個人廉政情況和“一崗雙責”履行情況進行的審計，審事審人、由事及人的特性決定了審計監(jiān)督與紀檢監(jiān)察工作的緊密依存性和結合度。由派駐部門的審計監(jiān)察機構實施這項工作，可以實現審計監(jiān)督與干部監(jiān)督管理、審計資源與紀檢監(jiān)察資源的有機結合。通過協(xié)同聯動和專業(yè)融合，實現劣勢共堵、優(yōu)勢互補，審計專業(yè)人員可以借助紀檢監(jiān)察人員的辦案經驗和職能手段深化對重點事項和疑點事項的審計，紀檢監(jiān)察人員可以借助審計的技術方法和專業(yè)優(yōu)勢對平時掌握的疑點線索和信訪舉報事項作深入查證，嚴肅查處“賬外賬”、小金庫、虛報冒領費用、侵占挪用公款、違反“三公經費”管理和中央“八項規(guī)定”、嚴重損失浪費、貪污受賄等違紀違法問題，從而保證審計質量，客觀評價、準確界定內管干部履行經濟責任情況，加大責任追究力度，促進內管干部依法盡職履責。■

（作者單位：江蘇省常州市審計局）

（本欄目責任編輯：范紅玉）