新常態下推進公共部門內部控制的重要意義

●唐大鵬 李坤燦

新常態下推進公共部門內部控制的重要意義

●唐大鵬 李坤燦

受全球經濟危機和我國經濟結構性調整的影響，我國以基建投資為主的增長模式逐步淡出，總體經濟增速趨緩。2014年11月，習近平總書記首次明確了當前經濟形勢的新常態，并對其進行了系統闡述，這意味著當前中國經濟未來發展不同以往的新特征和相對穩定的增長趨勢。

新常態既是習近平總書記對我國經濟體制轉型的高度總結，也適用于反腐環境下國家治理體系現代化的構建過程。應當說，新常態與十八屆三中全會提出的國家治理思想和十八屆四中全會提出的依法治國理念具有緊密聯系。2015年是財政部頒布的《行政事業單位內部控制規范（試行）》的第二年，正式進入到規范和完善公共部門內部控制制度體系建立的關鍵環節。可以說，公共部門內部控制是國家機器有效運轉的重要內部保障機制，積極推進公共部門內部控制正是在順應當前新的經濟形勢，對于完善公共部門內部權力制衡機制、合規合法化財政資金的使用，最終建立現代化國家治理體系意義重大。具體地來講，反腐敗和依法治國是國家治理的重要內容，而廉政建設和依法治國能夠為經濟穩定增長提供有利國家環境，有利于經濟穩定增長和新常態的鞏固。

一、積極推進公共部門內部控制有助于建立健全公共部門內部權力制衡機制

積極推進內部控制，制衡公共部門內部權力，對于遏制腐敗對正常經濟秩序的嚴重干擾，使我國經濟保持新常態具有重要作用。緊跟中共中央政策，“防止權力濫用，完善內部流程控制”是十八屆四中全會決議中為制衡公共部門內部權力所提出的要求，推進公共部門內部控制正是在執行和落實“把權力關進制度的籠子”等有關政策的要求。具體做法是從單位層面和業務層面對公共部門組織構建制度建設和業務運行權責分配進行制度化、程序化的規范，最終建立起公共部門內部權力的制衡機制。

在單位層面上，推進公共部門內部控制，具體設計公共部門的組織架構與管控模式，從而對公共部門內部權力進行制衡。設計和完善公共部門的組織架構時，在公共部門單獨設置內部控制的職能部門，牽頭組織協調相關內控工作，梳理組織架構中的領導機構、組織機構、執行機構和監督機構的權責劃分，明確各個機構的權力和責任，這是建立健全公共部門權力制衡機制，實現公共部門有效治理的關鍵。基于公共部門不具備公司的管理組織和股權結構這一特點，提出領導機構必須對單位內部控制的建立健全和有效實施負責，并根據外部監管要求和單位實際情況優化和調整組織架構，處理好組織架構中決策權、執行權和監督權的分配，實現三權分立，合理劃分崗位職責，在監督的同時兼顧效率，形成有效的制衡機制。至于公共部門的管控模式，其設計核心也在于決策、執行與監督三權相互制衡，通過領導崗位及相關組織機構職責設計形成事前授權審批流程，通過執行機構業務梳理形成事中事項歸口規范，通過管控機構監督權力的形式形成全過程監管機制，為實現公共部門內部權力的有效制衡提供機制保障。隨著行政管理體制改革的不斷深入，做到對公共部門內部權力的制約愈加重要，加強公共部門內部控制建設是建立健全公共部門內部權力制衡機制的重要手段和必然選擇。

在業務層面上，對業務運行權責分配進行制度化和程序化的規范，建立健全公共部門內部權力制衡機制。一方面，公共部門應當建立健全公共部門預算、收入、政府采購、資產、建設項目和合同的內部管理制度，明確崗位的職責和權限，尤其要合理設置關鍵崗位，不相容崗位相互分離、制約和監督，使審計、監察、政府采購、基建和資產管理等崗位的作用得到充分發揮，通過制度化權責分配從而真正對公共部門內部權力形成制衡。另一方面，程序化業務運行權責分配，制衡公共部門內部權力。通過嚴格程序執行，確保預算對經濟活動起到管控作用，收入支出與經濟業務事項相符，政府采購完全按照規定方式和手續，資產安全有效使用，建設項目的招標、決策、審核、批準、檔案和資產移交工作合規合法，實現合同的歸口管理，并且與預算、收支管理相結合，將內部控制具體落實到各項業務，制衡各業務管控、審批、執行、監督機構的權力。

總體來說，單位層面和業務層面上的內部控制具有內在聯系和協同關系，公共部門的內部控制正是從單位層面開始，于業務流程中的組織架構設計入手，形成標準化和規范化業務流程制度體系，通過梳理以預算業務為主線的不同業務流程風險，在各個業務流程的組織架構和重點管控節點進行關鍵職能和崗位的設置并明確具體職責，在公共部門內部形成權力制衡機制，最終對腐敗起到遏制作用，為經濟穩定增長提供有利環境。

二、積極推進公共部門內部控制有助于強化政府財政資金分配和使用的合規合法

要順應經濟新常態，維持經濟新常態，必然要求政府與市場結合的合規合法，財政資金分配與使用的合規合法。研究首先對相關政策和法律規定進行梳理，再對公共部門內部控制如何使政府財政資金的分配和使用合規合法起到強化作用作具體闡述。

2014年8月，新《預算法》推出，國家治理正式進入預算治理模式階段，我國公共部門將預算控制作為核心制度基礎落實到其內部管理之中，內部控制將更好地發揮國家治理和依法治國在具體公共部門管理中的基礎作用。2014年10月，十八屆四中全會決議中強調，加強對政府內部權力的制約，嚴防財政資金分配使用等關鍵部門權力的濫用，建立常態化監督制度。與此同時，財政部發布《財政部內部控制基本制度》，要求落實主體責任，強化內部控制。2014年12月，國務院再次強調加強盤活財政沉淀資金。然而盤活財政沉淀資金，必然要求財政部門做好預算，財政資金使用單位建立嚴格的內部控制。以上政策及有關規定，都反映了積極推進公共部門內部控制，尤其是財政資金使用單位內部控制的必要性。

一方面，做好財政部門的內部控制，合規合法化財政資金的分配。內部控制對政府財政資金分配合規合法的強化作用主要體現在預算管理上，要求“改進預算管理制度，深化財稅體制改革”，建立起跨年度的預算平衡機制和建立以權責發生制為基礎的政府綜合財務報告制度。而“預算管理作為控制主線，資金管控是核心內容”正是其精髓所在，建立健全嚴格的財務預算編制、決策審批制度，并對預算編審、批復、執行、決算的關鍵崗位設置和崗位職責范圍做出明確界定。

另一方面，做好公共部門的內部控制，合規合法化財政資金使用。推進公共部門內部控制，有如下幾項具體措施：第一，設置專門崗位。依照具體實際情況，要求預算項目做到細化的同時兼顧預算編制程序的規范性、方法的科學性、編制的及時性、內容的完善性和數據的準確性，從源頭上保證預算數據的有效性。第二，財政批復下來的預算金額由相關歸口部門、決策崗位、需求部門、監督崗位共同審定，保證內部預算批復與指標分解的可行性與準確性，在此基礎上做出批復與決策，對“一把手”一權獨大真正形成遏制，將預算批復落實到具體支出科目的指標上。第三，在預算執行的過程中，按照批復嚴格有效執行預算標準，定期通告預算執行狀況，提高預算執行過程的透明性和規范性，避免預算編制與執行“兩張皮”現象，在此過程中著重把控“三公”經費、樓堂館所建設等重點檢查領域的預算執行狀況，形成相關制約監督體系，以鏟除預算執行過程中串項列支等滋生貪污腐敗的土壤。第四，嚴格內部控制制度和程序，在公共部門內部形成預算績效考核機制，編制目標明確、執行監控有力、預算評價科學、建議有效執行的良性預算編制流程。以上舉措并行最終實現財政資金分配和使用的合規合法，有助于維持經濟新常態，實現經濟穩定增長的目標。

三、積極推進公共部門內部控制有助于實現國家治理體系現代化的微觀優化過程

我國以前經濟發展由政府主導，而現在引入了其他外部治理主體，這必然要求相關部門公開財務信息，自發控制和外部監督相結合，提高國家治理能力。其實，這正是內部控制的終極目標。通過積極推進內部控制，在推動國家治理體系現代化的同時，為鞏固新常態，實現經濟穩定增長提供有力保障。實現國家治理體系現代化的微觀優化過程，具體來講，要從實現政府財政治理優化和單位治理優化開始。

財政治理優化要重點關注政府財政部門的內部控制，尤其注重規范財政預算分配，完善政府間財政關系，深化國庫管理制度和政府采購制度。“加強財政監督，嚴肅財經紀律”是從源頭上遏制腐敗的關鍵和構建國家治理體系的基礎。做好財政部門的內部控制，有利于彌補財政監督的缺陷，強化財政監督意識，加強公共部門廉政建設，以完善的內部控制制度作為提高國家治理能力的重要保障。

單位治理優化主要從推進內部控制來實現。第一，結合我國中國特色社會主義國情闡述內部控制的具體目標，合規目標、資產目標、報告目標、防弊目標和服務目標等是在公共部門實踐的基礎上，從公共部門使用財政資金的角度出發設計和要求的，只有健全的內部權力制衡機制方能保證經濟活動遵守相關法律法規和公共部門財務信息真實完整，公共部門的權力得到制衡才能夠在開展各項業務過程中有效防范舞弊和預防腐敗，真正實現公共資源、公共資金和國有資產使用環節的公平、公開和公正，推動國家治理體系現代化，實現自發控制與外部監督有機結合成為提升國家治理能力的強有力保障這一最終目的。第二，從國家治理體系現代化對公共部門治理現代化的要求考慮，在國家治理體系現代化的背景之下，更加強調公共部門權力制衡和經濟調節功能，尤其是有權力分配和使用公共資源的機構，更應確保公開化、透明化公共部門受托責任信息義務

的履行。第三，通過政府審計約束公共部門內部控制，完善公共部門內部控制，具體以公開披露的方式對社會公眾進行信息傳遞，引入外部治理主體來規避內部串通舞弊風險，實現公共部門治理多元化的治理目標，從而構建國家治理體系的微觀要素。充分發揮政府審計機制的監督作用，以其作為推動和完善內部控制的動力，在政府審計機制和內部控制機制的聯動和協同下，使公共部門結構清晰，職責明確，實現公共部門權力的約束和管理制度化、規范化，促進國家治理體系的現代化。綜上所述，積極推進公共部門內部控制，規范公共部門權力使用和職責履行，保證經濟業務及其信息數據的真實完整，使內部控制成為國家治理體系中的公共部門微觀主體，正是在不斷完善國家治理，鞏固新常態和穩定經濟增長。■

（作者單位：東北財經大學會計學院、中國內部控制研究中心）