構建我國預算績效管理機制研究

●王 佳

構建我國預算績效管理機制研究

●王 佳

一、引言

績效是經(jīng)濟性、效率性、有效性這幾層涵義的統(tǒng)一（OECD，1994；普雷姆詹德，2002；叢樹海等，2005)。經(jīng)濟性的涵義是在維持特定水平投入的前提下，盡可能地降低成本；效率性表示在投入水平既定的條件下，產(chǎn)出水平的最大化；有效性的涵義是產(chǎn)出對最終目標實現(xiàn)所做出貢獻的程度，包括產(chǎn)出的質(zhì)量、社會公眾的滿意程度等等。因此，預算績效就是財政資金的使用所實現(xiàn)的產(chǎn)出和達到的效果，對預算支出的績效評價也就是對預算資金的經(jīng)濟性、效率性和有效性進行的客觀評價。預算績效管理作為一種預算管理模式，重點關注的是財政支出的效果并以此作為預算管理的導向。20世紀70年代興起的新公共管理浪潮推動了政府由傳統(tǒng)的“管理型政府”向“服務型政府”轉(zhuǎn)變，這種以“顧客為導向”的理念，對西方發(fā)達國家的政府管理改革的實踐以管理方式的創(chuàng)新產(chǎn)生了極大的影響，同時也將政府預算管理改革推向了前沿，近年來預算績效管理改革在政府預算改革中一直處于中心地位，以美國、英國、新西蘭等國家為代表。各國政府通過績效管理，來提升公共支出的管理水平。財政作為國家治理的基礎和重要支柱，要將公共治理的理念帶入預算管理改革中去，全面提升預算管理水平。實施預算績效管理，這既體現(xiàn)了我國政府預算制度改革的方向，同時也是建立現(xiàn)代財政制度的必然要求。

二、我國當前預算績效管理的現(xiàn)狀

近年來，為提高預算支出的有效性，我國積極開展了公共支出的績效管理改革。從中央層面來看，2003年部分中央部門試點開展預算支出績效考評工作，2006年在試點工作的基礎上，一方面擴大了試點范圍，另一方面從考評對象、程序設計、指標設計以及結(jié)果運用等方面進一步完善了績效考評工作。2011年財政部出臺了《財政支出績效評價管理暫行辦法》，圍繞著績效評價的對象、內(nèi)容、目標、指標、方法、績效評價報告等內(nèi)容進行了明確的規(guī)定。同年又出臺了《關于推進預算績效管理的指導意見》，明確了基于預算管理的全過程來構建預算績效管理體系。為進一步加強預算績效管理，2015年財政部又出臺了《中央部門預算績效目標管理辦法》。在地方層面，廣東省佛山市南海區(qū)和上海市閔行區(qū)在推行公共支出績效管理改革方面進行了有益的嘗試，積累了不少經(jīng)驗。上述地區(qū)開展績效評價工作，一是出臺了較為完善的績效評價規(guī)范文件，成立了績效評價的工作機構；二是設計了比較科學的績效評價指標體系以及評價方法。

長期以來，我國的財政管理存在著“重投入、輕管理”的傾向，尤其是公共支出績效管理工作起步較晚，雖然取得了一定的成績，在實踐中還存在著不少問題。突出表現(xiàn)在：一是對公共支出績效管理的重要性缺乏認識。財政部門在預算資金安排上沒有更多的考慮和強調(diào)財政支出績效評價，也沒有把績效評價工作作為財政支出管理的有效手段。二是評價內(nèi)容不完整。以往更多強調(diào)績效評價，但這作為事后評價只是績效管理的一個環(huán)節(jié)，缺乏對預算管理全過程的評價。與此同時，績效評價往往側(cè)重于合規(guī)性評價，對效益評價容易忽視，造成績效評價工作為政府宏觀決策服務的目的難以達到。三是評價結(jié)果缺乏具體、明確的運用，績效評價的導向作用和制約作用沒有得到體現(xiàn)，致使績效評價工作很容易流于形式，從而影響了績效評價工作的權威性以及工作的深入開展。四是公共支出績效管理缺乏統(tǒng)一的法律保障。目前，我國尚未出臺全國統(tǒng)一的有關公共支出績效管理的法律法規(guī)，使之缺乏法律約束和制度保障。因此，預算績效管理機制的構建已成當務之急。

三、預算績效管理機制的構建

預算績效管理關注的重點是預算支出的結(jié)果是什么和效果如何（圖1所示）。實施預算績效管理，對于提升預算管理的科學化和精細化水平、提高公共物品和服務的質(zhì)量具有非常重要的意義。實施預算績效管理，構建預算績效管理機制就是整個預算管理的過程中都體現(xiàn)績效的理念，即在預算編制階段實施績效目標管理；在預算執(zhí)行階段進行績效跟蹤監(jiān)控管理；在預算完成階段做好績效評價；最后對績效評價結(jié)果進行充分應用。

圖1 預算績效管理概念圖

（一）績效目標管理任務，戰(zhàn)略目標肯定也存在著比較大的區(qū)別，因此績效目標的設定也要體現(xiàn)出單位的個性特征。績效目標的內(nèi)容，從產(chǎn)出的角度看，包括單位提供公共物品的數(shù)量、質(zhì)量和成本；從效果的角度看，包括財政支出所產(chǎn)生的經(jīng)濟效益、社會效益、生態(tài)效應以及社會公眾的滿意度程度等。績效目標的具體設定情況如表1所示。

二是對績效目標進行審核。審核主要內(nèi)容是：設定的績效目標是否明確、清晰；績效目標與部門職能的關系，是否設計了與績效目標相關聯(lián)的績效指標；績效目標是否科學，制定的績效目標是否過高或過低，為實現(xiàn)績效目標所制定的措施可操作性如何。績效目標審核的方式，對于一般項目，由財政部門按照常規(guī)程序進行審核，重大項目要組織各方面專家進行評審。

三是績效目標的批復。在部門預算編制的“二下”階段，績效目標要同時批復給預算部門，預算部門再將績效目標批復給所屬的預算單位。

表1 績效目標設定表

績效目標是財政資金的使用計劃要實現(xiàn)的產(chǎn)出和達到的效果，是部門預算安排的重要依據(jù)。因此，做好績效目標管理，就成為整個預算績效管理工作的前提和基礎。績效目標管理包括績效目標的設定和內(nèi)容、審核和批復幾個環(huán)節(jié)。

一是績效目標的設定和內(nèi)容。設定績效目標的依據(jù)，首先要與本單位的戰(zhàn)略目標做到有機結(jié)合，本單位的戰(zhàn)略目標是績效目標設定的基礎。應根據(jù)本單位戰(zhàn)略目標的階段性特征，具體分解到每個預算年度中去，在此基礎上提出本單位的年度績效目標，從而確保績效目標的設定與本單位在當前階段的戰(zhàn)略目標保持一致。其次設定績效目標要采取統(tǒng)一性和靈活性相結(jié)合的方式。各單位的績效目標總體上應該具有可比性，應具有共性績效目標；但與此同時由于不同的單位承擔著不同的職能和工作

（二）績效運行跟蹤監(jiān)控管理

績效運行跟蹤監(jiān)控管理是對績效目標的預期實現(xiàn)程度開展的控制和管理活動。績效運行跟蹤監(jiān)控管理的主要內(nèi)容包括：一是績效目標完成情況。具體包括：預算單位公共服務的預期完成程度及趨勢；預算支出帶來效果的預期實現(xiàn)程度及趨勢；社會公眾滿意度預期實現(xiàn)程度及趨勢；實現(xiàn)績效目標所需要的人力、物力、財力等資源的配置和完成情況。二是實施情況。包括工作的實際開展情況，實施計劃的實際進展情況等。三是資金情況。包括資金的到位率、資金使用的合規(guī)性、財務監(jiān)控的有效性等。績效監(jiān)控主要有預算部門自行監(jiān)控和財政部門重點監(jiān)控兩種方式。各預算部門應將預算運行跟蹤的現(xiàn)狀向財政部門及時報送，根據(jù)績效運行的情況，財政部門要及時向預算部門反饋意見，提出相應的調(diào)整建議，確保預算執(zhí)行工作的規(guī)范性、科學性和有效性。

（三）績效評價實施

績效評價實施是對各預算部門和單位支出情況進行的客觀、公正的評價，是整個預算績效管理的核心工作。績效評價實施具體包括的內(nèi)容是：確定績效評價內(nèi)容；選擇績效評價方法；設計績效評價指標；撰寫績效評價報告。

1、確定績效評價內(nèi)容。績效評價的內(nèi)容包括績效目標的設定情況；資金投入和使用情況；績效目標的實現(xiàn)程度及效果；為實現(xiàn)績效目標所采取的措施等內(nèi)容。

2、選擇績效評價方法。績效評價包括產(chǎn)出評價和項目的經(jīng)濟評價。對于產(chǎn)出評價，常用的方法包括排隊模型、項目政策評估模型等。對于項目的經(jīng)濟評價，主要是關于預算支出項目 “經(jīng)濟性”、“效率性”和“有效性”的分析，目前可使用的績效評價方法主要有比較法、成本——收益分析法、最低成本法、公眾評價法等。

3、設計績效評價指標。績效評價指標是績效目標的量化工具和手段，用于衡量、監(jiān)測和評價預算支出經(jīng)濟性、效率性和有效性。設計科學的績效評價指標，在整個預算績效管理工作中，既是一個重點也是一個難點。績效評價指標的設計應緊緊圍繞投入、過程、產(chǎn)出以及效果四個層面，區(qū)別不同支出構建科學合理的績效指標框架體系。既要有反映公共物品和服務實際完成情況的產(chǎn)出指標，又要有反映預算支出預期效果實現(xiàn)程度的效益指標；既要有反映各個預算部門支出績效完成情況的共性績效指標，也要有針對具體績效評價單位或?qū)ο蟮膫€性績效指標；既要有定性指標，又要有定量指標。結(jié)合我國的實際情況，我國財政部針對項目支出，設計了3個一級指標、8個二級指標、20個三級指標，形成了較為完善和具體的項目支出的績效評價指標框架。可以借鑒美國在績效評價指標設計中運用的PART工具（即“項目評級工具”），來設計預算績效評價指標。

4、撰寫績效評價報告。績效評價報告要保持客觀公正，實事求是地反映預算單位或項目績效目標的實現(xiàn)程度，形成準確的評價結(jié)果。內(nèi)容包括：實際績效與績效目標之間的比較分析，預算支出后完成任務的情況是否達到績效目標，是否產(chǎn)生了社會公眾所需要的社會效益以及公共需要的滿足程度；對年度績效評價結(jié)果進行診斷分析并對績效目標沒有實現(xiàn)的原因進行解釋說明；對于被認為不合實際或不可行的未完成目標的項目或行動提出相應的對策及建議。

(四)績效評價結(jié)果應用

強化績效評價結(jié)果的應用，是預算績效管理能夠取得成效的關鍵環(huán)節(jié)。如果缺乏對“結(jié)果負責”，就有可能使整個預算績效評價工作流于形式。為了使整個預算績效管理工作真正發(fā)揮作用，建立健全科學的績效評價結(jié)果應用機制就顯得十分重要。

1、研究制定績效評價結(jié)果應用的法律和政策規(guī)范。完善立法是加強預算績效管理的前提和基礎。1993年美國國會就通過了 《公共支出績效與成果法》，加拿大政府于1994年發(fā)布了《績效考評條例》。我國目前出臺的預算績效管理方面的文件還沒有上升到法的高度，應借鑒發(fā)達國家的經(jīng)驗和做法，通過立法手段保障預算績效管理走上規(guī)范化和法治化的道路，盡快制定績效評價方面的相關法律，對績效評價結(jié)果的運用目的、范圍、程序以及權限等方面作出具體規(guī)定，使得績效評價結(jié)果應用能夠有法可依，增強績效評價結(jié)果應用的約束力。

2、建立多層次的績效評價工作機制。人大、政府是績效評價工作的領導者、監(jiān)督者和推進者，財政部門要做好評價的組織、協(xié)調(diào)與管理工作，各部門是績效評價工作的具體實施與操作者，同時還要發(fā)揮第三方評價機構的作用。

3、建立激勵和約束制度。建立激勵和約束制度，將績效評價結(jié)果和安排以后年度預算緊密結(jié)合起來。將預算單位的預算項目資金和事業(yè)發(fā)展目標完成情況掛鉤，根據(jù)績效評價結(jié)果，對各預算部門未來預算年度支出的規(guī)模、結(jié)構和方向進行調(diào)整和優(yōu)化。對于績效評價結(jié)果為優(yōu)秀的部門或項目，在下年度預算資金安排時可以優(yōu)先考慮；相反，對績效評價結(jié)果為不合格的，在下年度安排預算資金時要從緊考慮。對未按要求進行整改的，提出該項目暫停實施的建議，最后由同級政府來決定該項目是否可以繼續(xù)實施。

4、建立績效評價結(jié)果公開制度。將預算績效評價結(jié)果提交人大、政府等部門，以供有關領導決策參考。特別是對于影響范圍廣、社會關注度高的預算支出項目，績效評價結(jié)果應通過各種形式向全社會公開，接受社會各界監(jiān)督。

（作者單位：河南財經(jīng)政法大學財政稅務學院）

（本欄目責任編輯：阮靜）