財政專項資金整合的制度銜接與監管

●方顯春 張宜源 陳 靜

財政專項資金整合的制度銜接與監管

●方顯春 張宜源 陳 靜

近年來，伴隨著財政專項資金整合模式的不斷探索，以效益理論為主導的財政資金整合的實踐在加快推進。與此同時，財政專項資金的總量和覆蓋面也正在逐步擴大。當前，專項資金在制度層面已經覆蓋城鄉發展，由于管理上的條塊分割，一項資金一個流程，一項資金一個管理辦法，多頭、分散的管理體制等問題，逐步成為制約資金整合進程的重要因素，健全和完善資金整合使用機制，規范監管程序，著眼于將資金整合用規范的程序來操作，加速推進資金整合的制度銜接與監管應為當務之急。

一、資金整合過程中暴露出來的制度缺位問題

從全國部分地區在資金整合上先行先試的情況來看,雖然積累了大量的經驗，取得了很好的成效,整合資金的使用效益也讓更多的群眾受益,更多的老百姓得到了實惠。但是整合面臨的制度層面上的問題也逐步顯現出來。

（一）用行政干預捆綁專項資金管理部門，難以形成合力

資金整合是縣級政府配置財政資源的嘗試，這一嘗試是建立在以下四個假設的基礎上的：一是縣級政府在區域內必須絕對權威；二是縣級政府對區域內產業發展的優勢和瓶頸非常熟悉；三是縣級政府對決策進行過慎重的分析和理性思考；四是縣級政府有高效配置財政資金的意愿。目前的資金整合都是建立在這四個假設都成立，并且政府的干預是建立在一切為了地方發展這一道德至高點上。這種整合，只有對意愿目標和效益結果的追求，沒有制度參考，沒有一個共同遵守的規范,讓部門感覺無所適從，缺乏主動性。

（二）用集中財力辦大事的思路捆綁專項資金，架空了專項資金管理制度

政府整合使用專項資金，雖然是依據地方發展規劃,將分散于政府各部門管理的政府性財力資源進行優化配置，用于發展地方急需、制約地方發展瓶頸的綜合性、區域性工程,讓資金發揮聚集效應和倍增效益的一種途徑。但是，這種自上而下的投入模式雖然讓一部分區域錦上添花，卻忽視了另一區域的既得利益，必然影響到專項資金最初的目標投入導向和覆蓋面，繞開了專款專用的制度設計，矛盾在所難免。

（三）以效益最大化捆綁了資金監管部門，使監督處于兩難

在舊有的監督模式下，每項資金都有一個明晰的操作流程和監管體系，而在政府主導下，將多部門管理的資金用整合的模式重新賦予它新的使命，這讓資金監管部門在考慮資金使用的合規性與地方發展的整合需要上處于尷尬境地。

（四）資金使用的責任主體不明，績效考核沒有明確對象

資金整合的項目往往涉及多個部門、多項資金以及多個施工單位，共同服務于一個項目或項目區。由于項目或項目區的實施是一個整體，績效考評只能是對這個整體進行考評，考評結果的責任劃分對部門很難有一個明晰的界定。

（五）沒有規范的項目取舍制度,項目整合政績化，群眾急需的利益訴求往往得不到保障

目前的資金整合講的是效益優先，由政府安排，而這種安排往往取決于政府自身的利益和政績表現等方面的需要，農民自身對基礎設施建設的需求依然得不到較好體現，利益也很難得到充分保證,這與公共財政要求的重視公眾的滿意度和公平理念不符。

以上這些問題，在一定程度影響了專項資金的綜合效益和政策效應的發揮，導致一些整合項目建設標準不高、配套不全、亮點不多、特色不顯、覆蓋不廣。

二、財政專項資金整合的政策建議

專項資金整合是一項系統工程,它需要明確把握一個地方的發展思路,通盤考慮一個地方的經濟發展規劃,清楚了解一個地方的財力狀況,考慮眾多訴求,確定最終取舍。它需要的是合政府各部門之力,勁往一處使,讓水、電、路等基礎設施同時配套，社會事業發展更快，讓吃、住、行等生活更加方便，群眾生活質量明顯提高。

但是，從專項資金的形成和多年的使用過程來看，從項目的申報和批復，資金的預算和下達，項目的實施和監管等諸多方面，都已形成了一整套固化的流程和模式，一項資金對應一個相應的管理辦法，有的甚至一項資金對應一個專門的機構，以確保資金能夠?？顚Ｓ?，從某種意義上說，也確實保證了國家在一定時期內大的投資方向得到落實。然而，有些資金所承載的歷史使命業已完成，而固化的項目資金已經成了法定的預算項目，從而成了部門履行職責的權力保障，也成了部門與政府進行博弈的資本，給資金整合工作帶來難以逾越的體制和機制上的障礙。如何讓資金整合工作在新的制度框架下有效地運作起來,這就需要我們與缺位的資金管理模式進行制度上的銜接。

（一）資金整合需要對現行的框架和思路進行突破

1、變資金引導項目為政策引導項目。也就是說上面定政策，下面定項目，切實解決專項資金實際需求與項目資金申報偏離問題。由于各個地方的發展規劃不同，階段性發展的側重點各異，各地根據當年的發展規劃向上爭取資金的話，往往與上面當年的政策和資金投向的產業重心有一定的出入，為了能夠爭取到項目，下面往往按照上面的要求做項目，在資金使用的合理性上大打折扣。整合就是要解決資金投向上的偏離問題，這就必須要賦予縣級政府一定的項目決定權限,讓資金用得更加因地制宜。

2、事權與責權并行向縣級下移。就是要解決條塊分割的專項資金管理模式與地方實際發展規劃不協調問題。專項資金的使用零星分散，各職能部門都有各自的工作目標，都強調自身工作重要，相互之間沒有一個統一的規劃和協調平臺，造成了大量低水平建設，財政資金被分散使用，有限的財力資源被支解，形成了“撒胡椒面”現象。整合就是要解決這一平臺問題，建立權威的項目立項和審核準予機制，要讓部門工作圍繞整合項目走，整合項目圍繞發展規劃走。

3、?？顚Ｓ米屛挥诠胶托б?。解決?？顚Ｓ玫膭傂灾贫仍O計與管理部門在發揮資金使用效益上的主動性矛盾。由于主管部門片面強調 “專款專用”，考慮最多的也是資金使用的合規性，只講資金爭取來了，用到項目上了，就完事了，導致對資金使用的效益方面考慮過少，專項資金的效益引導和示范作用沒有得到很好的發揮。整合就是要解決效益最大化問題。效益優先，是發展過程中的必然。

（二）資金整合需要從體制機制上進行完善

1、優先整合管理辦法，將制度化繁為簡。資金整合涉及多方主體的利益博弈，資金整合的制度銜接有繁瑣復雜的內在阻力。復雜的制度有可能帶來管理成本和運行成本的上升，同時也容易使資金的受益者處于劣勢地位，因此,為明確各方權利義務關系,規范各主體行為，需要將復雜的制度逐步簡化。要適應形勢發展的需要，對性質相同、用途相近的專項資金，經整合后研究制定統一的管理辦法，逐步完善專項資金制度管理體系，讓制度更為簡潔明了，操作便捷易行。這方面要從中央和省級層面進行推動。

2、項目打包上報，資金切塊下達。資金整合以項目為載體，這是共識。但縣一級沒有安排項目的主動權，而資金整合以縣為單位，這必然造成中央、省、市專項資金投向與地方規劃項目銜接上的不配套。因此，建議采取縣級政府按照預算管理模式，編制三到五年滾動項目建設規劃，打包上報，變審核制為備案制，縣級以預算目標的方式組織項目實施。大中型投資項目實行單事單列，對小型項目實行資金切塊到縣，縣市按照規劃，在不改變類級科目使用范圍的前提下，量力而行、自主安排。這樣上級各部門不僅能掌握一個縣市的項目詳細情況，同時也避免了同一縣市同一項目重復申報的現象。

3、完善政府主導的資金分配與管理體制，變“多頭管理”為集中管理。專項資金投入分散、管理多頭、效率低下，其問題的根源在制度設計上。因此，建議從中央和省級開始調整專項資金的配置模式，利用財政手段，重點發揮財政部門對專項資金的調節作用，穩定對專項資金的分配機制和分配額度，對各類專項資金支出事項進行歸并，擴大責任、權力、資金、任務“四到縣”的運作規模和范圍。調整部門在專項資金管理中的職責，重點理順專項資金主管部門和財政主管部門在資金管理方面的職能定位，實行部門跟蹤并服務項目，財政跟蹤并統一撥付資金，政府統籌協調，避免重復投資和分散投資，降低管理成本，提高資金效益。

4、以項目和產業為主導，打造資金整合平臺。資金整合不是將各種渠道的資金簡單歸并,集中使用，而是要通過整合,明確資金的重點投向，地方政府應根據本地實際情況，慎重選擇年度重點發展的產業和區域。產業和區域選擇不宜分散，應選擇一些有廣泛群眾基礎，輻射帶動力強的主導產業和重點區域，以此為主線，各部門跟進,配套推進其它各項建設。

5、建立部門參與、職權明確的資金整合機構,實行整合信息共享制度。資金整合面臨諸多的體制和機制上的矛盾，也是復雜利益格局的重新調整，建立一個任務明確、職權配套的資金整合機構，是推動整合工作的必要保障。

（三）整合與監管并重

改革肯定要突破現有制度的一些規定，而形成新的格局和框架。新的有效的監督機制，應該是一種透明、問責和權責對應的機制。要按照“推進整合、加強管理”的要求，加強對整合的資金進行監管，避免出現借整合資金名義，搞樣板工程、形象工程，甚至挪用專項資金的現象。

1、深入貫徹落實《預算法》，從預算編制上進行規范。按法定程序接受人大監督，省以上財政部門在預算編制時，逐步減少專項轉移支付，提高一般性轉移支付占比，從源頭減少單列的專項資金。

2、紀檢、監察、審計等監督部門要對資金整合全程參與。監督的重點要放在看資金是否用在民生民利項目上，真正把改革中的政策突破與利用改革之機謀取個人或集體私利區分開來。消除部門的矛盾心理,為部門松綁。

3、發揮鄉鎮財政的管理和監督作用。利用鄉鎮財政情況熟，基層底子清，聯系群眾廣的特點，建立鄉鎮資金整合聯系項目制度，要從項目的立項申報、項目實施、項目驗收等全過程參與。

4、信息的公開化與透明化。建立項目區資金使用及項目管護公示制度，讓群眾參與，全社會監督。

三、資金整合的制度創新需要把握的幾個原則

（一）整合的制度建設要向更加注重公平和效益轉變

從分到聯，統一規劃，統籌協調，需要一個磨合的過程，要用整合的實績和群眾滿意的效果來推動制度的創新。

（二）要解決資金整合與部門的權、責、利關系

鑒于當前專項資金制度分部門存在具有很深的背景特征和階段合理性，綜合考慮部門履行職能的需要和社會穩定要求，讓激勵與約束機制并重,推動資金整合制度創新。

（三）整合發展的方向是分階段、有步驟地取消專項資金

要分類、分項目擴大一般性轉移支付規模，增強地方政府統籌安排資金的能力，最終實現制度的整體一致。

目前來看，以縣為主的財政專項資金整合，雖然是一種嘗試和探索，但從各地的實踐看，效果明顯。因此，制度跟進就顯得尤為重要。其實部門利益相互割據，是我國專項資金管理體制由來已久的弊端，整合也是對傳統體制的一種迫不得已的無奈。由政府主導推進的資金整合，最終還是要靠規范的制度來約束?！?/p>

（作者單位：湖北省竹山縣財政局）