我國城市教育財政支出效率評價

●凌彥東

我國城市教育財政支出效率評價

●凌彥東

美國著名經濟學家斯蒂格利茨曾有一個著名的論斷，21世紀影響世界進程和改變世界經濟面貌的有兩件事：一是美國高科技產業的發展，二是中國的城市化進程。我國的城市化率已由1979年的 18.96%上升到 2011年的52.6%，城市人口的聚集帶來了教育這一公共物品的巨大需求，但由于我國特殊的政治集權體制以及以GDP增長為核心的官員考核機制，使得有限的財政資源偏向于生產性公共物品，而社會性公共物品諸如教育所得到的資源是非常有限的。如何更加有效地使用城市教育資源顯得極其重要。因而研究我國城市教育財政支出效率，不僅有理論意義，而且還有重要的實踐參考價值。

一、文獻回顧

國內外學者們在研究公共教育支出效率時，發現除了自身投入產出的大小會影響效率外，一些不可控制的其他外部因素也是造成效率產生差異的重要原因。諸如國外學者Letelier(2001)曾用DEA模型測算研究了多個國家公共教育支出和醫療效率，并發現分權能夠提高教育支出效率，但會降低醫療支出效率。而Jayasuriya等（2003）則采用隨機前言估算方法估計了一些發展中國家1990-1998年教育和醫療的供給效率，結果表明較高的投入不能保證獲得更好的產出，并發現官僚主義和城鎮化能顯著影響教育和醫療的供給效率。國內學者對于教育支出效率的研究也不少，陳剛、李樹（2010）利用二階段DEA方法評價了包括教育在內的31個省份的社會性支出效率，發現中部地區教育支出效率最高，并且發現政府規模、行政腐敗、收入差距和人均GDP等環境因素是降低社會性支出效率的變量，而教育水平、城市化率和人口規模等環境因素則是提高社會性支出效率的變量。韓仁月、常世旺（2009）利用DEA和回歸方法對2006年我國31個省、市、自治區的教育支出效率分別進行了測算和影響因素分析，結果顯示要素集聚和轉移支付依賴是造成地區間教育支出效率差異的主要原因。李郁芳、于之倩（2013）運用SBM方向性距離函數對2005-2010年各省市公共教育支出的效率進行了評價，同時發現經濟增長和城鎮化推動了地方公共教育支出效率，而過高的國有產業結構則阻礙效率的提高。

對比已有文獻，本文研究有以下特點：利用二階段的DEA-Tobit模型分別對2010年我國286個城市教育支出效率進行測算和影響因素分析，并采用SPSS聚類分析對教育財政支出水平和教育財政支出效率進行了比較研究；重點考察了省市間財政分權狀況對城市教育財政支出效率的影響，并試圖從財政體制入手，分析結果和給予相關建議。

二、我國城市教育財政支出的效率實證分析

（一）方法選擇

數據包絡分析法(DEA)是一種面板數據的非參數估計方法,用于測評一組具有多種投入和多種產出的決策單元。DEA方法已發展成為一種比較成熟的方法，該方法利用線性規劃構建有效率的凸性生產前沿，通過與此前沿相比較來識別效率的相對高低。所謂的前沿面就是決策單元最有效率的集合，通過DEA測算出的效率就可以跟前沿比較，如果在前沿面下方，就表明處于無效率狀態，并且距離代表離最優效率的差距。基于投入導向就是求解下列線性規劃：

Minθ,λθi;s.tYi+Yλ≥0;Xi+Xλ≥0;λ≥0

X和Y分別為(m×n)的投入矩陣和(p×n)的產出矩陣，Xi和Yi分別代表第i個決策單元的投入和產出列向量，第i個DMU的綜合技術效率值為θi。

（二）指標選取及其數據來源

在用DEA方法測算教育財政支出效率之前，首先要確定投入產出指標。我國具體教育類型包括學前教育、小學教育、初中教育、普通高中教育、普通高等教育、初等職業教育、中專教育、技校教育、職業高中教育、高等職業教育、廣播電視教育、留學生教育、特殊教育、干部繼續教育、教育機關服務等，考慮到數據的可獲性以及完整性，本文選擇286個地級以上城市（除拉薩以外）的人均教育財政支出作為投入變量，選擇萬人擁有普通高等學校數、萬人擁有普通中學數、萬人擁有普通小學數、普通高校師生比、普通中學師生比、普通小學師生比等作為產出變量。所有原始數據來源于 《2010年中國城市統計年鑒》、《2010年中國統計年鑒》。

（三）我國城市教育財政支出的效率評價

利用DEA方法中的VCR模型，加上原始數據，我們得到了2010年我國286個地級市以上城市教育財政支出的三種效率得分，即綜合技術效率、純技術效率和規模效率得分。

1、綜合技術效率是對決策單元的資源配置能力、資源使用效率等多方面能力的綜合衡量與評價。依據測算結果我們發現，全國綜合技術效率平均值為0.653，平均存在35%左右的投入浪費，這說明各城市教育投入缺乏合理的規劃，沒有充分利用好有限的教育資金。經過對286個城市的綜合技術效率排序，達到完全效率狀態的城市有13個，分別是南昌市、濟南市、漯河市、湘潭市、衡陽市、益陽市、婁底市、梅州市、昆明市、隴南市、阜新市、伊春市、綏化市，綜合技術效率值排在后十位的城市是深圳市、克拉瑪依市、鄂爾多斯市、佛山市、東莞市、中山市、北京市、上海市、無錫市、蘇州市，其效率值分別為0.147、0.170、0.173、0.173、0.184、0.185、0.202、0.210、0.232、0.236，可見城市間效率差距很大。同時，從傳統地域劃分來看，東部地區平均綜合技術效率值為0.544，最高的是濟南，達到完全效率，最低的是深圳市，效率值為0.147，而效率值高于東部地區的中西部地區平均綜合技術效率值為0.713，最高的是南昌，達到完全效率，最低的是克拉瑪依市，效率值只有0.170。這說明我國區域間效率差距不是很大，東、中西部地區平均綜合技術效率值差距只有0.169，原因可能是西部大開發、中部崛起等戰略，增加了對中西部教育資源的投入，由此帶來的大量機會也吸引了大量人才和技術，促進了中西部教育支出效率的提高。但區域內城市教育資源配置效率值差距明顯，東部地區內部最大效率差距高達0.853，中西部地區內部最大差距也達到了0.830，這說明各省級政府在配置教育資源時要平衡本區域內城市的教育發展狀況，中央政府也需要采取平衡性的轉移支付來縮小省級政府之間的教育資源的配置差距。

2、純技術效率是衡量決策單元的無效率在多大程度上由管理和技術等因素所導致的。測算結果顯示，全國平均純技術效率為0.697，這表明在保持投入和產出不變的情況下，如果能提高教育資金的預算管理水平，減少運行成本，增加教育設備、人才等方面的投入，以及更加合理地劃分轄區內教育資源的配置，從而達到效率運作，則可以減少30%左右的資金投入。

3、規模效率表示在一定的投入條件下，技術效率的生產邊界的產出量與最優規模下的產出量的比值，反映了實際規模與最優規模之間的距離。從測算結果看來，全國平均規模效率達到0.945，但規模效率低于0.5的四個城市，其綜合技術效率全排在后十位，分別是深圳市、鄂爾多斯市、北京市、東莞市，各自規模效率值為0.147、0.173、0.202、0.220，并且都處于規模報酬遞減的狀態，這說明這些城市縮小生產規模則可大幅度提高其效率。

從三種效率的關系來看，在平均規模效率整體處于接近最優規模狀態但純技術效率還比較低下的情形下，提高純技術效率不僅有利于直接提高各城市的綜合技術效率，而且也有利于擴展這些城市的最優支出規模水平，從而可以使它們在一個更高的規模水平上實現綜合技術效率的提高，這也將使得我國教育事業得到更為有效的發展。從地區間效率結果差異來看，東部地區綜合技術效率之所以低于中西部地區，一方面是由于純技術效率還存在較大改善空間，說明東部地區雖然擁有豐富的教育資源，但卻缺乏合理的規劃，從而未能形成更高的支出效率。另一方面是由于東部地區很多城市的規模已經超出最優規模，處于規模報酬遞減階段，因此教育資源可以適當向中西部傾斜，因為中西部的大多城市還處于規模報酬遞增的階段。

4、教育財政支出水平和支出效率的對比分析。為了探究人均教育財政支出水平相似的城市是否有著相似的教育財政支出效率，從而區別于按地域的劃分來對城市教育資源生產效率的研究，本文對286個城市的人均教育財政支出水平進行了聚類分析，從而讓具有相似數據特征的城市歸為一類，而類別之間則存在明顯差異。

本文以286個地級以上城市的人均財政教育支出作為樣本數據，采用SPPS軟件中的k-均值聚類法聚類，其中取k=4，最終確定的聚類結果為：第一層次的城市只有一個：深圳市，聚類中心值為4793.0；第二層次的城市有9個：北京市、天津市、鄂爾多斯市、上海市、廈門市、珠海市、東莞市、中山市、克拉瑪依市，聚類中心值2873.6；第三層次的城市有76個：廊坊市、太原市、大同市、陽泉市、長治市、晉城市、朔州市、呂梁市、呼和浩特市、包頭市、烏海市、赤峰市、通遼市、呼倫貝爾市、巴彥淖爾市、沈陽市、大連市、本溪市、盤錦市、白山市、大慶市、南京市、無錫市、常州市、蘇州市、南通市、鎮江市、杭州市、寧波市、溫州市、嘉興市、湖州市、紹興市、金華市、衢州市、舟山市、臺州市、麗水市、馬鞍山市、銅陵市、福州市、莆田市、泉州市、濟南市、青島市、淄博市、東營市、煙臺市、濰坊市、威海市、萊蕪市、武漢市、長沙市、廣州市、佛山市、惠州市、海口市、三亞市、成都市、攀枝花市、貴陽市、玉溪市、銅川市、延安市、榆林市、商洛市、蘭州市、白銀市、酒泉市、西寧市、銀川市、石嘴山市、吳忠市、固原市、中衛市、烏魯木齊市，聚類中心值為1062.7；第四層次為剩下的200個城市，聚類中心值為571.5。

運用DEA方法和聚類分析方法分別對城市教育財政支出效率和城市人均教育財政支出水平進行了實證分析，表1顯示了二者的比較結果，結果顯示：第一，人均教育財政支出越高的層次，層次中城市的平均教育財政支出效率越低。人均教育財政支出水平最高的一、二層次，大多屬于東部地區城市，人均教育支出分別達到4793.0、2873.6，但平均財政教育支出效率皆不足0.3，主要是規模過大，投入性浪費所致；反而是人均教育支出不足600的第四層次，多是中西部城市，平均教育支出效率卻達到了0.735，顯然教育資源的使用效率要比其他層次好很多，這主要是因為中西部地區教育整體供給水平還相對較低，規模效應較大。第二，人均財政教育支出水平相似的城市，財政教育支出效率出現明顯差異。忽略第一層次只有一個城市，其他三個層次中城市財政教育支出效率存在明顯的差異，尤其是第三層次的城市，效率值最高的已經達到完全效率，最低的只有0.170，并且方差也達到0.158，說明層次內城市間效率值波動還是比較大的，這可能是由于城市間政治、經濟、交通、制度等外在基礎上的差別和管理人員、領導者素質等內在人力資本上的差別所致。

表1城市人均財政教育支出水平與效率的比較結果

三、城市財政教育支出效率的影響因素

（一）變量選取和模型的建立

通過核算2010年我國286個地級以上城市教育財政支出效率，我們發現城市間的教育財政支出效率有著顯著的差異，因此進一步分析造成這些差距的原因顯得非常有必要。

Zhuravskaya(2000)以俄羅斯1992-1997年間多個城市的教育支出比重為例，研究發現財政聯邦制即財政分權能夠提高包括教育在內的公共物品的供給水平。而Bardhan（1996）則認為發展中國家的財政分權會降低公共物品的供給效率，主要是由于發展中國家人口流動性差，“以腳投票”很難實現，并且居民監督政府行為意識不高，另外中央政府在資源、管理和技術水平上都要優于地方政府，其公共物品供給能力和效率會更高。中國的財政分權是政治上集權，經濟上分權的特殊分權體制，外加戶籍制度限制了學齡人口的流動，財政分權對教育支出效率的促進作用未必能符合西方經典分權理論的結果，喬寶云等(2005)就發現財政分權并沒有增加小學義務教育的有效供給。我國財政分權一般衡量的是中央政府給予地方政府財政收入和支出責任自主性的大小。本文選擇的是預算內財政支出分權，但由于我國教育這一公共物品主要由地方政府負責，教育管理、自治權力的大小與支出責任成正比，因而一般的中央與地方政府的分權度不能夠充分體現財政分權對于我國城市教育財政支出效率的影響。因此，本文利用地級以上城市人均教育財政支出占地級以上城市人均教育財政支出與省一級政府人均教育財政支出之和的比重來衡量城市的財政分權度。

參考相關文獻，考慮以下控制變量。一是人口密度（POP）。 Grossman等(1999)認為，政府提供的公共服務存在“規模效應”，向密度更大的人口提供公共服務可以降低管理和監督成本，從而提高公共服務的供給效率。本文使用單位行政面積人口作為人口密度，并且預期人口密度與教育財政支出效率存在正相關關系。二是城鎮化率（Urban-rate）。城鎮化意味著人口聚集于城市，包括教育在內的公共資源也會聚集，因而也會形成規模效應，同時也會降低集體行動成本，方便公眾對于教育資源使用效率的監督。本文使用城市市區人口與城市行政范圍總人口之比來衡量城鎮化率。三是居民收入水平（PGDP）。一方面，居民收入水平提高會提高對服務的質量要求，也助于提高居民的政治影響力，這些都有利于政府公共物品供給效率的提升 (Afonso，2008)，另一方面，Eeckaut等( 1993)認為居民收入水平的提高會增加政府對公共物品的供給成本，增加對政府行為監督的成本，所以會降低政府對公共物品的供給效率。本文使用人均GDP來衡量居民收入水平，并且理論上人均GDP對城市教育財政支出效率的影響不確定。四是教育機構行政人員的臃腫度（T-Ratio）。如果一個城市的教育行政和管理人員太過龐大，可能會導致供養冗員，造成運行成本過高，那么有限的教育資源用于教學設備、書籍的購買、優秀教師的引進等方面就會短缺，從而阻礙教育資源使用效率的提升。另外，教育機構太過龐大、分散，傳達信息和審批的復雜性也會導致非生產性資源的浪費。考慮到數據的完整性，本文的教育機構行政人員的臃腫度用各城市高校、中小學專任教師數與各城市教育從業人員數之比來表示，預期比值會與財政教育支出效率成正比。五是政治影響力（Politic）。一方面，城市政治影響力越高，在吸引省級政府預算安排及其轉移支付就越具有優勢，從而可以獲取更多的教育資源。另一方面，城市政治影響力越大，說明具有較高政治素養和管理能力的官員越多，從而能更高效地配置和管理豐富的教育資源，從而促進教育財政支出效率的提高。本文的城市政治影響力用虛擬變量來表示，一般認為直轄市、省會城市以及副省級城市的政治影響力更大，所以取值為1，其余地級市取值為0。六是地區虛擬變量（EAS）。東、中西部城市在財政教育支出效率方面存在差距，因此本文引入地區虛擬變量，東部城市為1，中西部城市為0。

基于上述對于解釋變量和控制變量的理論認識，我們建立了以下模型：

Efi=α+ηFDi+βXi+εi

其中，下角標i表示第i個城市。被解釋變量EF表示2010年的綜合技術效率得分，FD表示財政分權，X包含所介紹的控制變量，α表示不可觀察和測量的個體效應，εi是誤差擾動項。我們采用受限的Tobit模型來進行回歸分析。

（二）回歸結果

回歸結果如表2所示，我們發現：

1、財政分權在1%的顯著水平上與城市教育財政支出效率成反向關系，即財政分權降低了城市教育財政支出效率。這一結論，與西方經典財政分權理論不相符，一方面是由我國經濟分權與政治集權緊密集合這一特殊體制環境造成的。在中國式的財政分權體制下，經濟增長成為官員政績考核的核心標準，這就會導致地方城市政府支出偏向投資建設，而忽略教育事業的發展，從而導致財政教育支出效率的低下。另一方面是由于財政支出分權越大，地方城市政府對于財力安排的自主性越強，相應的教育職能部門配置教育資源的自主性也越強。在我國預算制度約束乏力的情況下，這會導致教育支出缺乏合理規劃，非生產性投入太多，從而導致財政教育支出效率低下。因此，適當的財政集權將有利于教育財政支出效率的提升。

2、城鎮化率與教育財政支出效率的關系不具有顯著性。這可能是由于雖然大量農村人口進入城市從事非農工作，但受到我國戶籍制度的約束或者城鎮教育成本太高，多數子女依然留置在農村接受教育，城鎮化所帶來的教育成本集約程度不明顯。

3、人口密度與財政教育支出效率在5%的顯著水平上成正相關關系，即人口密度顯著促進了教育財政支出效率的提升。究其原因，是教育作為一種公共物品在其供給過程中存在規模效應，可以降低管理、運行成本，從而提高財政教育支出效率。

4、人均GDP與財政教育支出效率存在顯著的負向關系，但影響微弱。這是因為一方面居民收入水平越高，居民因監督教育支出的機會成本會上升，監督的積極性就會下降，另一方面財政收入越高，教育資金也越充足，但約束無力的預算體制會加劇無效支出的規模，從而導致教育財政支出效率的下降。

5、專任教師人員數占教育從業人員數之比的系數為正，并且在1%的水平上顯著。說明專任教師人員數占教育從業人員數之比越高，越能促進教育財政支出效率的提高。這主要是因為如果非教學人員在教職工中所占比重太大，會出現大量財政支出供養冗員的現象，從而降低了教育支出效率。

6、城市政治影響力與財政教育支出效率在1%顯著水平上成正相關關系。這是因為一方面城市政治影響力越大，高水平的城市治理者就越多，可以更好地對教育支出做出合理安排；另一方面是城市政治影響力越大，在獲取上級政府教育轉移支付方面更具有優勢。

7、地區虛擬變量顯著降低了教育財政支出效率。這也很好地驗證了文章第二部分對綜合技術效率分析的結果。

表2城市財政教育支出效率影響因素實證結果

四、結論及政策建議

本文利用數據包絡分析方法對2010年我國286個地級以上城市的教育財政支出效率進行了測算。通過分析測算結果，我們發現：全國平均效率值為0.653，并且城市間效率差距明顯，純技術效率還存在很大的改善空間；從傳統區域看，中西部地區的效率值要高于東部地區的效率值；從城市聚類分析來看，一方面，人均教育財政支出水平越高的層次，教育支出效率反而越低，另一方面，人均教育財政支出水平相似的城市，效率值出現很大差異。利用Tobit回歸模型對影響城市教育財政支出效率的影響因素進行了考察，重點研究了財政分權與教育財政支出效率的關系。回歸結果顯示：財政分權對城市教育財政支出效率有負影響，適度的財政集權可以縮小城市間效率的差距；城鎮化率對城市教育財政支出效率的影響不顯著；人口密度、專任教師人員數占城市教育從業人員數之比、城市政治影響力是城市教育財政支出效率的有利因素；而人均GDP則對城市教育財政支出效率存在微弱的負影響。

根據以上結論，本文提出以下政策建議：第一，加強省以下財政分權體制改革。應當實行適當的財政集權，將部分教育的財政支出責任從市級政府轉移到省級政府，充分發揮省級政府的協調作用，將支出適當向規模報酬遞增地區，特別是中西部地區傾斜。第二，深化教育體制改革。一方面降低教育部門的官僚性，減少審批行為，從而降低尋租、腐敗的可能性，另一方面精簡教育職能部門，減少供養的冗員數；加強財政預算改革，提高對教學設備、資料、人員等方面的支出水平。第三，提高城市居民參與監督教育財政支出的積極性。居民要求參與監督教育支出行為的積極性越高，支出預算透明化的改革進程也會越快，這樣居民知情權、監督權才能得到保障，從而促進教育支出效率的提升。■

中南財經政法大學財政稅務學院)

（本欄目責任編輯：周菲）