經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下財(cái)政收入監(jiān)管的新思考

●曾康華 李思沛 劉 鵬

經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下財(cái)政收入監(jiān)管的新思考

●曾康華 李思沛 劉 鵬

編者按：在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度由高速增長(zhǎng)轉(zhuǎn)為中高速增長(zhǎng)，財(cái)政收入呈現(xiàn)中低速增長(zhǎng)。財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉在全國(guó)財(cái)政工作會(huì)議上指出，科學(xué)認(rèn)識(shí)當(dāng)前形勢(shì)，準(zhǔn)確研判未來(lái)走勢(shì)，是我們做好財(cái)政工作的基本前提。“財(cái)政新常態(tài)”體現(xiàn)為收入中低速增長(zhǎng)，支出剛性增長(zhǎng)，對(duì)財(cái)政管理水平提出了更高要求。面對(duì)嚴(yán)峻的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和財(cái)政壓力，有的征收機(jī)關(guān)為了完成收入任務(wù)，可能會(huì)采取收“過(guò)頭稅”、消極執(zhí)行稅收優(yōu)惠政策、財(cái)政“空轉(zhuǎn)”等手段，虛增財(cái)政收入，影響經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況，不利于國(guó)家宏觀調(diào)控和維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境。新常態(tài)下如何做好財(cái)政收入監(jiān)管工作？本期專(zhuān)題圍繞“新常態(tài)下創(chuàng)新財(cái)政收入監(jiān)管”展開(kāi)探討，邀請(qǐng)財(cái)政學(xué)者和實(shí)務(wù)工作者發(fā)表觀點(diǎn)和建議，為做好新形勢(shì)下財(cái)政監(jiān)督工作提供指引。

一、近年來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與財(cái)政收入增長(zhǎng)新情況

2008年下半年我國(guó)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行遭遇世界性金融危機(jī)的嚴(yán)重沖擊，致使GDP增長(zhǎng)率在2009年第一季度達(dá)到谷底，只有6.1%，而財(cái)政收入更是同比下降了8.32%，這是繼1997年亞洲金融危機(jī)后中國(guó)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行再次陷入谷底。此后，我國(guó)政府實(shí)施積極的財(cái)政政策和穩(wěn)健的貨幣政策進(jìn)行強(qiáng)有力地調(diào)控經(jīng)濟(jì)，GDP增長(zhǎng)率迅速?gòu)?qiáng)勁反彈，財(cái)政收入增長(zhǎng)率也很快恢復(fù)高速增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)。但2012年以后，由于受?chē)?guó)內(nèi)和國(guó)際諸多因素的影響，我國(guó)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行步入中高速增長(zhǎng)區(qū)間，GDP增長(zhǎng)率一直處于下行態(tài)勢(shì)，財(cái)政收入增長(zhǎng)率也出現(xiàn)了大幅回落的情況。表1反映了2009年第1季度至2015年第1季度GDP增長(zhǎng)率和財(cái)政收入增長(zhǎng)率的情況。

表1 2009年第1季度至2015年第1季度GDP增長(zhǎng)率和財(cái)政收入增長(zhǎng)率 單位：%

從表1可以清晰地看到，除了2009年第一季度GDP增長(zhǎng)率處于谷底外，從2009年到2011年的各個(gè)季度GDP增長(zhǎng)率都在高位波動(dòng)，與此同時(shí)，財(cái)政收入增長(zhǎng)率不僅在高位運(yùn)行，而且波動(dòng)的幅度相當(dāng)大，這一情況的出現(xiàn)曾經(jīng)引起人們的廣泛關(guān)注，如何解釋這一時(shí)期財(cái)政收入高速增長(zhǎng)的原因成為理論界和實(shí)際部門(mén)研究的熱點(diǎn)。然而，此后GDP增長(zhǎng)率開(kāi)始出現(xiàn)平穩(wěn)的回落，而且這一態(tài)勢(shì)持續(xù)至今，2014年GDP增長(zhǎng)率為7.4%，2015年第一季度GDP增長(zhǎng)率為7%；2014年財(cái)政增長(zhǎng)率為8.6%，2015年第一季度財(cái)政收入增長(zhǎng)率為3.95%。不僅如此，觀察推動(dòng)GDP增長(zhǎng)的“三駕馬車(chē)”，即投資、消費(fèi)和進(jìn)出口的增長(zhǎng)率也出現(xiàn)了較大幅度的回落。投資增長(zhǎng)率從前幾年的20%以上下降到了 2014 年 的15.3%，2015年第一季度投資增長(zhǎng)率下降到了13.5%。消費(fèi)增長(zhǎng)率也由16%—17%下降到了2014年12%，2015年第一季度消費(fèi)增長(zhǎng)率下降到了10.6%，進(jìn)出口增長(zhǎng)率更是出現(xiàn)了較大幅度的回落，2014年進(jìn)出口貿(mào)易比上年增長(zhǎng)2.3%，2015年第一季度進(jìn)出口貿(mào)易同比下降6%。可見(jiàn)，這三個(gè)宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行指標(biāo)全面持續(xù)地回落，顯示GDP增長(zhǎng)率的回落還在持續(xù)，甚至連止跌企穩(wěn)的跡象都沒(méi)有出現(xiàn)。此外，再觀察其他經(jīng)濟(jì)運(yùn)行指標(biāo)也大致如此，如作為與民生密切相關(guān)的房地產(chǎn)投資也出現(xiàn)了大幅度的回落，價(jià)格水平處于低位，現(xiàn)已經(jīng)在通貨緊縮的區(qū)間運(yùn)行，而廣義貨幣增長(zhǎng)率也大幅度回落。

這些情況充分顯示，我國(guó)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行進(jìn)入新常態(tài)，即GDP增長(zhǎng)率進(jìn)入中高速運(yùn)行區(qū)間，而且目前我國(guó)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行繼續(xù)走低的壓力突顯，財(cái)政收入增長(zhǎng)疲軟的狀況一時(shí)難以根本改變，面對(duì)出現(xiàn)的這些新情況，再考慮到近年積極推進(jìn)的全面深化財(cái)稅體制改革的各項(xiàng)舉措，尤其是今年實(shí)施的新《預(yù)算法》，要求所有政府財(cái)政收入必須按照全口徑預(yù)算管理的模式進(jìn)行管理。在這些新的形勢(shì)下，如何加強(qiáng)政府財(cái)政收入的監(jiān)管，確保財(cái)政收入應(yīng)收盡收并及時(shí)足額入庫(kù)，從而保證財(cái)政支出的需要，是當(dāng)前加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督工作面臨的新問(wèn)題。

二、經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下財(cái)政收入監(jiān)管面臨的新問(wèn)題

（一）經(jīng)濟(jì)運(yùn)行繼續(xù)走低導(dǎo)致財(cái)政收入增長(zhǎng)疲軟

加強(qiáng)政府財(cái)政收入監(jiān)管的根本目的，是保證財(cái)政收入的有效性和穩(wěn)定性，從而滿(mǎn)足財(cái)政支出的需要。近幾年我國(guó)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行進(jìn)入新常態(tài)，財(cái)政收入增長(zhǎng)率不再像前些年那樣呈現(xiàn)高增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)，這一新情況的出現(xiàn)必須引起人們的高度重視，也更加突顯了加強(qiáng)財(cái)政收入監(jiān)管的重要性和必要性。這是因?yàn)椋?cái)政收入是財(cái)政支出的基礎(chǔ)。財(cái)政運(yùn)行的穩(wěn)健性主要反映在財(cái)政收入的穩(wěn)健性上，有了財(cái)政收入的穩(wěn)健性，財(cái)政支出的穩(wěn)健性就能得到充分保障。沒(méi)有堅(jiān)實(shí)的財(cái)政收入作為基礎(chǔ)，財(cái)政支出就沒(méi)有保障，政府調(diào)節(jié)宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的目標(biāo)就難以實(shí)現(xiàn)。所以，當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行繼續(xù)走低導(dǎo)致的財(cái)政收入增長(zhǎng)疲軟，是必須認(rèn)真對(duì)待的一個(gè)新問(wèn)題。要對(duì)當(dāng)前情況進(jìn)行深入分析，摸清這種情況出現(xiàn)的背景和深刻的原因，掌握其變化的規(guī)律，對(duì)未來(lái)財(cái)政收入走勢(shì)進(jìn)行預(yù)測(cè)，并在此基礎(chǔ)上，對(duì)財(cái)政支出進(jìn)行必要的調(diào)整。如果不認(rèn)識(shí)和重視這一點(diǎn)的話，必然增加財(cái)政運(yùn)行的風(fēng)險(xiǎn)，而且越是當(dāng)前財(cái)政收入增長(zhǎng)疲軟，對(duì)財(cái)政收入的監(jiān)管就越要加強(qiáng)。

（二）全口徑預(yù)算管理對(duì)財(cái)政收入監(jiān)管提出更高要求

隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政府職能轉(zhuǎn)變和深化財(cái)稅管理體制改革的推進(jìn)，必然導(dǎo)致政府財(cái)政收入形式的多樣性和管理上的復(fù)雜性，這些對(duì)傳統(tǒng)預(yù)算管理模式提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。長(zhǎng)期以來(lái)，政府財(cái)政收入未能全部納入預(yù)算，以及納入預(yù)算的政府財(cái)政收入并沒(méi)有受到規(guī)則統(tǒng)一的、嚴(yán)格的管理和監(jiān)控，這些問(wèn)題長(zhǎng)期存在于政府財(cái)政收入管理過(guò)程之中，成為完善我國(guó)政府預(yù)算體系，加強(qiáng)預(yù)算管理，提高財(cái)政資金運(yùn)行效率的軟肋。

全口徑預(yù)算管理是全面深化財(cái)稅體制改革所倡導(dǎo)的一種新管理模式，其核心就是把所有的政府財(cái)政收支納入預(yù)算管理，而政府預(yù)算體系包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和社會(huì)保障預(yù)算。這“四個(gè)預(yù)算”的編制既相對(duì)獨(dú)立，又需要相互協(xié)調(diào)和銜接，“四個(gè)預(yù)算”的執(zhí)行也是相互制約，需要相互協(xié)調(diào)和銜接。因此，全口徑預(yù)算管理的新模式，使監(jiān)管政府財(cái)政收入的職能得到進(jìn)一步加強(qiáng)，監(jiān)管的范圍也進(jìn)一步擴(kuò)大，也就是把所有政府收入集中于預(yù)算管理和監(jiān)督之中，相對(duì)于過(guò)去分散管理和監(jiān)督來(lái)說(shuō)，無(wú)疑對(duì)監(jiān)管財(cái)政收入提出了更高更新更全面的要求。

（三）地方債的監(jiān)管

依法治財(cái)是治理財(cái)政的根本，新《預(yù)算法》是全面推進(jìn)依法治國(guó)的一部重要法律，是財(cái)政領(lǐng)域的基本法律制度，是依法監(jiān)管政府財(cái)政收入最基本的法理依據(jù)。新《預(yù)算法》的實(shí)施，意味著我國(guó)各級(jí)政府的財(cái)政收入管理已經(jīng)納入規(guī)范化、制度化和法治化建設(shè)的軌道，依法管理和監(jiān)督所有財(cái)政收入將成為一種新常態(tài)。

新《預(yù)算法》明確規(guī)定：“經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的省、自治區(qū)、直轄市的預(yù)算中必需的建設(shè)投資的部分資金，可以在國(guó)務(wù)院確定的限額內(nèi)，通過(guò)發(fā)行地方政府債券舉借債務(wù)的方式籌措。”這預(yù)示著對(duì)地方債的管理將進(jìn)入一個(gè)嶄新的階段。地方債是一種特殊的財(cái)政收入，盡管地方性債務(wù)從改革開(kāi)放之初就已經(jīng)存在，但原來(lái)的《預(yù)算法》明文禁止地方政府發(fā)行公債。所以，業(yè)已形成的地方各級(jí)政府性債務(wù)以多種其他的形式存在，既有顯性的債務(wù)也有隱性的債務(wù)。由于今后幾年這些地方性債務(wù)陸續(xù)進(jìn)入償還高峰期，為了緩解地方政府還債壓力，規(guī)避可能發(fā)生的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，中央政府決定將一部分業(yè)已形成的地方性債務(wù)通過(guò)置換的形式轉(zhuǎn)為地方債，成為真正意義上的地方債。而且隨著新《預(yù)算法》的實(shí)施，省級(jí)政府也會(huì)發(fā)行地方公債，地方債的規(guī)模會(huì)不斷擴(kuò)大，對(duì)地方債的管理將越來(lái)越重要和越來(lái)越復(fù)雜。如此一來(lái)，如何對(duì)地方債實(shí)施有效的監(jiān)管，并加快地方債管理制度的建設(shè)，就成為亟需解決的問(wèn)題。

（四）監(jiān)督職責(zé)劃分與協(xié)調(diào)

盡管全口徑預(yù)算管理模式拓寬了監(jiān)管政府財(cái)政收入的范圍，但增加了財(cái)政收入監(jiān)管的難度。按照我國(guó)政府預(yù)算體系構(gòu)成和實(shí)施新《預(yù)算法》的要求，凡是納入到“四個(gè)預(yù)算”中的各項(xiàng)財(cái)政收入都要實(shí)施監(jiān)管，事實(shí)上這“四個(gè)預(yù)算”中涉及的財(cái)政收入不僅多，而且面十分廣，依據(jù)現(xiàn)行管理體制規(guī)定，不同的預(yù)算由不同的部門(mén)編制、執(zhí)行和管理，由于這些預(yù)算又存在內(nèi)在的聯(lián)系，必然會(huì)產(chǎn)生各種各樣的矛盾與沖突，如何解決協(xié)調(diào)這些矛盾與沖突，加強(qiáng)對(duì)部門(mén)預(yù)算編制和執(zhí)行的監(jiān)管，成為新形勢(shì)下面臨的新問(wèn)題。所以，明確劃分監(jiān)督部門(mén)職責(zé)，各監(jiān)督部門(mén)協(xié)調(diào)配合就成為有效監(jiān)管政府財(cái)政收入的關(guān)鍵。

三、經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下財(cái)政收入監(jiān)管的新思考

（一）依法監(jiān)管財(cái)政收入

依法治國(guó)是治理國(guó)家的根本，黨的第十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，明確提出全面推進(jìn)依法治國(guó)的方略，為依法治財(cái)指明了方向。而新《預(yù)算法》的實(shí)施為依法治財(cái)提供了法律依據(jù)和支撐，依法監(jiān)管財(cái)政收入也就有了堅(jiān)實(shí)的法律保障。在推進(jìn)全面深化財(cái)稅體制改革過(guò)程中，依法監(jiān)管財(cái)政收入也會(huì)進(jìn)入一種新常態(tài)，依法監(jiān)管財(cái)政收入的理念將在財(cái)政管理工作中得以全面體現(xiàn)，這從根本上保證了財(cái)政收入監(jiān)管的有效性和財(cái)政收入運(yùn)行的穩(wěn)健性。

（二）積極推進(jìn)財(cái)稅體制改革

毫無(wú)疑問(wèn)，我國(guó)正在進(jìn)行的“營(yíng)改增”、將要推行的房產(chǎn)稅改革和其他稅制改革，將改變各級(jí)政府財(cái)政收入的分配關(guān)系。加強(qiáng)財(cái)政收入的監(jiān)管，其前提就是要明確劃分各級(jí)政府財(cái)政收入的歸屬和管理權(quán)限，也就是要在明確了政府間的財(cái)政收入分配格局后，各級(jí)監(jiān)管部門(mén)對(duì)財(cái)政收入才能有效實(shí)施有的放矢的監(jiān)管。應(yīng)當(dāng)積極推進(jìn)財(cái)稅體制改革，尤其是稅制改革，才能更加有效地和明確地監(jiān)管財(cái)政收入。在我國(guó)目前分級(jí)征稅和分級(jí)管理稅收的背景下，如果稅制改革不到位，各級(jí)政府的財(cái)政收入分配關(guān)系也就難以穩(wěn)定。因此，積極推進(jìn)稅制改革，進(jìn)而推進(jìn)財(cái)政體制改革，才能為加強(qiáng)財(cái)政收入監(jiān)管，明確監(jiān)管財(cái)政收入的職責(zé)提供體制機(jī)制保障，才能更有效地監(jiān)管財(cái)政收入。

（三）發(fā)揮監(jiān)管綜合效力

一方面，經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下的財(cái)政收入進(jìn)入中低速增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)，使有效監(jiān)管財(cái)政收入的運(yùn)行，保證財(cái)政收入按照預(yù)算安排有效使用顯得更為重要；另一方面，由于我國(guó)現(xiàn)行的政府預(yù)算體系和預(yù)算分級(jí)管理的規(guī)定，我國(guó)各級(jí)政府的財(cái)政收入非常龐大和復(fù)雜，而要對(duì)“四個(gè)預(yù)算”的政府財(cái)政收入以及各級(jí)政府的財(cái)政收入實(shí)施有效地監(jiān)管并非易事。因此，在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，如何實(shí)施對(duì)政府財(cái)政收入的有效監(jiān)管，不僅要為有效監(jiān)管財(cái)政收入提供體制機(jī)制上的保障，而且在不同級(jí)次的監(jiān)管部門(mén)之間、同級(jí)次的不同監(jiān)管部門(mén)之間都需要進(jìn)行協(xié)同配合，不同監(jiān)管部門(mén)既要分工明確，監(jiān)管職責(zé)邊界清晰，又要協(xié)調(diào)配合，只有這樣才能發(fā)揮綜合監(jiān)管的效力。■

（作者單位：中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政學(xué)院）