財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)淺析

●邱振宇 儲(chǔ)開其

財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)淺析

●邱振宇 儲(chǔ)開其

財(cái)政部 《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》（財(cái)預(yù)〔2011〕285號(hào)，以下簡(jiǎn)稱285號(hào)文）第二條：“財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)是指財(cái)政部門和預(yù)算部門（單位）根據(jù)設(shè)定的績(jī)效目標(biāo)，運(yùn)用科學(xué)、合理的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)方法，對(duì)財(cái)政支出的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效益性進(jìn)行客觀、公正的評(píng)價(jià)。”基于此定義，本文首先介紹了財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的必要性，隨后分析了其當(dāng)前可能存在的問題，最后提出了做好績(jī)效評(píng)價(jià)工作的對(duì)策建議。

一、財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的必要性

（一）財(cái)政收支矛盾需要緩解

近年來，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入，我國(guó)已建立起比較穩(wěn)定的財(cái)政收入增長(zhǎng)機(jī)制，國(guó)家財(cái)政實(shí)力得到迅速壯大。但在財(cái)政收入大幅度增長(zhǎng)的同時(shí)，財(cái)政收支矛盾卻越來越突出。以2014年數(shù)據(jù)為例，當(dāng)年全國(guó)公共財(cái)政收入140350億元，而公共財(cái)政支出151662億元。收支矛盾的產(chǎn)生至少來自兩個(gè)方面：一是財(cái)政資源總量不足；二是支出效率有不盡人意之處。財(cái)政資源總量是一個(gè)逐步增長(zhǎng)的過程，不能指望一夜之間達(dá)到“財(cái)富充盈”。因此，提高財(cái)政支出的配置效率就顯得至關(guān)重要。

（二）財(cái)政政策調(diào)控能力需要得到提高

現(xiàn)實(shí)中常會(huì)發(fā)現(xiàn)一些通過財(cái)政投資支出進(jìn)行調(diào)控的項(xiàng)目質(zhì)量低下、功能不全、服務(wù)難以持續(xù)、收益難以確保，政績(jī)工程、形象工程、重復(fù)建設(shè)等問題始終難以有效解決。這種情況下對(duì)財(cái)政項(xiàng)目開展績(jī)效評(píng)價(jià)，以提高預(yù)算支出的使用效率，最大限度地發(fā)揮財(cái)政政策的調(diào)控能力，實(shí)現(xiàn)其運(yùn)用的調(diào)控效果最大化，從而使其在保證經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和完善政府公共服務(wù)等方面發(fā)揮更大的作用。

（三）財(cái)政體制改革的客觀要求

加快構(gòu)建“財(cái)政供給透明、預(yù)算資金一體、項(xiàng)目管理科學(xué)、預(yù)算績(jī)效提升”的預(yù)算管理機(jī)制是中央的明確要求。以績(jī)效評(píng)價(jià)為突破口，使預(yù)算安排、執(zhí)行進(jìn)度與績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果掛鉤，是適應(yīng)體制變動(dòng)，創(chuàng)新預(yù)算管理制度的必然。

總的來說，開展績(jī)效評(píng)價(jià)是財(cái)政管理的必然要求；開展績(jī)效評(píng)價(jià)有利于政府職能轉(zhuǎn)變，強(qiáng)化財(cái)政資金支出的管理與監(jiān)督；開展績(jī)效評(píng)價(jià)能夠加強(qiáng)對(duì)財(cái)政資金項(xiàng)目承擔(dān)者的約束，能促使項(xiàng)目承擔(dān)者以績(jī)效為導(dǎo)向，積極參考績(jī)效評(píng)價(jià)的指標(biāo)，并以之指導(dǎo)項(xiàng)目運(yùn)作與管理。為了達(dá)到評(píng)價(jià)指標(biāo)要求，項(xiàng)目管理者需要對(duì)項(xiàng)目資金的使用進(jìn)行科學(xué)的分析，比較各種可能的使用方案，并預(yù)測(cè)可能產(chǎn)生的效果，以選擇最優(yōu)方案來實(shí)施，從而實(shí)現(xiàn)資金的優(yōu)化使用，進(jìn)而有利于提高政府專項(xiàng)資金支出的決策水平。

二、財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)存在的問題分析

“績(jī)效評(píng)價(jià)”近幾年來迅速成為學(xué)術(shù)界的“熱詞”之一。而在實(shí)際工作層面上，以財(cái)政部為主導(dǎo)，各省、市跟進(jìn)，已經(jīng)進(jìn)行了一定的實(shí)踐。但從實(shí)踐中可以看出，該項(xiàng)工作還存在各種不足，成為制約績(jī)效評(píng)價(jià)取得實(shí)效的瓶頸。

（一）各項(xiàng)基礎(chǔ)工作還較薄弱

1、績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)庫(kù)、專家?guī)斓戎菐?kù)建設(shè)嚴(yán)重不足。第一，績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)，特別是個(gè)性指標(biāo)缺乏。評(píng)價(jià)指標(biāo)是績(jī)效評(píng)價(jià)工作的核心內(nèi)容。沒有一個(gè)體系完整、內(nèi)容健全、科學(xué)權(quán)威的評(píng)價(jià)指標(biāo)庫(kù)，績(jī)效評(píng)價(jià)終將淪為無源之水。財(cái)政部已發(fā)布了一些共性指標(biāo)作參考，但個(gè)性指標(biāo)的研究一直較為缺乏。主要原因在于實(shí)務(wù)中財(cái)政支出投向領(lǐng)域廣泛，即使投向同一領(lǐng)域的財(cái)政資金，其具體使用也有較大不同，如社會(huì)保障資金大類下還細(xì)分為下崗職工基本保障、軍轉(zhuǎn)干部解困、社保基金征收、居家養(yǎng)老購(gòu)買補(bǔ)助、農(nóng)村醫(yī)療救助等等。要為每一小項(xiàng)的財(cái)政支出都建立起相應(yīng)的評(píng)價(jià)指標(biāo)，顯然不是朝夕之功。這需要財(cái)政部自上而下地推動(dòng)，也需要各地因地制宜。

第二，缺乏對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)有充分認(rèn)識(shí)的專家人才。績(jī)效目標(biāo)、評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)置的合理性如何、績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告質(zhì)量怎樣，需要大批對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)有較深認(rèn)識(shí)的專家，而實(shí)務(wù)中符合要求的專家隊(duì)伍較為薄弱。這需要各類行業(yè)、預(yù)算或財(cái)務(wù)管理專家能夠跳出自己專業(yè)的范疇，從整體或更高層面來考慮問題，既熟悉政府相關(guān)的政策、精神，也較為了解群眾的想法和呼聲，由于要求很高，因此績(jī)效評(píng)價(jià)專家群體的培養(yǎng)也難以速成。

第三，符合要求的中介機(jī)構(gòu)數(shù)量不足。當(dāng)前大量績(jī)效評(píng)價(jià)工作以政府購(gòu)買服務(wù)的形式委托中介開展。但由于績(jī)效評(píng)價(jià)專業(yè)性強(qiáng)，且不同于常規(guī)的財(cái)務(wù)審計(jì)，財(cái)務(wù)的規(guī)范性只是績(jī)效評(píng)價(jià)的一個(gè)組成部分，需要中介機(jī)構(gòu)不局限于財(cái)務(wù)層面，而能從項(xiàng)目整體層面把握，甚至要預(yù)測(cè)項(xiàng)目的后期效應(yīng)。目前我國(guó)符合要求的中介機(jī)構(gòu)數(shù)量明顯不足。

2、部分被評(píng)價(jià)單位基礎(chǔ)臺(tái)賬不夠充分。績(jī)效評(píng)價(jià)以客觀事實(shí)為依據(jù)，因此對(duì)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的要求較高。然而，目前部分預(yù)算單位、特別是基層單位的管理較為粗放，如江蘇省南通市對(duì)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)補(bǔ)助開展的績(jī)效評(píng)價(jià)，財(cái)政補(bǔ)助劃撥到相應(yīng)職能部門，再由相應(yīng)職能部門劃撥給相關(guān)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，而資金劃款到養(yǎng)老機(jī)構(gòu)之后的使用情況則較難掌握，不少養(yǎng)老機(jī)構(gòu)未設(shè)置會(huì)計(jì)部門、財(cái)務(wù)資料欠缺等都影響到了評(píng)價(jià)工作的深入。類似的情況在各地都不乏其例。

（二）績(jī)效評(píng)價(jià)工作的權(quán)威性還不夠

一是績(jī)效評(píng)價(jià)工作目前由財(cái)政部門為主推進(jìn)，從級(jí)別上來說，財(cái)政部門與各部門預(yù)算單位是一樣的，這就造成了工作推進(jìn)的難度。同時(shí)，公共部門事權(quán)劃分仍不非常明確，存在不同公共部門之間、部門內(nèi)部不同單位之間事權(quán)交叉、重疊的問題，這就制約了績(jī)效評(píng)價(jià)的目標(biāo)選擇與指標(biāo)體系的建立。

二是績(jī)效評(píng)價(jià)由中介機(jī)構(gòu)具體承辦，固然在一定程度上保證了評(píng)價(jià)結(jié)果的公平公正，但也不能完全杜絕中介機(jī)構(gòu)屈從于被評(píng)價(jià)單位的意見、選取或設(shè)置較為有利于評(píng)價(jià)結(jié)果的評(píng)價(jià)指標(biāo)的情況發(fā)生，尤其中介機(jī)構(gòu)為本地機(jī)構(gòu)時(shí)更為明顯。

三是績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用的程度還不夠。從實(shí)踐看，評(píng)價(jià)結(jié)果做到直接為預(yù)算安排服務(wù)的例子還不多，即現(xiàn)行財(cái)政體制采用的是預(yù)算——績(jī)效模式，而非績(jī)效——預(yù)算模式，這就難以對(duì)預(yù)算部門產(chǎn)生直接的壓力。此外，部分績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告提出的建議可行性較低，被評(píng)價(jià)單位采用確實(shí)困難。如江蘇省南通市社保資金績(jī)效評(píng)價(jià)中，建議“社保資金審核簡(jiǎn)化流程”，而實(shí)務(wù)中因面對(duì)群體復(fù)雜，考慮到資金安全性等問題，在近期較難“簡(jiǎn)化審核環(huán)節(jié)”，這就使建議流于形式，評(píng)價(jià)結(jié)果無法真正應(yīng)用到實(shí)踐中。

（三）社會(huì)各界對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)的認(rèn)識(shí)還存在誤區(qū)

一是某些預(yù)算部門（單位）存在認(rèn)為申請(qǐng)的預(yù)算和財(cái)政資金的使用及耗費(fèi)只要符合規(guī)定，不必考慮績(jī)效的錯(cuò)誤觀念。錯(cuò)誤地把績(jī)效評(píng)價(jià)當(dāng)作增加財(cái)政部門提高控制能力的手段，極端者甚至認(rèn)為是增加了單位的負(fù)擔(dān)，這顯然偏離了績(jī)效評(píng)價(jià)的真正目的。

二是群眾近年對(duì)陽(yáng)光財(cái)政的呼聲不斷高漲，然而，當(dāng)績(jī)效評(píng)價(jià)工作中涉及社會(huì)滿意度調(diào)查、需要群眾填寫各類調(diào)查問卷時(shí)，群眾參與的熱情度不高，或填寫草草了事。這一方面與問卷設(shè)計(jì)、調(diào)查方式不夠科學(xué)有關(guān)，但另一方面也在一定程度上體現(xiàn)出績(jī)效評(píng)價(jià)工作要取得實(shí)效，還要注重不斷引導(dǎo)群眾參與其中。

三、做好績(jī)效評(píng)價(jià)工作的對(duì)策建議

（一）做好績(jī)效評(píng)價(jià)的頂層設(shè)計(jì)

1、爭(zhēng)取必要的政治支持。隨著績(jī)效評(píng)價(jià)工作的深入開展，績(jī)效管理的日益嚴(yán)謹(jǐn)，必將面對(duì)傳統(tǒng)預(yù)算管理模式、部門既得利益、思想認(rèn)識(shí)誤區(qū)等各種阻力。因此要保證績(jī)效評(píng)價(jià)工作深入開展，取得實(shí)效，必須獲得政治上的有力支持。財(cái)政部早已強(qiáng)調(diào)，各地績(jī)效管理的推進(jìn)，要爭(zhēng)取各地市委、市政府的大力支持；一些省市已由省政府、市政府發(fā)文將績(jī)效管理工作納入政府年終考核，無疑將對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)工作起到良好的推進(jìn)作用。

2、明確合理的流程設(shè)計(jì)。績(jī)效評(píng)價(jià)工作應(yīng)作為財(cái)政管理工作的一個(gè)有機(jī)組成部分來考慮，不可將績(jī)效評(píng)價(jià)獨(dú)立開來，更不可就績(jī)效評(píng)價(jià)而評(píng)價(jià)。江蘇省南通市就績(jī)效評(píng)價(jià)工作設(shè)計(jì)了工作流程圖（見圖1），作為一個(gè)實(shí)例供業(yè)界討論并指出不足。

圖1 江蘇省南通市績(jī)效評(píng)價(jià)工作流程圖

（二）因地制宜，體現(xiàn)地方管理特點(diǎn)

各地財(cái)政管理模式同中有異，可以根據(jù)自身特點(diǎn)，設(shè)計(jì)不同的績(jī)效評(píng)價(jià)模式。如江蘇省南通市模式有別于同省其它地市：其財(cái)政部門由主要負(fù)責(zé)人直接分管績(jī)效工作，使部門內(nèi)部績(jī)效工作權(quán)威性較強(qiáng)，各處室之間配合與協(xié)調(diào)較為融洽；具體模式上采用由業(yè)務(wù)處室各自組成不同的績(jī)效評(píng)價(jià)組，牽頭組織各自聯(lián)系的預(yù)算部門（單位）的績(jī)效評(píng)價(jià)工作，年終財(cái)政部門對(duì)各業(yè)務(wù)處室績(jī)效評(píng)價(jià)工作進(jìn)行考核。

（三）加快各類智庫(kù)的建設(shè)

1、正確對(duì)待信息系統(tǒng)。信息化系統(tǒng)有利于績(jī)效評(píng)價(jià)工作的開展，建立一整套含管理操作流程、項(xiàng)目庫(kù)、指標(biāo)庫(kù)、標(biāo)準(zhǔn)庫(kù)、專家?guī)斓仍趦?nèi)的績(jī)效評(píng)價(jià)信息化系統(tǒng)是績(jī)效評(píng)價(jià)工作發(fā)展的趨勢(shì)。但信息化系統(tǒng)必然涉及相關(guān)開發(fā)、維護(hù)成本等。江蘇省南通市目前立足于搭建平臺(tái)：一是與有過多次合作的上海專業(yè)績(jī)效評(píng)價(jià)咨詢公司接洽，二是通過省注協(xié)、上海市公共績(jī)效評(píng)價(jià)協(xié)會(huì)、各類評(píng)估協(xié)會(huì)聯(lián)系，此外計(jì)劃與本地大學(xué)績(jī)效評(píng)價(jià)中心進(jìn)行合作，綜合各方信息，設(shè)計(jì)出最具實(shí)效性和針對(duì)性的信息化系統(tǒng)，穩(wěn)妥推進(jìn)績(jī)效評(píng)價(jià)信息化工作。

2、指標(biāo)庫(kù)建設(shè)注重積累，專家?guī)旖ㄔO(shè)注重廣泛性。指標(biāo)庫(kù)建設(shè)方面可以吸收財(cái)政部、江蘇省財(cái)政廳、廣西等地指標(biāo)庫(kù)內(nèi)容。同時(shí)，每完成一個(gè)項(xiàng)目，及時(shí)入庫(kù)經(jīng)過專家論證的評(píng)價(jià)指標(biāo)，通過一段時(shí)間，完成評(píng)價(jià)指標(biāo)庫(kù)的基本建設(shè)。人大代表、政協(xié)委員、財(cái)經(jīng)審計(jì)專家、行業(yè)管理專家、政府采購(gòu)專家、財(cái)政管理專家、縣（市、區(qū)）行業(yè)管理類專家等等都可以納入專家?guī)臁８鞯馗鶕?jù)情況的不同還可以引入外地專家。此外可以考慮培養(yǎng)本地資源，如有條件的地方可與當(dāng)?shù)卮髮W(xué)開展合作，由當(dāng)?shù)卮髮W(xué)設(shè)立專門的績(jī)效評(píng)價(jià)中心，對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)工作進(jìn)行深入的研究，以點(diǎn)促面，不斷擴(kuò)充績(jī)效評(píng)價(jià)專家群體。

（四）強(qiáng)化績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用的權(quán)威性

在現(xiàn)有條件下可以提高績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的透明度，制定公示制度。如將績(jī)效評(píng)價(jià)情況以書面報(bào)告等形式定期向政府、人大、政協(xié)等機(jī)構(gòu)報(bào)告，并向社會(huì)做到必要公開。這有助于提高預(yù)算績(jī)效管理的外部監(jiān)督水平，同時(shí)增強(qiáng)預(yù)算部門（單位）對(duì)財(cái)政支出項(xiàng)目管理的責(zé)任感。■

（作者單位：江蘇省南通市財(cái)政局）