聚焦央企重組潮

背景材料：

聚焦央企重組潮

背景材料：

話題嘉賓

馮俏彬：國家行政學院經濟學部教授，主要研究領域為公共財政與稅收，政府經濟管理

張明：西南財經大學財政稅務學院教授，成都市第十六屆人民代表大會財政經濟委員會財經咨詢員，主要從事財政、政府預算和項目預算教學研究

孫興全：武漢大學經濟與管理學院經濟學系副教授，中國管理科學研究院特約研究員

主持人

阮 靜：《財政監督》雜志編輯

日前，國務院批轉發展改革委 《關于2015年深化經濟體制改革重點工作的意見》（簡稱《意見》）發出新的信號——國企改革從去年的第四項工作升格為今年的第二項任務，顯示其在經濟體制改革中的分量提高。作為經濟體制改革大棋盤的一顆重要棋子，國企改革這塊“硬骨頭”的進度備受期待?！兑庖姟分心依▏蟾母锖诵膬热莸摹?+15”個文件體系系官方首次亮相備受矚目，同時，關于“制定中央企業結構調整與重組方案”這一新提法值得重視，人們普遍認為央企重組或掀新浪潮。

此前，中國南車和中國北車的合并，已掀起新一輪央企重組浪潮，這兩家上市公司的股價也因為合并而大漲7倍；而繼南車和北車合并之后，國內三大核電運營商之一國家核電公司，和五大電力集團之一中國電力投資集團公司也確認合二為一重組為國家電力投資集團公司，同樣受合并消息影響，中電投旗下的吉電股份等上市公司的股價也都在短時間內上漲數倍。由于南車和北車、中電投和國家核電這兩大央企合并案例在資本市場帶來的巨大財富效應，此一輪央企重組引發了前所未有的關注。

為了打破大型央企的壟斷，通過適度的市場競爭來提升央企的經營能力，我國從上世紀末以來就開始對大型央企采取“一分為二”甚至“一分為多”的辦法，將原有的大型央企分割開來。但所謂分久必合，隨著中國經濟發展進入新的階段，大型央企又開始回歸合并，在各自的領域重新成為 “巨無霸”。 隨著南北車以及中電投和國家核電的合并，央企的整合重組無疑成為了市場最為期待的一環。此輪央企重組呈現出怎樣的特點？國家意志下的強行捏合是否能夠實現增強國際競爭力的初衷？央企重組是做強做大還是加強壟斷？在央企重組背景下，對國資國企監管又將提出怎樣的新要求？本期監督沙龍聚焦此一輪央企合并重組潮，就相關問題展開探討。

央企重組：分久必合？

主持人：背景材料中今年深化改革的《意見》對國企改革以及央企重組等著重提出，反映出怎樣的改革思路？馮俏彬：理解國企改革和這一輪央企重組問題應從其背景來分析。首先，國企改革本身就是十八屆三中全會中的一個重要部署，其次就要結合我國當前構建對外開放型新體制來看。央企重組尤其是這一波央企重組是在我國構建開放型大格局、“一帶一路”建設這樣一個大框架下進行的。目前央企在國內市場體量很大，但在國際市場上尤其與世界排名靠前的企業相比，體格規模還不夠大、缺乏競爭力。最近國務院提出的《推進國際產能和裝備制造合作的意見》又進一步體現了這一思路，即我們需要一些優勢產能“走出去”發揮更大的作用、需要這些央企到國際市場上跟行業里的龍頭企業去競爭，這是它更重要的使命。我認為應從這個背景出發才能更好地去理解此次央企重組潮。

張明：企業資產及組合是企業經營發展的核心，運用企業資產重組來實現企業進一步發展升級，是現代企業制度及運作的普遍做法。今年深化改革的《意見》著重提出國企改革和央企重組，反映的改革思路概括地講也在此列。因為，我國國企產權及改制一直是亟待解決的問題，但今年以南北車合并為起點的強強聯合而非分立式重組，實現企業進一步發展和升級的主要目的，則是確立行業國企的國際競爭地位和競爭力，以及促進過剩產能向國際市場供給轉化。或許理解為我國經濟新常態和國際市場競爭條件下的大型國企改革思路，更合實際一些。

孫興全：國企改革的總體思路還是要以“三個有利于”為導向，“微觀搞活”方面是要提高國有經濟的核心競爭力和市場績效，“宏觀調控”和國企職能方面是不斷增強國有經濟活力、控制力、影響力、抗風險能力。具體到今天國企改革的方向必須聯系到現實背景。一是同過去相比，過去中國經濟在全球體量不大，產能不高，走的是進口替代的道路。改革開放以來，中國經濟體量在世界舉足輕重，產能增長很快，出口導向的特點明顯，必須要用好國內國際兩個市場，不只是向世界要銷售的市場，還要向世界要資源的進口市場，央企是參與國際競爭的主力軍，要消除內耗，協同行動；二是產能的快速增長又出現大量過剩產業，央企在調結構、壓縮長線方面要發揮更大的作用，不能再走外延式增長、追求增量的老路，要主動瘦身，營運好國資存量。在這樣的背景之下，國企發展模式須從增量發展變為存量組合，中央企業結構調整與重組方案的推出和實施是大勢所趨。

主持人：早在1999年，在時任國務院總理朱镕基力推下，包括軍工等多個行業的壟斷企業被一分為二，以求形成競爭格局。南車和北車，正是當時由原鐵道部下屬的中國鐵路機車車輛工業總公司拆分而成。如今“分久必合”，對于此一輪以南車北車的合并為起點的央企重組潮您怎么看、意圖何在？這些合并呈現出了怎樣的特點？（從行業、市場、國家戰略等層面分析）重組后將會產生怎樣的影響？

馮俏彬：“合久必分”、“分久必合”只是人們喜聞樂見的一種說法。關鍵要看“分”、“合”的背景以及所處背景下央企所承擔的歷史使命。99年時提出“分拆”，是因為當時的央企在國內可以說是 “一家獨大”、和民營企業相比體格太大、民營企業無法跟它競爭，央企之間也缺乏競爭。所以當時央企在國內市場的壟斷格局、壟斷地位都比較強，因此改革的目的就是要搞活市場。但前提是在國內市場這一空間范圍內，打破壟斷鼓勵競爭、營造更加活躍的市場氛圍繼而形成優勢產業是當時的改革目標。但現在講“合并”前提條件改變了，即我們的市場疆界在擴大，現在我們是就國際市場來談問題。因此這一波央企重組的意圖還是很明顯的即立足于國際市場范圍內的競爭。從行業上來看會集中在我們具有優勢產能的行業，從市場來分應該是在國內市場相對飽和、產能過剩的領域，從戰略上講就是要服務于國家的 “一帶一路”戰略。

張明：哲學上講，“分合”是同一客觀事物在不同發展階段的優化選擇，是客觀事物發展的基本規律。計劃體制下中央相關部委管控行業形成的行業壟斷被撤分，是當時我國市場經濟建設發展的需要；而今我國經濟新常態，大量產能必須謀求外向型發展，央企合并式重組以做強做大、提高國際競爭力為必須。目前已付諸實施的南北車合并，以及正廣受議論的中信系、國投系、電信系、中電系、中船系、中糧系、中鐵系、鋼鐵系、招商系等整合問題，都包含著國企特別是央企行業做大和提高國際競爭力的基本思想和目標。據悉主管部門就將南北車定位為中國“高鐵出?！眹覒鹇匀蝿盏闹饕袚?，不想雙方在國際市場訂單爭奪中導致價格下滑，合并式重組似乎勢在必行。

如此合并重組顯然會形成相關央企行業獨大和市場優勢，以及從國家戰略上實現央企做強做大、增強我國的國際競爭力的特點，當然也難免產生國內市場壟斷和某種程度上影響、制約我國真實國際競爭力發揮的弊端。因此，相關頂層設計應當充分認識估量這種重組可能產生的副作用，從國家的市場監管、行業協會等渠道，健全完善相關的制度規范、監管防范措施和聯系協調機制，降低負效應。

孫興全：一般意義上講，重組并購都是利益或實現市場績效驅動的。重組是為了獲得規模經濟和范圍經濟。首先擴大企業組織，還是擴大市場交易，取決于企業組織成本和市場交易費用的權衡，如果重組成為必要，說明企業組織成本低于市場交易費用，擴大企業規模是有效率的；第二，同質性企業之間過度競爭容易產生產出不增加而成本增加的“成本劣加性”；第三，重組可以產生協同效應；第四，重組可以實現資產的最優組合，充分發揮資產的多樣、知識的外溢性作用。央企重組要以是否節省交易費用、是否能消除“成本劣加性”的惡性競爭，是否能在國際市場增強競爭力，是否能實現資源優化配置為檢驗標準。

央企重組理想的后果，除了能達到上述市場績效層面的目標，還應產生消除國際市場惡性競爭、消除產能過剩的效果。不應該單純把數量減少作為國企重組的目標，更重要的是提高央企的質量。

主持人：目前，央企重組潮被廣泛熱議，似乎央企任何一點的“風吹草動”都被解讀為合并的“伏筆”：例如近期出現多例央企高管負責人換位或對調的現象坊間猜測這是央企合并的前兆；更多幾乎沒有任何合并跡象的大型央企包括中石油和中石化，中國聯通和中國電信、寶鋼集團和武鋼集團等等也都傳出合并的“緋聞”。對于這一現象，您作何解讀？

馮俏彬：談及具體的企業合并問題應該著眼于《推進國際產能和裝備制造合作的意見》中列舉的這些優勢產能行業中的企業，另外就是與 “一帶一路”聯系密切的產業，而類似于中石油中石化、聯通電信合并的傳聞就走得遠了點。因為一些企業面對國際市場時要做大做強，如果這些企業立足國內市場已經夠大夠強，那么它所面對的問題就是進一步分拆而非合并。例如最近所說“降網費”的問題人們普遍表示幾大運營商沒有誠意、出臺的降費措施力度不夠，原因還是在于其壟斷程度更高了一點。所以對這些企業來講應該是進一步打破壟斷、放開市場、搞活經濟。是分是合還是要結合相應的前提條件來看。

孫興全：按照經濟學標準，哪些央企重組，其概率可能取決于規模經濟和范圍經濟、企業的同質性、市場壟斷程度、對國際市場和他國資源的依存度、產業過剩程度等因素。目前市場上的一些傳聞可能并無可靠的依據。如果一家企業已處于過度規模狀況（如中石油、中石化），一些企業主要面向國內市場，市場集中度也相對合理（如中國電信、中國聯通），為何要強行重組呢？到是諸如剛鐵等行業的央企同質性較強、對他國資源依存度較高、本身產能過剩嚴重，也不存在對國內市場的壟斷，這些行業中央企更有必要納入重組規劃。

張明：在網絡信息時代，人們生活對信息的依存度較高，工作生活甚至經營管理“八卦”味兒較濃無可厚非，正如崔永元和郭敬明的老新開門七件事，分別為“柴米油鹽醬醋茶”和“短信、微信、微博、電話、郵件、上網、媒體”所言。眾所周知，國情條件下國企高管或一些政要更換，主因并非經營管理或政務治理。官方相關人士已對此表明，央企重組的背景是真的，動因是真的，只是信息常常是不準確的。央企重組雖然有動因，但現在輿論推動的重組一潮比一潮高，有點難以控制，應該理性分析，投資者不能對央企重組抱有過早過高希望。顯然這些“八卦”已讓相關方面有點兒“冏”。從央企高管換位或對調現象猜測央企合并，結合近期股市行情，策劃醞釀“概念股”，作為股票投資贏利的技術方法，或許是這一現象的真實目的。

主持人：事實上，央企數量壓縮至40家左右并非現在的新聞。自國資委2003年成立以來，中央企業的數量從最初的196家調整到2009年底的129家。6年時間內有67家央企被兼并重組。2010年至今，央企重組的步伐相比過去有所放緩。5年左右的時間央企縮減不到20家。這一次央企重組浪潮再起，預計將央企數量縮減至50家以內的目標并非空穴來風。然而，有人擔憂已經擁有強大壟斷地位的央企將借助合并潮形成超級壟斷不符合市場規律、將會阻礙中國的市場化改革進程。對此，您又怎么看？結合此前李克強總理在國務院常務會議上提出的“促進強強聯合、優化資源配置、有效解決重復建設、過度競爭等問題”的整合思路，談談您的看法。

張明：中國的市場化改革是在計劃體制基礎上進行的，主要內容是全部資源的計劃配置轉向市場配置，從這點講即使央企借助合并形成壟斷，也應當與此無直接關系，更何況央企借助合并能否形成壟斷現在還不好說，此其一。其二，經濟學研究認為，市場競爭并非萬能，也有失靈的領域與行業，這時就需要人為的政府調節干預，公共經濟學出現主要就是針對市場失靈。其三，如果中國市場經濟建設完成，即使央企借助合并潮形成一定壟斷，也是一種市場競爭性壟斷。經濟學研究認為，市場競爭包括自由競爭和壟斷競爭，自由競爭大多發生在市場經濟初期，壟斷性競爭則是市場經濟成熟期的常態現象，這就是當今眾多超大型國際企業集團存在的原理。在壟斷競爭市場經濟中，反壟斷法、政府及行業協會的市場監管和協調等舉措，就是對壟斷性競爭的有效調控。

關于大型國企合并是否形成壟斷并影響市場競爭秩序的問題，其實頂層設計已有考慮并有相應措施，那就是“央企合并以分類為基礎”。個人理解，頂層設計并非泛泛考慮央企合并，而是采用分類實施。即主要針對那些關系國家戰略重大領域或行業類的國企，實行“促進強強聯合、優化資源配置、有效解決重復建設、過度競爭等問題”，這既是中國裝備和中國制造的實力和能力發展的需要，也是國家實力、國際競爭、國際安全、國家活力、國家發展的需要，更是我國市場經濟體制建設和市場競爭的終極目標。因為，在這些行業或領域不強強聯合，就不可能實現國家利益基礎上的資源優化配置。而對那些不在此列的央企是否也同樣辦理目前尚不好說。但對那些涉及廣大國民利益的服務類行業或領域的大型國企，或許就只有充分競爭，才能實現資源優化配置了。當然，官方也明確表示，目前分類尚未出臺，大規模的重組也不會馬上出現。

孫興全：我認為，已經處于市場集中度較高、還存在一定的壟斷性、產能過剩問題不突出的企業沒有必要強行重組合并。重組要以不犧牲國內市場競爭力、企業活力為限度。

主持人：還有人擔憂，像南車和北車合并之后，是否其國際競爭力就能大大強于以前？對此有所疑問者甚至舉出這樣一個現實的例子：華為和中興兩家公司多年來一直在國際市場上激烈競爭，但這種競爭反而使得兩家公司成長為真正的國際化大公司。對于這種擔憂，您持怎樣的觀點？

馮俏彬：南北車合并以后恰恰會提高國際競爭力，原因就在于合并后消除了兩者之前在國際市場上競爭中的內部摩擦，這樣相關成本就會大大降低，于總體利益有利?；仡^來看這一波央企合并是要讓它走到國際市場上有競爭力、做大做強，如果眼光僅鎖定在國內，這一合并的邏輯就不一定適合。比方說地方國企，它的競爭條件就有所不同，這些企業很多情況下集中在國內市場，它的改革就要求退出競爭性領域或者說引入外資、民資，讓市場更加活躍。因此這一波央企重組關鍵在于要從“走出去”這樣一個國家戰略背景下理解，而非所有的央企國企都要做到 “巨無霸”。

至于說華為中興這兩家公司本身就是民營企業，其競爭是完全市場化行為，類似于肯德基和麥當勞的競爭，而南北車是地道的央企，因此華為中興和南北車這兩者本身角色就不一樣，因此行為邏輯也就不同。央企的特殊性在于一方面它是企業，另一方面它還要承載國家使命，這就決定了它跟民企不同的發展思路。

張明：個人以為，以華為和中興多年的國際市場競爭促使兩家公司成為真正的國際化大公司個案，擔憂南北車分合之舉，是否具有類比性還有待探究。因為，后者與前者的行業、技術核心和準入門檻都不同，從研發、生產、配套及產品譜系化、標準化、模塊化、整合供應等，涉及、動用的社會資源種類與數量講，前者顯然遠小于后者。即通訊產品研發生產充分競爭所產生的收益可能大于因競爭而導致的成本，而高鐵可能就相反。這樣通訊企業充分競爭就會使有競爭力的企業獲得較好發展，而高鐵企業充分競爭或許會造成一國資源更多的不必要浪費，造成資源配置整體的額外低效或無端損耗。如同城市基礎設施類“自然壟斷”產品及服務一樣，允許競爭就會造成社會資源配置額外低效甚至浪費，這也是市場效率或優化配置的基本原則。

孫興全：南車、北車合并還是基于高鐵出口等背景，是為了形成協同效應和合力，參與國際競爭。也就是非國家層面的力量不足以抗衡他國競爭的領域更有強強聯合的必要，至于其他領域中的企業還是要讓其“在市場中游泳”，自強自立。

重組背景下的國資監管新思路

主持人：以《意見》為指導、以南北車和中電投及國家核電的合并為起始，今后一段時間，以大央企為重心的合并重組步步推進已可預見。那么在這樣一個央企重組背景下，對于國企國資監管思路提出了怎樣的要求？當更多“巨無霸”出現的時候，國資監管將面臨哪些挑戰且應有怎樣的適應新常態的監管思路？據此談談您的想法建議。

馮俏彬：十八屆三中全會對國企國資監管的思路還是很明確的，即建立一些國有資本運營公司和投資公司，國家從監管層面履行出資人角色。這就涉及監管思路的重大變化。過去當企業做大之后監管機構監管成本也要同步擴大。今后我們的監管思路就是管人管事盡量實現高度市場化，我們的監管重點在于管資本，實現資本的保值增值。管資本的優勢就在于通過撬動資本杠桿的一級達到整體監管的目的，這一級或者說這個杠桿點就是具體的投資方向、資本的安全性、資本的盈利率等一個個具體的指標。這樣當充分發揮資本管理杠桿的監管作用時，就可以用較低的成本管理較龐大的資產，中央匯金公司就是一個典型例子。因此今后的國資監管與其說是量的問題、監管能力的問題倒不如說是功能轉型的問題。

至于說央企轉型重組的難度不在方向問題而在利益的切割方面，即政府之手、官員之手是否愿意從國企央企中退出。另外，在適應新常態方面，在國內經濟下行的態勢面前，要著力于經濟的輻射力即如何將市場的疆界拓寬、國內國際兩個市場如何內外聯動推動中國經濟在中高速增長層面上穩步前行。因此國資監管也要在更加市場化全球化的層面以新的監管思路去推動經濟發展走向新常態。

張明：與未重組狀態相比，央企重組背景下的國企國資監管，主要是增加了從國家發展戰略和國際競爭力提高等方面考量的要求。值得注意的是，增加的考量內容似乎并不多，但視角或出發點則基本是全新或根本不同的。因為，謀劃一個企業的發展及戰略選擇，在不同條件和不同環境下基本上是完全不同的。如我國國企在考慮國際競爭時，就會認真研究和應對國際的相關產品技術、使用的社會條件、售后服務及其他要求，這些從生產制造的工藝、工序等細節，到經營管理，再到企業與產品用戶、企業與用戶國政府及國民等宏觀問題，幾乎是前所未有的。因此，國企國資監管更應按相關規范嚴格執行，以解決國企國資經營管理中，備受詬病的決策低效、官僚層級制、浪費、薪酬畸高等問題。

國企監管上，應嚴格實行現代企業制度，嚴格實施有關《公司法》制定的股東大會、董事會、監事會決策監管下的經理責任制，嚴格實行相應的財務管理及審計監督制。國資監管上，一是理順國資的所有權與經營權關系，強化國資委以出資人身份對國資的直接管理，健全完善國企法人治理結構、董事評價制、分類及經營業績考核與薪酬分配銜接激勵約束制、國資審計監督體制、國資流失監督防范制、國資經營投資責任追究制、國資產權交易流轉監管制等。二是根據修訂后《預算法》通過國資經營預算編制、執行和決算，強化財政的國資監管權，以及全國人大對國資經營預算的審批權。全國人大及常委會對國資經營預算的審批監督，是法定的代表全國人民對國有資產的監督，具有民利、民意、民權性質。三是加強審計機關對國企國資的行政監督權，相關審計報告提請全國人大或全國人大常委會專門機構審議。四是加強社會中介機構對國企國資的社會監督權，直接實現社會或國民對國有資產的監督。

以上分析表明，當更多國企“巨無霸”出現時，國資監管面臨挑戰主要就是上述監管如何適應在國際競爭條件下，對這些“巨無霸”國資的必要管控監督。應有的監管思路主要是在國際競爭條件下，如何根據《公司法》嚴格實施國企經營與監管，如何根據《預算法》嚴格實施財政及全國人大的國資經營監管與審查監督，如何根據《會計法》、《審計法》等相關法規，嚴格實施審計機關對國企國資的審計監督，以及如何嚴格實施社會中介機構對國企國資的社會監督。

孫興全：一方面，央企合并有減少監督范圍，節省監督成本，提高監督效果的作用，另一方面，企業規模越大，監督的必要性更強，監督的難度也會提高。必須集中監督力量加強對巨型央企的監督，同時要著力推動其信息披露，將其營運過程納入全方位、多角度、多主體的監督之中。要特別重視對高管行為的約束，防范其道德風險?！?/p>