全過程、多階段財政績效監督實踐探索
——以2011年廣東省廣州市農村生活污水治理補助專項為例

●姚艷燕

全過程、多階段財政績效監督實踐探索
——以2011年廣東省廣州市農村生活污水治理補助專項為例

●姚艷燕

廣州財政一直有領改革風氣之先的進取精神。近年來，為了回應陽光財政呼聲，改變過去財政資金使用“重預算、重執行、輕監督”的現狀，發揮財政監督職責，增強財政監督威懾力，廣東省廣州市財政局財政監督分局于2013年在全國率先探索并開展全過程、多階段的財政績效監督工作，并在此基礎上制定出臺了《廣州市財政監督檢查結果利用辦法》，建立了檢查結果與預算編制、資金分配相掛鉤的機制。本文以2011年廣州市農村生活污水治理補助專項財政績效監督情況為例，就財政績效監督問題進行探討。

一、廣州市2011年農村生活污水治理補助專項基本情況

一般來說，財政監督部門在選取財政績效監督項目時依據三個原則，一是重要性原則，即選擇群眾關心、領導重視、財政投資大的項目；二是實效性原則，即選擇當前熱點話題的項目；三是可行性原則，即財政監督機構能夠獲得被監督單位支持和配合的項目。在此次財政績效監督試點中，廣州市財政局財政監督分局依據這三項原則，選取廣州市2011年農村生活污水治理補助專項資金項目開展財政績效監督工作。

廣州市2011年農村生活污水治理補助專項資金項目承擔單位為廣州水務局，根據穗財農 〔2011〕48號和穗財農〔2011〕09號文件，2011年廣州市農村生活污水治理補助專項資金投入金額11050萬元，用款單位涉及黃埔區、白云區、番禺區、南沙區、花都區、從化市、增城市等7個區（縣級市）及流溪河林場的126個行政村、271個建設項目和1427個污水處理設施點（見表1）。

數據來源：根據各區上報的數據，由績效監督專家組進行匯總

注：①此表及后面的行文中隱去了各區縣的名稱，用A～H區來代替；②設施點數不包括管網，其中C區有7條村建管網，H區有1條村建管網，D區有2條村建管網。

二、項目取得的績效

與傳統的合規監督不同，在此次財政績效監督過程中，該局除了關注項目資金的收支、結余等財務管理情況外，還重點關注業務活動實現的經濟成果、社會貢獻、環境改進、政治安全、社會滿意度等諸多公共目標，在采用順查、逆查和審閱、盤點等傳統查賬方法與技術的基礎上，采取深度訪談、觀察法、座談會、案例研究、問卷調查、數據資料整理等社會研究方法，對項目績效進行綜合分析和評價，并針對其中存在的問題提出改進建議。

（一）總體完工率與運行率都較高

根據各區上報的數據資料匯總，截至2011年12月31日，在涉及2011年廣州市農村生活污水治理補助專項資金的126個村271個建設項目中，計劃建設1427個設施點，已完工的設施點有213個，已運行的設施點有213個，累計完工率為14.93%，總體運行率為14.93%。截至2012年12月31日，在涉及2011年廣州市農村生活污水治理補助專項資金的126個村271個建設項目中，計劃建設1427個設施點，已完工的設施點有1210個，已運行的設施點有1210個，累計完工率為 84.79%，總體運行率為84.79%。截至2012年12月31日，在涉及2011年廣州市農村生活污水治理補助專項資金的126個村271個建設項目中，計劃建設1427個設施點，已完工的設施點有1227個，已運行的設施點有1217個，累計完工率為85.98%，總體運行率為85.28%。

（二）作出了一定的社會貢獻

1、項目建成后惠及人口 達16萬人之多。根據各區上報的數據資料匯總，截至2011年12月31日，已運行的設施點有213個，惠及人口達99988人；截至2011年12月31日，已運行的設施點有1210個，惠及人口達149987人；截至2013年6月末，已運行的設施點有1217個，惠及人口達163605人。

2、項目建成后對社區（村）形象提升有較大的促進作用。從現場勘查的設施點來看，H區等采取人工濕地處理工藝的設施點能與當地的公共場所融為一體，達到了建設美麗鄉村的目的，對社區（村）形象的提升有較大的促進作用。從參與調查的B區、F區與H區 的747個有效樣本來看，有125個調查樣本選擇調查項目未建成，已建成的622個。其中有65.4%的農村居民認為項目建成后，社區 （村）形象有所提升；13.8%的人認為項目建成后，對社區（村）形象的影響不清楚；而僅有2.7%的廣州市農村居民認為項目建成后，項目建成后對社區（村）形象提升沒有影響。

（三）項目建成后農村環境明顯改善

在現場勘查時，生活污水處理設施周圍人體感覺舒適，未察覺有異味。說明設施按照可研設計施工后，生活污水處理過程中未產生對人體有明顯不適影響的廢氣，無明顯臭氣排放源，且設施周圍種植綠色植被可對保持空氣質量優良提供保障。設施周圍環境空氣質量并未因生活污水處理而降低，反而因植被覆蓋率提高而改善。

在項目建成后對環境空氣質量的改善方面，有65.4%的農村居民認為項目建成后，環境空氣質量與建成前相比有所改善；14.6%的人認為項目建成后，環境空氣質量與建成前相比的效果不清楚；而僅有2.1%的廣州市農村居民認為項目建成后，環境空氣質量與建成前相比沒有改善。在項目建成后對環境污染的改善程度方面，有67.5%的農村居民認為項目建成后，環境污染與建成前相比有所改善；10.5%的人認為項目建成后，環境污染與建成前相比的效果不清楚；而僅有2.4%的廣州市農村居民認為項目建成后，環境污染與建成前相比沒有改善。

（四）公眾對項目建設及污水治理的滿意度較高

有54.5%的廣州市農村居民對污水治理項目建設滿意；24.0%的居民對污水治理項目建設的效果評價一般；有1.9%的居民對污水治理項目建設不滿意；有2.1%的居民不知道自己對污水治理項目建設是否滿意。在治理效果的公眾滿意度方面，有48.6%的居民對生活污水治理效果滿意；有22.3%的居民對生活污水治理效果感覺一般；有2.9%的居民對生活污水治理效果不滿意；1.9%的居民表示對生活污水治理效果不知道。

三、存在的問題

（一）項目至今尚未合格驗收

由于部分建成項目更改處理工藝為分散式化糞池導致出水水質無法達標以及征地等因素，導致項目未動工、項目驗收程序繁瑣，截至2013年6月末，1427個設施點中沒有一個通過合格驗收。

（二）部分項目未達到應有的環境改善目的

D區D1村、D2村、D3村項目和A區A1島項目采取每家每戶分散的改良型化糞池處理方案，處理后的水質標準可達到《農田水質灌溉標準》GB5084-92，能用于灌溉農田。但在實際建設使用過程中，因農民住所遠離農田，治理后出水并未實際用于灌溉而是直排進入附近地表水體或溢于周圍地表，不符合《廣東省水污染物排放限值》DB4426-2001中二級標準要求，造成超標排放，對周圍環境改善造成不利影響。B、F、H三地的問卷調查結果也顯示，有51.4%的居民對生活污水治理效果不滿意。

（三）部分污水處理設施利用率偏低

部分污水處理設施點的設計沒有充分考慮本地區的常住人口數量及農村居民施肥澆灌的需求等因素，導致污水處理設施的利用率未及預期，影響項目效益的充分發揮。如A區A1島的41座改良型化糞池都沒有出水，F區F1村、F2村、F3村、F4村的污水處理設施出水量非常低。

（四）部分項目前期準備不充分

部分項目因前期工作準備不充分或設計不合理，原先的施工圖設計、建設地址與技術路線沒有充分考慮本地區的地形及居民的意愿，導致預先方案受到當地居民阻撓或無法實施。如D區D1村、D2村、D3村項目和A區A1島項目未按原先的設計方案嚴格執行，治理后水體并未用于灌溉農田，造成水質超標直排入地表水體或溢于周圍地表；H區的部分項目工程選址隨意性較大，或沒有廣泛征求村民意見而遭村民阻撓，或占用良田（如H1鎮XJ村JT社），或遠離居民區（如H2鎮ST村）；C區的部分項目及G區項目到2013年6月末都未見產出。

（五）部分項目設計不合理

部分項目未按照《中華人民共和國環境影響評價法》規定進行環境影響評價，未經環境管理部門許可擅自建設。263個項目中，僅有92個設施點獲得環評批復，約占35%，集中在D區（5個）、G區（33個）與H區（54個），其他各地的項目均沒有獲得環評批復。項目可行性論證不夠充分、建設程序違反國家環保規定，部分項目未邀請專家進行可研設計論證、經發改委可研批復并經環境保護部門環評批復就已開工，屬未批先建。

（六）宣傳工作不到位

從參與調查的B區、F區與H區的747個有效樣本來看，有33.0%的廣州市農村居民通過民間信息了解到項目情況，有27.5%的廣州市農村居民通過報紙渠道了解到項目情況，有21.4%的人通過廣播電視了解到該項目的情況，有12.1%的居民通過網站信息了解，還有6.0%的廣州市農村居民表示對該項目不了解。這在一定程度上說明了該項目的宣傳溝通工作沒有做到位。由于宣傳工作及溝通不到位，導致部分村社及村民對治污的積極性不高，大局意識淡薄（問卷調查顯示，有1.1%的廣州市農村居民認為沒有必要進行農村生活污水集中治理），對治污工作的開展造成一定的影響，C區沙北村等地區的部分村民對開展農村生活污水治理項目還存在抵制情緒。問卷調查也顯示，有1.7%的廣州市農村居民對建立農村生活污水治理項目持反對態度。

四、相關建議

從財政績效監督的角度來看，本項目的整體績效不盡如人意，未及預期。究其原因，主要是項目前期準備不充分、未作科學論證或可行性研究，導致項目整體進度緩慢，部分項目使用率不高，甚至部分項目更改前期設計方案，最終沒有達到改善農村水環境的預期目標。為了在未來更好地發揮財政資金效益，提高財政資金支出績效，財政資金項目單位與監督部門應齊心合力，做好如下工作：

（一）加強項目建設前期準備工作

在本次農村生活污水治理設施點建設過程中，由于前期可行性研究不充分，導致部分項目更改設計方案或遲遲不能開工。例如A區項目和F區三個村的項目更改原先設計方案，采取分散式改良型生物化糞池處理方式；G區及C區部分項目因為設計方案缺陷和征地等問題導致至今仍未動工。因此，為了提高財政資金的使用效率和績效，項目實施單位必須充分調研，特別要考慮當地的地勢環境及居民意愿，編制科學合理的設計方案、施工方案和可行性報告，并進行環境評價，經相關專家論證通過后，方可申領項目建設的財政補助資金。

（二）加大政策宣傳力度

在項目立項、設計、招標工作階段，各地水務部門或項目單位應做好農村生活污水治理工作的宣傳發動工作，借助各種渠道大力宣傳污水治理的目的和意義，讓居民深刻認識到農村生活污水治理工作的重要性，并加強與村委會及村民的溝通，取得他們的理解與支持。

（三）項目單位應加強項目實施的跟蹤管理

項目建設效率的高低與項目單位的有效監督管理密切相關。因此，在未來的項目實施過程中，要求項目建設單位加強項目實施的跟蹤管理，針對項目實施過程出現的問題及時、有效解決，提高項目建設的績效。同時，項目單位還應加快項目的竣工驗收速度，促使建設項目財政績效的及時發揮。

（四）財政部門應根據項目實施進度撥付財政資金

從此次績效監督的現場勘查情況來看，在涉及2011年農村生活污水治理補助專項資金的項目中，G區及C區部分項目至今仍未動工，未達到預期的績效目標，但項目涉及的專項補助資金均已全部撥付到位。為了提高財政資金的支出績效，加強對項目建設單位的有效約束，建議未來在類似的財政專項資金補助項目實施過程中，應根據項目的實施進度撥付財政資金，提高財政資金的使用效率，避免財政資金沉淀。

（五）加強農村生活污水處理設施的維護與管理

農村生活污水治理項目是一項重要的民生工程，有利于廣州市水生態環境的改善和美麗鄉村建設。但此次農村生活污水治理補助專項資金項目只考慮了設施點的建設費用，沒有考慮到未來的維護與運行成本，而農村居民的經濟收入又比較低，無力承擔長期的維護與運營費用，甚至部分居民難以承受此項費用，導致不使用或少使用農村生活污水治理設施，A區就是一個明證。因此，為了廣州市的水生態環境，從大局出發，除了加強必要的宣傳之外，政府還應在資金方面加以扶持。

（六）加大對基層財政績效監督人員的培訓力度

財政績效監督工作的順利開展，與基層財政績效監督人員的業務水平密切相關。但財政績效監督在我國又是一個新鮮事物，沒有現成的經驗可以借鑒，大家都在摸著石頭過河。因此，未來我市應在加大探索實踐的基礎上，將實踐經驗傳授給廣大的基層財政績效監督人員，并聘請中介機構開展培訓工作。

（七）開展財政績效全過程監督

從此次財政績效監督試點來看，由于以往沒有實施財政績效監督，等事后才實施傳統的財政監督——合規監督，對財政資金績效的關注度不夠，發現問題時則為時已晚。為了提高財政資金績效水平，及早發現問題，及時整改，應全面開展財政績效監督工作，實施事中、事后兩方面的績效監督，并加強績效監督結果的運用，做到事中有跟蹤、事后有追究。

（八）創新財政績效監督方式

由于財政資金涉及的建設項目帶有非常強的專業性，加上現有體制下的財政監督部門任務非常繁重，在具體的財政績效監督過程中，如果單純由財政監督部門進行績效監督，會顯得力不從心。建議在未來的財政績效監督過程中，創新財政績效監督方式，采取委托或聯合第三方的方式進行財政績效監督。■

（作者單位：廣州市財政局財政監督分局）

（本欄目責任編輯：范紅玉）