新思維下“十三五”規劃編制要點

吳君

“十三五”期間在新常態的指引和指導下，我國發展仍將處于大有可為的重要戰略機遇期，同樣也正處于經濟增長速度換擋期、結構調整陣痛期和改革深化攻堅期，經濟社會發展具有較多有利條件和內力，也面臨不少矛盾和困難。要確保全面建成小康社會目標勝利實現，確保全面深化改革在重要領域和關鍵環節取得決定性成果，確保經濟發展方式轉變取得實質性進展，注重新思維理念的更新，在具體編制“十三五”規劃過程中，應注重以下方面的要點。

第一，規劃指導思想與原則

（一）指導思想

全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中全會精神，以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀及習總書記系列講話精神為指導，圍繞實現“中國夢”，按照“五位一體”及“新四化”要求，緊扣我國經濟社會發展新常態，以習近平系列講話精神為指導，以轉變經濟發展方式為主線，以全面建成小康社會為目標，以強化創新驅動為動力，把深化改革作為突破口，樹立戰略思維和全球視野，創新發展理念，重點進行經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設，著力推進“工業化、信息化、城鎮化和農業現代化”四化同步發展，致力于保障和改善民生，把深化改革開放、強化創新驅動貫穿持續發展經濟、結構轉型升級、不斷改善民生全過程，使質量和效益、就業和收入、環境保護和資源節約協調推進，穩中求好、穩中求優，促進經濟持續健康發展。力爭通過五年發展，建立結構合理、充滿活力、環境友好、分配公平、民生幸福的區域經濟與社會發展體系，確保全面建成小康社會目標勝利實現、全面深化改革在重要領域和關鍵環節取得決定性成果、經濟發展方式轉變取得實質性進展。

（二）堅持原則

一是堅持生態建設，推進綠色發展。把生態保護與建設作為經濟社會發展的前提，保護優先，綜合治理，因地制宜，突出重點，堅持生態環境持續性建設，大力發展生態經濟，構建有機、低碳、循環的產業體系，倡導綠色消費，推進綠色發展。

二是堅持經濟規律，推進科學發展。根據資源稟賦和環境承載能力，按照主體功能區劃堅持科學發展，充分發揮比較優勢，明確發展方向和重點，完善區域發展政策，提高經濟社會發展的協調性和整體效益。

三是堅持和諧共享，推進包容發展。緊扣社會和諧建設，積極推動各民族團結奮斗，共同繁榮發展，凝聚民心加快發展，從解決關系人民群眾切身利益的現實問題入手，更加注重經濟社會協調發展，使各族群眾共享改革發展成果。

四是堅持深化改革，推進創新發展。以觀念創新帶動實踐拓展，最大限度集聚生產要素，創新發展模式。敢于先行先試，創新體制機制，以創新發展帶動結構調整、引領產業升級，推動經濟進入內生增長的發展軌道，努力實現創新發展。

五是堅持全面開放，推進融合發展。堅持對外開放與對內開放并重，引進來與走出去并重，推動開放型經濟發展進入新階段。樹立世界眼光和競爭合作發展戰略思維，建立健全合作機制、互助機制、扶持機制，積極與國際、國內及周邊區域優勢互補、良性互動，實現區域融合發展。

第二，規劃重點關注內容

（一）經濟發展方式轉變

實現尊重經濟規律、有質量、有效益、可持續的發展，根本途徑是加快轉變經濟發展方式。“十三五”期間，完善市場建設，切實發揮市場在資源配置中的決定性作用;釋放內需潛力，大力發展綠色消費和服務消費;關停產能過剩和技術落后企業，把更多資源配置到有技術、有市場、有就業的戰略性新興產業和生產性服務業中去;深化重要領域改革，解放和發展社會生產力，激發和凝聚社會創造力，是轉變經濟發展方式核心要解決的問題。

（二）產業結構轉型升級

“十三五”時期，我國經濟處于“三期疊加”，在此背景下，推動產業結構轉型升級，構建現代產業體系，是經濟發展的必然要求。建設農業現代化，提高農業經營效益，改善農村生活;貫徹落實習近平總書記提出的“五個創新”，加快傳統產業優化升級，培育發展戰略性新興產業，支持服務業新型業態和新型產業發展是“十三五”產業結構轉型升級重點關注的問題。

（三）體制機制改革深化

“十三五”時期是落實十八屆三中全會提出五大體制改革關鍵期，是深化重要領域改革、攻克體制機制上的頑瘴痼疾的重要時期。按照遵循經濟規律的科學發展、遵循自然規律的可持續發展、遵循社會規律的包容性發展原則，激發市場內在動力和活力，增大簡政放權含金量，深化投資體制改革，放開自然壟斷行業的競爭性業務，加快服務業有序開放，放寬制造業準入限制，完善資源性產品價格形成機制，解放和發展社會生產力，激活社會活力，破除各方面體制機制瓶頸，是“十三五”時期我國體制機制改革的重點。

（四）新型城鎮化推進

城鎮化是現代化的必由之路。推進城鎮化是解決農業、農村、農民問題的重要途徑，新型城鎮化的建設必定是“十三五”規劃的重點。 “十三五”時期，新型城鎮化建設核心是以人為本，關鍵是提升質量，從產業支撐、人居環境、社會保障、生活方式等方面實現由“鄉”到“城”的轉變。同時，堅持“四化同步”，注重城鎮化對城市、農村發展的平衡和對經濟結構調整及發展方式轉變的推動。

（五）科技創新步伐加快

科技是國家強盛之基，創新是民族進步之魂，“十三五”規劃必須把科技創新擺在發展全局的核心位置。深化科技體制改革，破除一切制約科技創新的思想障礙和制度藩籬;加快完善基礎研究體制機制，集中力量突破關系國計民生和經濟命脈的重大關鍵科技問題;加快解決制約科技成果轉移轉化的關鍵問題，推動科技和經濟社會發展深度融合;以科技創新為核心，全方位推進產品創新、品牌創新、產業組織創新、商業模式創新，把創新驅動發展戰略落實到現代化建設整個進程和各個方面，是“十三五”時期科技創新重點關注問題。

（六）社會治理水平提高

“十三五”時期我國社會穩定進入風險期，維護國家安全和社會穩定的任務十分繁重艱巨，社會管理面臨新情況新問題，必須通過深化改革，實現從傳統社會管理向現代社會治理轉變。如何推進治理體系和治理能力現代化，提高治理能力，使各方面制度更加科學、更加完善，實現黨、國家、社會各項事務治理制度化、規范化、程序化，提高黨科學執政、民主執政、依法執政水平，是“十三五”社會治理規劃重點考慮的問題。

（七）民生保障和改善

習近平總書記指出，民生是人民幸福之基、社會和諧之本，要在學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居上持續取得新進展。保障和改善民生將依舊是“十三五”時期的重點工作。打破城鄉二元結構，推進城鄉要素平等交換和教育、醫療等公共資源均衡配置，實現城鄉居民社會保障均等化;努力增加就業崗位，深化收入分配制度改革，提高救助、低保、保險等社會保障水平，有效解決群眾后顧之憂，擴大消費需求，為經濟發展、轉型升級提供強大內生動力，是“十三五”保障和改善民生工作的重點。

（八）全面小康社會建成

十八大報告提出確保到2020年全面建成小康社會，并明確提出了全面小康社會的標準、衡量指標和計劃路線，“十三五”末即為小康社會建成的目標年，“十三五”時期是我國全面建成小康社會進入決定性階段，小康社會建設必然是“十三五”規劃的一項重要任務。

（九）生態文明建設

十八大報告強調，把生態文明建設提升到治國理政的理念層面來認識，把生態文明建設作為原則、目標等深刻融入和全面貫穿到經濟、政治、文化、社會建設的各方面和全過程。創建良好的生活環境已成為社會普遍訴求，受到各級政府普遍重視，生態環境建設會成為“十三五”規劃的重要篇章。

第三，規劃編制工作要點

（一）工作要求

一是客觀全面做好總結評估。對“十二五”執行情況進行全面總結評估，對照“十二五”指標進行評估，做好完成工作和成績的總結，對未完成的重點工作和任務進行客觀分析，查找分析原因。對“十二五”發展現狀及水平、經濟結構、產業水平等，結合全面小康社會發展指標及經濟產業發展階段等進行全面對比評估，客觀準確把握區域所處發展階段及特征。

二是重視現狀和環境研究。對區域現狀了解清楚，對未來發展環境判斷準確，是科學編制規劃的基礎。重視對區域現狀的深入調查，通過實地走訪和座談等多種方式進行調研，研究發展現狀，分析現有資源支撐和發展基礎。同時，研究國家政策和環境變化，判斷未來發展形勢，并研判在大區域和環境中的戰略地位。

三是重視區域瓶頸問題的解決。基于問題導向，高度重視區域瓶頸問題的解決。而五年規劃屬于綜合性規劃，涉及經濟社會發展的方方面面，在規劃編制中既要全面，又要重點突出，尤其要致力于打破制約區域發展的瓶頸，找準突破發展的切入點、解決核心問題，這樣才能取得長足發展。

四是做好近中遠期的目標銜接。貫徹黨的十八大和十八屆二中、三中全會精神，突出改革創新;遠近結合，更加注重以解決長遠問題的辦法來應對當前挑戰，既要以五年為主，銜接2020年全面建成小康社會各項目標，又要考慮更長時期的遠景發展。

五是科學謀劃“三個重大”工作。立足區情，緊扣國計民生，認真研究一批對經濟發展和結構調整全局帶動性強的重大工程，對推進社會建設、生態環保、改善民生作用顯著的重大項目，對解決突出矛盾、增進公平效率有力有效的重大政策。加強科學充分論證項目，為補短板、增后勁、促均衡、上水平提供支撐。

六是重視突出區域自身發展特色。各地區自然稟賦、發展條件都具有自身特點，經濟社會發展也形成各異的發展規律。在編制規劃過程中，尊重區域發展規律，尋找區域與其他地區的異同，挖掘其發展的價值，準確把握其發展特色，并在經濟社會發展規劃中突出區域特色。

七是重視規劃實施的可操作性。在規劃編制的過程中，注重規劃的前瞻性和實施性。既要站在大區域發展中考慮問題，對未來發展和環境變化有一定的預測，又要切合區域發展實情，制定目標要通過努力可以實現，重點規劃任務要具體到項目的實施，確保規劃實施效果。

（二）編制程序

“十三五”規劃研究制定工作是一項國家到地方、全局與局部、宏觀與微觀等相互結合的系統性工作。按照國家編制國民經濟社會發展五年期規劃要求，結合中研智業長期從事區域經濟戰略研究，大量從事“十一五”、“十二五”規劃研究編制的實踐經驗，“十三五”規劃研究制定的主要程序為：

第一步：深入研究問題。進行區域“十三五”經濟社會重大課題及各專項規劃。

第二步：創新研究發展思路。進行區域“十三五”經濟社會發展整體戰略研究并形成區域“十三五”經濟社會發展基本思路，并與專項規劃銜接。

第三步：制定完善發展綱要。在戰略研究和基本思路征求意見的基礎上，結合國家、上級規劃思路及要求，編制區域“十三五”經濟社會發展規劃綱要。

第四步：綱要上會通過。區域“十三五”經濟社會發展規劃綱要經過專家論證，基本定稿，上報人大通過。

（作者系中研智業集團研究院院長）