“一事一議”制度運行的交易成本分析

杜威漩

(河南科技大學經濟學院， 河南洛陽，471023)

“一事一議”作為與農村稅費改革相配套的制度安排，改變了農村公共物品傳統供給模式，并被有效地引入村民自治之中，對切實減輕農民負擔、促進村域集體及公益事業的發展、激發農民民主參與熱情意義重大。然而，“一事一議”制度實際運行中卻常常遭遇“事難議，議難決，決難行”的尷尬，[1]這種尷尬局面說明“一事一議”制度運行成本高昂、制度效率低下。鑒于此，本文擬對“一事一議”制度運行中的交易成本進行分析，并在此基礎上尋求改善其運行效率的制度創新路徑。

一、交易成本-制度效率-制度創新分析框架

(一)交易成本

交易成本是《新制度經濟學》中的一個基礎性概念，科斯在《企業的性質》一文中將交易成本解釋為“利用價格機制的成本”，包括尋找交易伙伴、進行討價還價、簽訂交易契約、執行交易契約及監督違約行為的成本。[2]威廉姆森則將交易成本形象地比作經濟運行中的“摩擦力”，并將交易成本劃分為事前交易成本及事后交易成本兩大類。其中，事前交易成本包括交易雙方進行談判、草擬契約及確保契約履行所付必須出的成本；事后交易成本則是指簽約之后所發生的交易成本，主要涵蓋不適應成本、討價還價成本、運轉成本及保證成本等4個方面。[3]馬修斯也從與威廉姆森相近的意義上定義了交易成本，認為交易成本是事先安排契約及事后監督、維護契約所支付的成本之和，[4]具體包括以下各項行為所引發的成本：搜尋有關價格分布、產品質量狀況、潛在交易對象及其所處環境等方面的信息；討價還價、起草、討論及確定交易契約；對交易雙方的履約情況實施監督；交易契約的強制執行；對違約方將提出起訴及要求賠償等。[5]張五常則給出了交易成本最寬泛的定義——一切不直接發生在物質生產過程中的成本，這樣，交易成本就可看作是一系列制度成本——擬定及實施契約的成本、界定及控制產權的成本、監督管理的成本、制度結構變化成本。①參見《新帕爾格雷夫經濟學大辭典》（第2卷），1992，第58頁。國內學者樊綱則認為交易成本是為完成交易所耗費的經濟資源，包括所需的時間、精力及物質耗費。[6]

綜上可知，所謂交易成本是指不同主體（包括個人及組織）之間完成交易所發生的成本。從狹義上理解，交易成本是為完成一項交易所導致的貨幣性支出；從廣義上理解，交易成本是指與直接的物質生產過程無關的制度運行成本，既包括貨幣性支出，也包括時間及精力等的耗費。從制度視角定義交易成本，揭示了交易成本與制度效率之間的內在聯系，從而使其成為制度分析的強有力工具，本文所論及的交易成本是廣義是指廣義的交易成本。

(二)制度效率

效率是反映投入-產出之間或成本-收益之間對比關系的基本指標，e＝R/C。其中，e表示經濟運行的效率；R表示經濟運行所產生的收益；C表示經濟運行成本。

由于現實經濟生活中交易成本的存在性，即交易成本C交易＞0，這樣經濟運行的成本C就可分解為生產成本（C生產）和交易成本（C交易）兩大類，進而效率e＝R/C＝R/（C生產+C交易）。

依據和借鑒效率的傳統定義，可將制度效率定義為制度運行所產生的收益與制度運行成本之間的對比關系，若用E制度表示制度效率，R制度表示制度運行所產生的收益，C制度表示制度運行成本，則制度效率可表示為：E制度＝R制度/C制度。

一般地，制度收益即一項制度安排所產生的功能或作用；制度成本即一項制度安排運行的成本，亦即一項制度安排運行的交易成本；因此制度效率又可表述為：E制度＝R制度/C交易。

一項制度安排最基本的功能是是激勵和約束，相應地，制度效率可分解為兩類：激勵效率和約束效率。

(三)交易成本-制度效率-制度創新內在邏輯

一方面，C交易說明制度創新與否的必要性。若一項制度安排能使C交易降低，說明該項制度所產生的激勵效率和約束效率是強的，即制度效率是高的，高的制度效率說明制度運行處于均衡狀態；反之，若一項制度安排使C交易上升，則說明該項制度安排所產生的激勵效率和約束效率是弱的，即制度效率是低的，低的制度效率說明制度運行處于非均衡狀態，也說明現行制度安排下存在很大的“潛在利潤”（現有制度安排結構下交易主體無法獲取的利潤）空間，這種“潛在利潤”空間的存在正說明制度創新的必要性。

另一方面，制度創新是降低C交易的必要手段。諾思在《經濟史中的結構與變遷》一書中對制度的定義是：一系列被制定出來用于約束和規范交易主體行為的規則及道德倫理規范。[7]諾思的制度定義清晰地概括了制度的基本功能：通過內部約束（道德論理規范等的約束）及外部強制性約束（法律法規等的約束）兩種力量來共同規范行為主體的行為。作為一種均衡態之辨證否定過程，制度創新既是對原制度安排中非合理因素的克服及其合理因素的保留，同時也是對新的、合理的制度因素的兼容。[8]因此，新的制度安排是一種更高層次的、更加完善的制度均衡，這樣，新的制度安排將更加有效地規范交易主體的行為，防止交易過程中的機會主義傾向，減少交易結果的不確定性，使交易主體形成更加穩定的對未來的預期，所有這些都將最終減少C交易。可見，制度創新是降低C交易的必要手段。

二、“一事一議”制度緣起、演進及內涵

(一)“一事一議”制度緣起

“一事一議”是農村公共物品供給模式變遷過程中形成的一項制度安排。人民公社時期，因國家財力有限，農村公共物品主要由人民公社憑其自身所擁有的社會動員優勢實施制度外供給（“三提五統”及“兩工”制下的供給），而非由國家財政實施制度內供給。隨著改革開放的不斷推進及家庭聯產承包責任制在農村的普遍實施，鄉（鎮）級政府及村民自治組織迅速取代了人民公社體制。盡管國家設立了鄉（鎮）一級財政，但其支出范圍十分有限，鄉（鎮）范圍內的部分公共物品及村莊范圍內的全部公共物品與人民公社時期一樣，均屬制度外供給的公共物品。鄉、村兩級除以“三提五統”（村民委員會的 “三項提留”及鄉鎮政府的“五項統籌”）方式向農民分攤農村公共物品的貨幣成本外，還通過“兩工”制（勞動義務工和積累工）向農民分攤農村公共物品的人力成本，這樣，在改革開放初期，我國形成了以“三提五統”+“兩工”為主要內容的農村公共物品供給模式。然而，由于農村基層組織改革的滯后和不配套等原因，鄉鎮政府機構及村民自治組織膨脹，維持其正常運轉所需開支巨大，在此背景下，村一級的“三項提留”全部被挪用于村務管理，鄉鎮的“五項統籌”被挪用于鄉鎮政府機構的日常運轉，這樣，“三提五統”及“兩工”制逐漸喪失了其應有的農村公共物品供給功能，而逐漸演變為農民負擔的代名詞。[9]為減輕農民負擔，2000年中央開始在省級范圍試點推行稅費改革。按照《安徽省農村稅費改革試點方案》的精神：其一，實行農村稅費改革后，“三提五統”被取消，用于集體生產及公益事業建設的費用改為“一事一議”；其二，安徽省將用三年時間逐步取消“兩工”，原由農民投勞進行的農村公益性建設也改為“一事一議”，至此，“一事一議”作為農村公共物品供給的制度安排開始啟動。

可見，“一事一議”是在國家財力不足從而難以支撐農村公共物品全部供給背景下，由政府自上而下的推行強制性制度安排，頂層制度設計者的出發點在于：其一，賦予農民在農村公共物品供給中的知情權、參與權、選擇權及決策權，將村民自治從政治領域拓展到經濟領域；其二，農村稅費改革后，在保證農村公共物品有效供給的同時不增加農民的負擔，從而有效維系農村社會的穩定。

(二)“一事一議”制度的演進

“一事一議”制度的演進大致可分為三個階段：

第一，初建階段。農村稅費改革之初，安徽省于2000年制定《農村勞動積累工、義務工和村內興辦集體生產公益事業籌資籌勞管理暫行辦法》，之后該辦法被其他各省市移植和借鑒并引起中央相關部門的重視。2000年7月，農業部正式出臺《村級范圍內籌資籌勞管理暫行規定》，規定指出：用于村莊內生產性公益事業建設的籌資籌勞必須“一事一議”。這樣，“一事一議”制度初步建立，對農村公益事業的發展起到了一定促進作用。

第二，改進階段。隨著農村稅費改革的不斷推進，農業部依據2007年中央一號文件的規定，并在總結實踐經驗的基礎上，于2007年1月出臺了《村民一事一議籌資籌勞管理辦法》，并被國務院轉發至各省市執行，《農村勞動積累工、義務工和村內興辦集體生產公益事業籌資籌勞管理暫行辦法》中規定：由農民籌資籌勞開展村內集體公益事業建設的，政府可采取項目補助及以獎代補等辦法予以支持。這樣，“一事一議”制度開始由單純的農民籌資籌勞模式向“籌補結合”（村莊范圍內的自主性籌資籌勞+政府的項目補助及以獎代補）模式轉變。

第三，推廣階段。2008年2月，國務院農村綜合改革工作小組、財政部及農業部三部門聯合發布《關于開展村級公益事業建設“一事一議”財政獎補試點工作的通知》，并選擇黑龍江、河北及云南三省開展“一事一議”財政獎補試驗，同時要求在2009年總結試點經驗、完善政策措施、逐步擴大試點范圍。在總結實踐經驗的基礎上，2010年3月，上述三部門再次聯合發布《做好2010年擴大村級公益事業建設“一事一議”財政獎補試點工作的通知》，至此，“一事一議”制度的覆蓋面擴大至27個省份。

(三)“一事一議”文本制度的主要內容

1．籌資籌勞范圍及對象。（1）籌資籌勞適用范圍：村內公益事業項目(各級財政支出的項目、償還債務及村務管理等所需要的費用和勞務除外)。（2）籌資籌勞議事范圍：建制村。（3）籌資對象：本村戶籍在冊人口或所議事項受益人口(五保戶、現役軍人等除外)。

2．籌資籌勞程序。（1）由村民出資出勞的項目，須經村民會議或村民代表會議討論通過。（2）籌資籌勞事項由村民委員會或1/10以上的村民或1/5以上村民代表聯名提出。（3）召開村民會議或村民代表會議。村民會議應有本村18歲以上村民過半數參加，或有本村2/3以上農戶代表參加，籌資籌勞方案須經到會人員的過半數通過；召開村民代表會議，應有2/3以上農戶的村民代表參加，籌資籌勞方案須經到會村民代表過半數通過；表決后形成的籌資籌勞方案，須由參加會議的村民或村民代表簽字。（4）相鄰村的村民共同直接受益項目，應由受益村協商、由鄉鎮人民政府協調，按分村議事、聯合申報及分村管理的辦法實施。（5）籌資籌勞方案在報經鄉鎮政府初審后，報縣級政府有關部門復審。

3．籌資籌勞管理。（1）籌資籌勞標準制定。省級政府相關部門分地區提出籌資籌勞限額標準后報省政府批準；鄉鎮政府將審核過的籌資籌勞事項、標準及數額在農民負擔監督卡上登記，并由村民委員會將監督卡分發給農戶同時張榜公布籌資籌勞事項、標準及數額；村民委員會負責向農戶收取資金和安排出勞。（2）所籌資金專設賬戶、單獨核算并專款專用。（3）村民民主理財小組對籌資籌勞及其管理使用情況實施事前、事中及事后的全程監督。（4）將籌資籌勞納入村級財務公開內容，并由地方政府相關部門對籌資籌勞使用情況實施專項審計。（5）由村民以籌資籌勞方式開展村內公益事業建設的，政府可采取項目補助及以獎代補等辦法給予支持。

三、“一事一議”制度運行中的交易成本分析

(一)“一事一議”面臨高昂的組織成本

村莊公共物品供給屬于興辦村莊集體性公益事業范疇，村民因村莊內公共物品提供而形成利益團體，而團體中個體行為研究的邏輯起點在于其組織結構形式，[10]并與參與個體的數量、行為模式及行為能力有關。由于團體內“搭便車”問題的存在，團體中參與決策的人數越多，集體提供公共物品的可能性就越小。[11]依據上述 “一事一議”議事程序，其本意在于體現議事的公正和民主，而這種對議事程序公平性、民主性的過分強調，反而會造成議事活動的組織成本上升及其組織效率損失。隨著工業化、城市化及市場化進程的不斷推進，我國越來越多的農村人口開始以務工等方式進行城市化轉移，但在目前的戶籍制度下，常年外出務工的農民及長期居住于城市的農村人口，其戶口多數仍滯留于所在村或村民小組，按“一事一議”決策程序的基本要求。這部分人口顯然仍應屬于有權和應該參與議事的村民，而要組織這些空間分布如此廣泛的村民來參與議事活動，必然要面臨高昂的組織成本，尤其在人口大量流出的貧困地區的農村，村民大會或村民代表大會常因出席人數達不到舉行會議所要求的法定人數而難以召開。有的村即使勉強湊夠村民大會或村民代表大會所要求的法定人數，但因大量進城務工或長期在城市居住的非農化農民主要是農村那些有知識、懂技術的“能人”或“精英”，而滯留于農村從而可以參加村民大會或村民代表大會進行議事的農民多是那些老、弱、病、殘者，他們缺少參與村莊公共物品決策所必備的經驗、知識和積極性。所有這些均會導致“一事一議”高昂的組織成本。

(二)“一事一議”面臨高昂的決策成本

“一事一議”制度安排下的村莊公共物品籌資籌勞模式具有單調性——按戶口在村莊或村民小組內的符合法定要求的人口數量平攤村莊公共物品的供給成本。然而，農地家庭承包制實施以來，原來整齊劃一的農業集體化生產經營模式被以農戶為單位的分散化農業生產經營模式所取代，這就意味著：在同一村莊面對同一公共物品，不同農戶的需求意愿不同，亦即相同的村莊公共物品供給對不同農戶而言其相對價格也明顯不同。不同農戶所承包農地的量和質、農戶家庭常住人口數量及年齡結構、農戶居住地等因素各不相同，相同的農田水利設施、農村道路等村莊公共物品對不同農戶而言其產生效用各不相同，加之不同農戶對村莊同一公共物品的使用頻率及利用能力的差別，農戶從村莊同一公共物品使用中的受益程度必定存在顯著差別。從理論上講，要公平、合理地分擔村莊公共物品供給成本，就必須完整、準確地計算同一村莊公共物品給不同農戶帶來的不同收益，這樣，準確測算或估算不同農戶從同一村莊公共物品中所獲收益的大小，就成為“一事一議”籌資籌勞議事決策過程中必須解決的核心和關鍵問題，而這一問題不僅是技術問題而且更是一個偏好顯示難題。很顯然，現行“一事一議”制度安排并未很好解決這一難題，就同一村莊公共物品而言，具有不同使用收益的不同農戶卻要按相同的比例平攤供給成本，這就勢必會遭到使用收益低的農戶的極力反對，這就很有可能在使一些不合理的村莊公共物品供給決策遭到否決的同時，對多數人有利的村莊公共物品供給決策因達不到法定人數要求也遭否決。因此，現行“一事一議”制度安排下，尋求最優或滿意的籌資籌勞方案的決策成本十分高昂。

(三)“一事一議”面臨高昂的監督成本

從一定意義上講，村莊公共物品供給過程體現了委托-代理關系，即：村民通過村民大會或村民代表大會形成決策方案→籌集到一定數量的資金→將資金交由村民自治組織→村民自治組織實施村莊公共物品供給。在村民與村民自治組織間的委托-代理關系中，作為一個集合概念的村民是委托人，村民自治組織是代理人。依據委托-代理理論，委托人難以直接獲取代理人努力程度這一重要私人信息，導致委托人-代理人之間的信息不對稱，為避免代理人“偷懶”等事后機會主義行為，委托人就需要設計不同的激勵契約來弱化乃至克服代理人的機會主義行為。然而，在我國目前村民自治制度安排下，作為集合概念的村民（委托人）缺乏對村民自治組織（代理人）有效的激勵手段，在這種情況下，通過對村民自治組織（代理人）的有效監督以使其在村莊公共物品供給中釋放最大的努力程度，就成為問題的關鍵。從我國農村公共物品供給狀況看，對村民自治組織（代理人）監督中的以下問題存在使得“一事一議”面臨高昂的監督成本：（1）監督效果的公共性與監督成本的個體性之間的對立導致村民監督乏力。一方面，對村莊公共物品供給有效監督所產生的收益是公共收益——由全體村民享受的較低的供給成本和較高的供給質量；另一方面，村民監督無論是集體行為還是個體行為，參與其中的個體必然要承擔部分成本，而且因監督所導致的與村民自治組織間矛盾沖突所帶來的負效應完全由參與監督的村民個人承擔，于是，在對村莊公共物品供給過程監督的環節上，村民作為理性經濟人的“搭便車”機會主義行為就不肯避免。這樣，作為委托人的村民對村莊公共物品供給的監督必然乏力。（2）鄉村關系的非規范性導致村民監督乏力。隨著我國市場化改革的不斷推進，“命令-服從”型鄉村關系正在被“鄉政村治”所代替，然而“村莊的社會經濟生活越來越市場化、越來越自主化的同時，村莊內部的公共權力組織卻被上級更多地作為科層組織來管理了”，[12]當具有要求村民自治組織協助完成政務的壓力時，鄉鎮政府往往會對村民自治組織在村莊公共物品供給中的失當或不良行為千方百計地加以保護，而對村民所反映的情況則敷衍了事，[13]這不僅加大了村民對村莊公共物品供給監督的成本，也使村民喪失對村莊公共物品供給監督的動力。

四、“一事一議”制度創新與完善

“一事一議”制度對有效解決村莊公共物品供需矛盾有一定合理性，但其運行過程中存在高昂的交易成本說明：唯有對該項制度進行創新和完善，才能提升其運行效率。

(一)創新和完善“一事一議”議事規則以降低其組織成本

1．靈活確定議事時間。根據多數農民農閑時外出務工、春節前夕返回家鄉等特點，應實施年末或年初議事制，同時把本村來年要辦理的各項事務集中在一次商議，而不必拘泥于每遇一事就召開一次會議；對于年內村民外出務工期間急需商議的村務事項，可實施臨時議事制，即采取向外出村民電函或由其親屬代票等方式進行議事。

2．靈活確定議事方式。其一，充分利用現代網絡技術便利，通過網上投票的方式征求村民對所議事項的意見和建議；其二，通過填寫議事卡片等方式征求村民意見和建議；其三，先由村莊中心戶負責向廣大農戶征詢意見和建議，然后再由中心戶向村民自治組織傳遞廣大村民的意見和建議。

3．靈活確定議事村民邊界。受益范圍較小（如村民小組范圍內）并由該范圍內村民獨享的公共物品（尤其是那些受益對象明確、排他性較強的公共物品），可通過“一事一議”方式加以供給。一方面，村民能夠直接受益，因而能夠激發其參與投資投勞的積極性，且利益關系也較易協調；另一方面，小范圍內公共物品供給成本較低，村民易于接受。

(二)創新和完善“一事一議”決策規則以降低其決策成本

1．細化農村公共物品供給成本決策制。具體而言，實施農村公共物品供給成本比例分攤制以代替平均分攤制，即根據受益農戶對村莊公共物品的不同需求強度、不同農戶的不同收入水平等因素，確定不同農戶在村莊公共物品供給中應分攤的成本。其一，確保議事項目信息公開，使廣大村民能夠較為準確地估算自己從所議項目中的受益預期；其二，結合不同村民的不同受益預期確定其受益程度，并據此確定受益村民的范圍；其三，依據不同村民的受益程度，并結合所議項目供給成本預算狀況，確定受益范圍內不同村民投資投勞數額。

2．實施農村公共物品分類決策制，即對不同公共物品分類決策、分類供給。其一，就村莊準公共產品（如閉路電視、電力供應等）而言，其排他性較強，排他成本從而議事成本和決策成本較低，可考慮通過“一事一議”方式進行決策；其二，就村莊內排他性較弱、全村受益公共物品而言，其排他成本從而議事成本和決策成本較高，可考慮由政府融資或通過專項資金解決籌資難題，同時由村民自治組織安排該類公共物品的生產和供給；其三，就跨村公共物品（如村級道路、農田灌排渠道等）而言，其排他性成本從而議事成本和決策成本非常高昂，而且單憑某一個村的財力根本無法提供，這就需要政府公共財政的介入，由政府財政全額負擔或由政府與受益村莊共同負擔所需資金，同時由受益村的村民自治組織聯合安排該類公共物品的生產和供給。

3．推進農村互助合作組織的發展以降低農村公共物品有效供給的決策成本。農村互助合作組織的建立，使得對村莊公共物品具有共同需求的農戶之間相互合作、自主決策，村民自治組織及各級政府僅提供信息服務、政策引導及發揮規范性監督作用，這無疑非常有助于降低村莊公共物品供給的決策成本。

(三)創新和完善相關監督制度以降低“一事一議”的監督成本

1．依據十七大提出的“堅持用制度管權、管事、管人，建立健全決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制”的要求，創新和完善村民自治中的民主監督制度，充分調動廣大村民參與民主監督的積極性。

2．強化村民自治組織功能以加強其對村莊公共物品供給過程的監督。通過構建村級公共事務常設監督機構，對村莊包括公共物品供給在內的公益及公共事務的有效監督，有效杜絕村莊公共物品建設資金的挪用及流失等違規現象的發生，確保村莊公共物品的有效供給。

3．強化政府有關部門對“一事一議”的監督職能。其一，制定“一事一議”籌資籌勞實施辦法；其二，指導和監督“一事一議”實施過程；其三，審計“一事一議”所籌資金及勞務使用情況，查處“一事一議”籌資籌勞過程中的違規行為。

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