公眾參與行政問責活動的實證研究——對2003—2013年403個行政問責案例的分析

宋 濤

（深圳大學管理學院，廣東深 圳，518060）

行政問責是行政管理中的監督控制機制，其控制途徑主要有兩種：一種途徑是從行政體制內部出發，由行政內部對自身行政過程和行政結果予以監督控制，如等級問責；另一種途徑是從行政體制外部出發，由獨立于行政體制之外的，來自于其他方面的主體對行政過程和行政結果予以監督控制，如公眾參與問責活動。從已有的實踐經歷看，行政問責的兩種控制途徑有各自的問責機制和問責功能，能夠實現不同的問責效果。在國內行政問責研究中，行政問責的對象一般是指黨政部門及其官員，學術界習慣于將黨政部門的體制內問責稱為“同體”問責，將此之外的問責稱為“異體”問責。①2003年，在“非典”事件發生不久，杜鋼建提出了“政治問責包括同體問責和異體問責”的概念，按照杜鋼建的劃分方法，行政政治問責主體有六種，即同體問責主體兩種：執政黨系統、行政系統；異體問責主體四種：人大代表、民主黨派、新聞媒體、法院。杜鋼建所提出的政治問責包括同體問責和異體問責的概念，以及問責制重點在加強異體問責建設的觀點在以后的行政問責研究中被廣泛接受。參見杜鋼建：《危機管理與政治問責制》，《新東方》2003年第4期。本文在此沿用這個概念，是為了順應以前的研究習慣，同時，更主要的是從概念的邏輯內涵看，在國內，社會公眾這個群體相對于黨政系統具有外部獨立性，是具有“異體”屬性的問責主體。

在國外，公眾參與問責活動在傳統上被稱為“公眾問責”，是指“政務官對通過各種方式如新聞報道、傳言等了解到的公眾對行政行為關心的問題給予回應”[1]。在當前，它也被稱為“社會問責”，是“一種依靠公民參與來加強行政問責的問責途徑，它通過普通的市民或公民社會組織，以直接或間接的方式來推進行政問責”[2]。國內公眾參與問責活動在其發展過程中，一方面體現了傳統的“公眾問責”特點，另一方面結合了網絡傳播的快速發展，體現了“網絡問責”的自身特點。本文使用的“公眾問責”與“網絡問責”概念即是對應兩者在問責形式上的區別（在以下行文中簡稱為“網絡（公眾）問責”），而從參與主體上將這兩種形式的問責活動統稱為“公眾參與問責活動”。

一、問題的提出

從公眾參與問責活動出現起，國內學術界對其發展狀況的關注就一直不斷，其中，主要的觀點是認為在問責發展中，公眾參與問責活動發展狀況不盡如人意，“同體問責制度取得了不小的進步，從中央到地方，一系列問責法規條例規定的頒布，促進了同體問責制度化、法制化的發展。與此同時，異體問責制發展的狀況卻不盡如人意，尤其是公民問責的發展相對滯后，存在諸多問題”[3]。另外，認為公眾參與問責活動的效果不好，“當前，人們普遍認為行政問責制最大的不足是行政問責效果不盡如人意，……究其原因，在于行政問責法律與制度的不完善，監督體系欠缺，公民問責意識淡漠”[4]。作為一種體制外的問責類型，其存在的意義主要在于其在實踐中自身獨立發展狀況以及獨特的問責效果，因此，國內網絡（公眾）問責的發展狀況究竟如何，能否收到所期待的“異體”問責效果，是一個必須在實證觀察基礎上予以檢驗的問題。

本文以公眾參與問責活動的發展過程為分析內容，以體制外的網絡（公眾）問責和體制內的等級問責為比較對象，對其問責發展狀況、問責內容、問責對象及處理結果等方面的實現效果進行比較分析，檢驗網絡（公眾）問責是否具備等級問責無法實現的問責效果。研究資料來源于內容分析，以一個由公眾或黨政部門發起，涉及黨政部門或科級及以上領導干部的，有完整處理結果的問責事件為抽樣選擇對象，以《人民日報》《中國青年報》和《南方都市報》為抽樣單位，對其所刊登的2003年至2013年相關問責事件予以整群抽樣，共獲得183個網絡問責事件、65個公眾問責事件和155個等級問責事件（等級問責事件不包括在黨政部門內部執行而沒有公開報道的事件），通過對比較指標相關內容的歸納，為比較分析提供經驗資料依據。

二、公眾參與問責活動的“異體”問責效果檢驗

根據以上研究思路及經驗資料的內容分析，公眾參與問責活動的“異體”問責效果主要體現在以下幾個方面：

（一）公眾參與問責活動已成為重要的“異體”問責類型

2003年以后，以“非典”事件的問責處理為契機，針對當時存在的政府部門責任履行監督機制缺失的狀況，中央開始大力推行行政問責建設。在行政問責建設中，由于有黨政系統自上而下的大力倡導與支持，等級問責發展較為順利。問責制度漸進地自下而上構建，體現在公開見報的問責事件構成上，就是年度問責事件都有一定的數量，問責力度得以持續保持（見表1）。

由于缺少組織引導與制度構建，國內公眾參與問責活動的發展并非是一個持續漸進的過程。表1顯示，其發展狀況明顯分為兩個階段：從2003年至2007年，是發展初期，公眾參與問責活動還處于觀察和借鑒階段，不僅問責事件數量少，而且年度發展沒有持續性，發展狀況顯然不如等級問責；2008年之后，是發展的新階段，不僅問責事件數量大幅度增加，而且問責力度有了年度的持續性。

表1 網絡（公眾）問責和等級問責事件年度發生情況分布

公眾參與問責活動要有“異體”問責效果，首先就必須保持一定的問責參與力度，由于公眾參與問責活動具有公開性的特點，其參與力度可以從問責事件年度數量構成上得到體現。在2008年之后，公眾參與問責活動在問責事件數量上開始有大幅度的增加，相比較2003年至2007年的年均2.6個，2008年至2013年的年均問責事件數量已經發展到39.2個，并且有較好的均衡。

在問責事件增加的同時，也產生了廣泛的影響。以2008年的20個問責事件為例，其中產生社會影響較大的事件，涉及到官員個體的職業行為影響（浙江省溫州市出國豪華考察事件、網民搜索周久耕事件）、公共正義的伸張要求（四川省綿竹市委書記向地震中死難學生家長下跪事件）、群體利益申訴引發的社會穩定（海南省三亞市出租車罷運事件、重慶市出租車罷運事件）、個體或群體利益博弈引發的社會沖突（貴州省甕安縣大規模人群圍堵縣政府事件、云南省孟連縣警民沖突事件）、公共權力不當運用所引發的爭議（山東省高唐縣拘留網民誹謗事件、遼寧省本溪市選拔團市委干部無效事件）等多個方面，其中大部分事件都轟動一時，成為社會關注的熱點。

由此可見，從2008年以后，公眾參與問責活動進入了持續和具有社會影響的階段，問責事件數量增加，問責范圍擴展，一些問責事件產生了廣泛的社會影響，成為不同于等級問責的一個重要的“異體”問責類型。

（二）公眾參與問責活動彌補了等級問責的不足

從行政問責實踐結果看，一種問責類型涉及的問責內容構成，反映了它對于公共管理內容和范圍可以介入的程度，成為衡量其功能及作用的主要指標。

從部門的行政運行過程看，國內黨政部門的活動過程與內容一般包括行政決策、行政執行和行政結果這三個主要環節，這三個環節可以作為觀察行政問責內容分布的主要指標。“行政問責是一個具有前瞻性的過程，通過它，政府官員要就其行政決策、行政行為和行政結果進行解釋和正確性的辯護，并據此接受失責的懲罰?！盵2]22從官員個體行為活動過程看，國內黨政官員除了要參與并對上述三個環節的工作承擔責任之外，還要對個體的權力行使和職業行為承擔責任，接受問責主體的質詢與監督，這兩個方面也是觀察行政問責內容分布的主要指標。因此，從總體上看，觀察一種問責類型在問責內容方面的介入分布狀況，可以從五個方面進行檢驗：行政決策、行政執行、行政結果、權力行使、職業行為。

網絡（公眾）問責在問責內容上對上述五個方面均有涉及，但是在分布上并不均衡。從表2可以看到，2003年至2013年，公眾在參與問責活動中所發生的248個問責事件，問責內容主要集中于“權力行使”和“職業行為”這兩個方面，由黨政官員“權力行使”違規或不當所產生的問責事件占比為39.5%，由黨政官員“職業行為”違規或不當所產生的問責事件占比為33.1%，兩者合計有180個問責事件，占比為72.6%，成為公眾參與問責活動的主要問責內容。

表2 網絡（公眾）問責和等級問責涉及的問責內容分布比較

公眾參與問責活動在問責內容方面的“異體”問責作用，一方面體現在對“權力行使”與“職業行為”的質詢監督方面有較強的力度，如在2013年涉及的“河南省鄭州市‘房妹’事件”“ 湖北省襄陽市官員兒子‘吃空餉’事件”“江蘇省泰州市官員吃豪餐遭圍堵事件”“ 山東省農業廳副廳長‘離婚承諾書’事件”“中央編譯局女博士網帖事件”“ 上海市法官集體嫖妓事件”等事件，都引起了較大的社會反響。另一方面還在于從比較的視角看，它起到了等級問責在這方面沒有實現的效果。從2003年至2013年等級問責涉及的問責內容分布看（見表2），等級問責對問責內容的五個方面雖然都有涉及，但是集中度非常明顯，由損害性“行政結果”所產生的問責事件有101個，占比為65.2%，顯示等級問責在這方面有很強的問責力度，而在“權力行使”與“職業行為”方面，等級問責產生的問責事件合計只有20個，占比為12.9%，年均只有1個問責事件，問責作用很弱。

從比較結果看，網絡（公眾）問責在問責內容方面與等級問責存在差異，無論是從問責事件絕對數量上還是占比分布上看，公眾參與問責活動在對黨政官員的“權力行使”與“職業行為”的質詢與監督方面都發揮了較好的問責作用，有效地彌補了等級問責在兩個方面的不足，起到了“異體”問責作用。

（三）公眾參與問責活動產生了較強力度的問責處理結果

從行政問責執行結果看，一種問責類型涉及的問責對象及處理結果構成，反映了它在公共管理中可以產生的監督及處罰力度，成為衡量其功能及作用的主要指標。

從問責涉及的問責對象構成看，網絡（公眾）問責與等級問責中各自被處理的官員級別分布都較為廣泛，從省部級、廳市級、縣局級到科（局）級都有涉及（見表3）。

從被處理的官員級別層級上看，在網絡（公眾）問責與等級問責各自涉及的問責對象構成中，被處理的廳市級及以上官員的比例，網絡（公眾）問責是8.5%，等級問責是22.0%，等級問責處理的高級別官員的比例要明顯高于網絡（公眾）問責；在被處理的科級官員這個層面，網絡（公眾）問責的處理對象中45.6%是科級官員，等級問責的這一比例只有25.7%，網絡（公眾）問責涉及的低級別官員的比例明顯要高于等級問責。

雖然從比較結果看，網絡（公眾）問責在對較高級別官員的質詢監督上不如等級問責，但是其在問責活動中產生的問責對象仍有較為廣泛的分布。公眾參與問責活動涉及的問責對象無論是在絕對數量上還是官員級別層級上都產生了較強的問責力度。

表3 網絡（公眾）問責和等級問責涉及的問責對象職務級別分布比較

為了更好地觀察問責對象被處理的比較結果，本文依據問責所產生的處罰措施由低到高的嚴厲程度予以強度排序，將問責對象所受的處分分為非常輕微（道歉等）、輕微（批評、檢查、通報）、一般（記過、警告）、嚴厲（記大過、嚴重警告、察看）、非常嚴厲（撤職、免職、責令辭職、引咎辭職、降級、停職）五個層級（見表4）。

在問責對象所受到的處分的嚴厲程度分布上，網絡（公眾）問責和等級問責非常接近。在“非常嚴厲”這個層級上，網絡（公眾）問責中有68.2%的對象受到了這方面的處罰，而等級問責中這個比例是58.4%。在“嚴厲”這個層級上，網絡（公眾）問責中有6.6%的對象受到了這方面的處罰，而等級問責中這個比例是17.1%。在其他三個處罰層級分布中，網絡（公眾）問責在“一般”“輕微”和“非常輕微”三個層級中接受處罰的對象的比例（占比25.2%）與等級問責（占比24.5%）非常接近。由此可見，網絡（公眾）問責與等級問責在對被問責對象的處理的嚴厲程度上比較接近，網絡（公眾）問責涉及的對象中，有三分之二的官員受到了去職這樣的“非常嚴厲”的處罰。

表4 網絡（公眾）問責和等級問責涉及的問責對象處理結果比較

三、公眾參與問責的優勢

對于國內公眾參與問責活動的發展狀況以及“異體”問責效果的問題，從上述經驗資料顯示結果看，“公眾參與問責活動發展效果欠缺”的現有推論并不成立。網絡（公眾）問責在問責事件數量上的絕對增加和年度上的均衡持續發展，在問責內容上對官員“權力行使”及“職業行為”方面的獨特質詢監督作用，在問責中涉及的問責對象的廣泛分布及嚴厲的處罰結果，顯示公眾參與問責活動已經成為一個重要的“異體”問責途徑，相比較等級問責的發展，體現出了其無法替代的“異體”問責作用，與等級問責一起構成了國內當前的主要問責途徑及類型。

公眾參與問責活動的發展雖然條件不足，但是，從總體上看，其近年來的發展狀況較好，其原因主要在于：社會轉型時期各種社會矛盾積累和利益博弈的需要，推動了公眾尋找維護自身利益的方式；自發參與的便利條件與網絡平臺的發展，提供了公眾參與問責活動的可行性方式；公眾參與問責活動雖然缺乏制度引導，但總體上契合了中央所倡導的“以人為本”和保障公眾“知情權、參與權、表達權、監督權”的施政理念，獲得了生存與發展的合理性解釋依據；公眾參與問責活動的事件涉及社會矛盾和利益沖突的主要方面，有一定的問責效果，對于推動公眾參與問責活動起到了較好的示范作用。

網絡（公眾）問責和等級問責的問責主體的構成及其對問責效果影響的檢驗，提供了對國內行政問責未來發展的更深入的思考。

（一）等級問責中“上級黨政部門”問責主體的作用及其局限性

等級問責主要特征是問責的發起、啟動和執行機制，都控制在領導者手中，“等級問責體現的是組織內部高層職位官員對下屬的質詢權力，而下屬對此則幾乎沒有商量的余地”[5]。領導者的意圖和決心對等級問責的推行及效果實現影響極大，例如，在非典期間，快速、嚴厲、公開的問責在短時間內自上而下集中推行，前所未有，收到了良好的問責效果。等級問責對高級別官員的問責力度要大于網絡（公眾）問責也體現了這個特點。

雖然等級問責是加強行政體制內部控制力的有效手段，但是，它自身也存在問責內容和范圍的局限。等級問責更多的是一種“巡警”機制，對于問題的發現，上級部門的巡回檢查是重要的實現方式，而同級部門之間或下級對上級的監督存在極大的難度，因為其在本質上是有悖于等級制度的存在邏輯。這種現象在國內等級問責的問責主體構成上體現的非常清楚，在155個等級問責事件中，由上級黨政部門發起的問責事件占了94.8%，而由同級黨政部門發起的問責事件只占了5.2%。

“巡警”機制一般只有等到損害性后果產生時，上級部門才能清楚地發現。從已有結果看，等級問責實現的問責內容主要集中于“行政結果”環節，占了內容分布的65.2%，幾近三分之二，明顯地體現出在問責內容中所存在的集中性特征，在問責內容涉及的范圍上存在局限性。這種問責效果特征，正是由其“上級黨政部門”問責主體的構成而形成的。

（二）網絡（公眾）問責中“公眾”問責主體的獨特作用

網絡（公眾）問責在本質上體現的“是一種公眾權利，可以在公眾的要求下予以行使”[6]。具體來說，是指公眾作為問責主體，就公共管理部門及其工作人員的工作績效及行為影響等內容進行質詢，要求相關部門及人員給予回應及正確性解釋，并承擔失責懲罰結果的過程。在現代社會，從公眾來看，問責是其了解和掌握龐大復雜的政府部門運作情況和運作效果的一種重要手段，“問責的形成對公共部門和私人部門的有效運作都具有十分重要的意義。隨著公共部門和私人部門在規模上的不斷擴大和在管理上復雜性的增加，作為委托人的公眾或股東已經無法對其實行直接管理，他們只有通過委托代理人——管理者來實現管理。但是，公眾或股東為了監護自己的利益，經常要求管理者就其所承擔的責任的履行情況向公眾或股東進行說明?！盵7]網絡（公眾）問責能夠在問責內容方面實現一定的獨特問責作用，根本原因在于其問責主體具有較好的“異體”獨立性，推動了其權利的行使，而網絡問責屬性特征更好地推動了其獨立性和權利行使的實現。

在公眾參與問責活動發展中，網絡傳播平臺起到了至關重要的影響作用。從問責發展過程看，公眾參與問責活動以2008年為標志分為兩個階段，而這與網絡技術在中國的發展是密切相關的。中國互聯網絡信息中心（CNNIC）2008年7月24日發布的《第22次中國互聯網絡發展狀況統計報告》顯示，到2008年6月，中國網民數量達2.53億，之后，中國互聯網普及率平穩上升，網民規模持續擴大，為網絡問責發展提供了重要的基礎條件。從網絡問責與公眾問責發展過程可以看到，同樣都是公眾參與問責活動，在經歷了初期的嘗試階段后，從2008年開始，網絡問責年平均問責事件數量都快速超過公眾問責。2008年至2013年，網絡問責年平均問責事件數量是公眾問責的3.1倍，顯示公眾在參與問責活動中，已經傾向性地選擇了網絡發起這個平臺（見表5）。

表5 網絡問責與公眾問責事件年度分布狀況

網絡（公眾）問責主體的獨立性與網絡傳播平臺的結合，使得網絡（公眾）問責在發動機制內涵構成上，與等級問責有了根本的區別，從而能夠在問責內容上實現獨特問責效果，在問責事件執行中能夠對執行者施加外在壓力，促使其提高執行處罰力度。

網絡（公眾）問責具有等級問責不可替代的功能，其本質在于，兩類不同的問責主體在利益的判斷上并不總是一致，可以從不同視角看待行政行為，作出問責評判，實現互動和補充。網絡（公眾）問責對“權力行使”和“職業行為”內容的關注遠高于等級問責，這說明，政府部門及官員對于自身公權力行使過程中所存在的問題敏感度較低，或者對于一些濫用權力所造成的損害已經熟視無睹，很難通過自身的“巡視”發現問題，而公眾對于公權力濫用所造成的損害有切膚之痛，敏感度較高，能夠及時發現問題，予以質詢，形成對等級問責不足的良好補充。

網絡（公眾）問責對于行政責任履行的監督還有一種優勢，就是問責主體構成廣泛，可以對行政行為進行即時監督。相比較等級問責的“巡警”監督方式，公眾問責是一種“火警”監督方式，“‘火警’預警機制使得監督部門可以依靠外部行為體進行監督，一有問題（如火警的警鈴響了之后）即作出反應，并將注意力集中在這片出問題的地方，這樣，從監督的可行性和針對性來看，都能收到額外的效果?！盵2]20-21公眾主體利用其廣泛分布的優勢，結合對自身利益的維護，因而能夠更好地監督官員“權力行使” 和“職業行為”中存在的問題。

四、公眾參與問責活動發展的局限及解決思路

（一）公眾參與問題活動發展的局限

1．網絡（公眾）問責發展在啟動和執行機制上受制于體制內的回應程度，在制度構建上也取決于體制內的支持程度。行政問責效果實現機制內涵已經表明，“異體”問責類型的存在價值，就是能夠實現等級問責無法完成的問責效果，而“異體”問責類型的獨立性，是其能否實現獨特問責效果的關鍵影響因素。國內網絡（公眾）問責所具有的獨立性，主要體現在問責發動機制的主體構成屬性上，而在問責啟動機制和問責執行機制內涵的構成上，網絡（公眾）問責與等級問責并無區別。同時，網絡（公眾）問責在制度建設上，也需要黨政部門主導才能予以推進。因此，網絡（公眾）問責無論是要實現其問責效果，還是要推進制度建設，都需要黨政部門的積極回應及大力支持，現有的網絡（公眾）問責所具有的獨立性還是處于松散自發的狀態，缺乏制度性的保障。

2．網絡問責已成為公眾參與問責活動的主要形式，它一方面推動了公眾參與問責活動的發展，另一方面也面臨著網絡管理控制的潛在影響。網絡平臺傳播方式相對于傳統的公眾“呼喊”方式，更容易在技術和管理方面受到體制的控制，同時，網絡問責在議題傳播中存在的虛假信息和暴力搜索方式等都會影響到問責發起信譽和網絡問責與政府的互動關系。這些都使得網絡問責在今后的發展中面臨許多不確定因素，也會影響公眾參與問責活動的順利發展。

3．公眾參與問責活動在問責內容上缺乏均衡，尤其是對“行政決策”環節的質詢監督力度很弱。檢驗結果顯示，從問責內容看，在對至關重要的“行政決策”環節，公眾（網絡）問責在這方面的問責事件比例為6.0%，等級問責相應的比例為4.5%，兩者現有的質詢監督作用都非常弱。

（二）公眾參與問責活動局限的解決思路

網絡（公眾）問責在問責效果實現上，尤其是對于“行政決策”的監督，還有很大的發展空間。因此，網絡（公眾）問責要想進一步發揮其“異體”問責作用，有兩種設想：一種設想，是在問責啟動機制和問責執行機制上進行改革，推動網絡（公眾）問責形成獨特的問責機制；另一種設想，是在現有機制下促進其更好地發展，擴大其社會影響。這兩種設想，前者涉及體制改革，目前來看可行性不大；后者涉及政策調整，可行性較好。

政策調整的思路，主要來自于等級問責發展中體現的成功經驗。等級問責發展狀況較好，是因為兩個主導因素從一開始就對等級問責發展給予了強有力的引導：（1）組織體系自上而下的大力推行。在2003年行政問責啟動后，中央領導多次在正式會議上表明了加強行政問責的理念。（2）制度構建的有力引導。在中央支持下，2003年8月15日，長沙市首推以政府部門行政首長為主要對象的《長沙市人民政府行政問責暫行辦法》，在這之后，各級地方政府相繼推出了以政府部門行政首長為主要對象的問責制度，到2009年7月12日中共中央公布實行《關于黨政領導干部問責的暫行規定》，國內的等級問責制度建設已經自下而上漸成體系。

與等級問責發展相比，網絡（公眾）問責在組織參與和制度構建上都處于缺失狀態。在國內公眾（網絡）問責發展的主體構成中，其問責發起主體全部為個體的社會成員，而另外一個在國外更多出現的主體——公民社會組織，還沒有體現其影響作用，因而網絡（公眾）問責始終處于公眾自發參與的狀態；另外，中央政府推動行政問責發展的初衷是在體制內加強垂直控制力度，其制度構建主要是為了自上而下地提升各級政府責任履行情況的監督效率，而對于體制之外的網絡（公眾）問責的發展并沒有納入制度之中，因而網絡（公眾）問責的發展缺乏制度的引導，處于松散狀態。

因此，網絡（公眾）問責的進一步發展，較為可行的辦法是鼓勵公眾團體和社會組織以獨立的主體參與到行政問責中來。從世界范圍看，“公眾團體能夠通過追蹤和監督系統，監督政府的預算開支與花費，提高公共資金的使用效果和公共服務的質量?！盵8]而這正是當前國內公共管理存在的主要問題。這條發展思路的推行，一方面需要公眾和社會組織有自覺的意識，更加積極地利用問責手段維護自身和公共利益；另一方面政府部門的支持更為重要，在公眾團體和社會組織參與問責活動中，政府部門的開放，尤其是制度的引導不可或缺。政府部門從網絡（公眾）問責現有的“異體”問責作用可以看到，獨立問責主體的存在，確實可以對現有的等級問責功能的局限予以良好的彌補，網絡（公眾）問責如果能在“行政決策”等方面發揮更好的監督作用，則意義更加重大。

[1] Sinclair A.The chameleon of accountability:forms and discourses[J].Accounting Organizations and Society,1995,20(2/3):226.

[2] 世界銀行專家組.公共部門的社會問責:理念探討及模式分析[M].宋濤,譯.北京:中國人民大學出版社,2007:20.

[3] 李偉.當前我國公民問責研究綜述[J].法制與社會,2011(2):161-162.

[4] 施雪華.當代中國行政問責效果乏力的病理分析與改革措施[J].學習與探索,2012(8):39.

[5] Barbara,S.Romzek.Enhancing accountability[M].in James L.Perry,Handbook of public administration,Second Edition,San Francisco:Jossey-Bass Inc,1996:101.

[6] David Coy,Mary Fischer and Teresa Gordon.Public accountability:a new paradigm for college and university annual reports[J].Creitcal Perspectives on Accounting, 2001(12):8.

[7] Ron Kluvers.Accountability f or perf ormance in local government[J].Australian Journal of Public Administration,2003,62(1):57.

[8] ANSA-EAP.A Manual for Trainers on Social Accountability[M].Manila:Affiliated Network for Social Accountability in East Asia and the Pacific,2010:14.