鄉鎮經濟、財政運行和民生發展——基于鄂西北農村的調查

王德祥 吳 睿，2

（1.武漢大學經濟與管理學院，武漢 430072；2.湖北科技學院經濟與管理學院，咸寧 437100）

一、導言

長期以來，“三農”問題是理論界研究和實踐界探索的重點，也是全黨工作的重中之重。學者和實踐工作者從不同的角度出發提出了解決“三農”問題的眾多方案，十八大報告指出推動城鄉發展一體化是解決“三農”問題的根本途徑，鄉鎮則是城鄉一體化發展的前沿。綜觀新中國成立以來的各歷史階段和各地區，在鄉鎮經濟蓬勃發展的時期（1978-1988年、1992-1996年，鄒曉涓，2011）和地區（如珠三角、江蘇和浙江沿海地區等），鄉鎮財力充沛，鄉鎮財政穩健運行，民生狀況得到較大改善。經濟發展是財政和民生的源泉，財政是維系政權和社會穩定的重要保障，是建設和改善民生的中堅力量。鄉鎮財政處于我國現行財政體系的最基層，是鄉鎮政府履行各項政治、經濟和社會職能的財力基礎。由于我國省以下并未真正實行分稅制（賈康、張立承，2005）和現行壓力型的行政體制（羅丹、陳潔，2009），致使目前鄉鎮財政普遍陷入困境，且困難程度之深令人擔憂①據《瞭望》新聞周刊2012年對全國8個省份300名鄉鎮黨委書記的調查問卷顯示，東部地區鄉鎮債務額大多在千萬元以上，有的超過億元，個別的在十億元以上；中部地區鄉鎮的債務大多在百萬元左右，少數鄉鎮債務超過千萬元；西部地區鄉鎮的債務額多在百萬元左右。鄉鎮債務已成為拖累鄉鎮正常運轉的最大困難和障礙之一。更令人擔憂的是，有的鄉鎮盲目追逐GDP，熱衷政績工程、形象工程，超負荷舉債，已經嚴重影響了鄉鎮機構正常運轉、基層執政能力。。

自2006年以來，隨著農業稅的全面取消、建設社會主義新農村戰略的實施和“鄉財縣管”等財政體制改革的實行，我國農村改革與發展進入了一個新階段。經過近8年的改革與發展，當前我國鄉鎮經濟發展和財政運行狀況如何？本文力圖通過對鄂西北丹江口市丁家營鎮和浪河鎮農村的深入調查和分析，揭示我國農村稅費改革以來鄉鎮經濟和社會所發生的一些新的變化，以及這些變化對農村發展和農村民生的影響。

二、鄉鎮經濟發展和財政運行狀況

丹江口市位于湖北省西北部、漢江中上游，擁有亞洲最大的人工淡水湖——丹江口水庫，素有“亞洲天池”和“中國水都”之稱。全市轄武當山旅游特區、4個街道辦和12個鄉鎮，境內大部分是高山和低山丘陵。2012年末全市城鎮居民人均可支配收入15462元，農民人均純收入5213元①李冬梅：“2012年丹江口市國民經濟和社會發展統計公報”[DB/OL].丹江口統計信息網，2013-03-29。。當前，丹江口市因南水北調中線工程水源地而引人注目。丹江口市丁家營鎮和浪河鎮位于丹江庫區南岸、武當山東麓，316國道、襄渝鐵路、漢十高速公路穿境而過，區位和經濟條件較好，而兩鎮又有明顯的差異，在丹江口地區有一定的代表性。

丁家營鎮下轄7個村和1個居委會，共36個村民小組，現有人口2萬余人，耕地5300多畝。該鎮農業主要是柑橘、枸杞、葛根、蔬菜生產和豬、牛、羊養殖；工業主要是鑄造、汽車零部件生產和服裝加工；第三產業主要是旅游和運輸。2013年全鎮本級財政收入436萬元，在丹江口市屬一般鄉鎮。

浪河鎮下轄9個村和1個居委會，共43個村民小組，總人口近2.3萬人，耕地1.8萬畝。該鎮農業以茶葉種植、豬雞養殖為主；工業有磷化、汽配、玻纖等制造業；服務業主要是旅游業。2013年，全鎮社會經濟總收入達11.5億元，工業總產值7.5億元，財政總收入2630萬元，人均純收入比2012年增長了38%，達8050元②周沛：“浪河鎮：崛起中彰顯魅力”[N].《十堰日報》，2014-03-13。。浪河鎮是丹江口市一類鄉鎮（兩個經濟強鎮之一，另一經濟強鎮六里坪鎮近年來每年財政收入超過5000萬元），也是外遷內安主要鄉鎮之一（已安置9000余人），丹江水位提高后已淹沒了該鎮4個村、2800多畝耕地。

（一）利用本地資源招商引資，帶動鄉鎮經濟發展

鄂西北農村的特點是耕地少且貧瘠，缺乏進行大規模、高品質農業生產和利用農業積累發展工商業的條件。在武當山周邊地區，大多是海拔在500—1200米、坡度30度以上的山地，土色深、氣溫低、雨水沖刷嚴重、土層薄，僅適應紅薯、苞谷、小麥生長；而在海拔1200米以上的武當山區，雨水多、氣溫低，基本不適宜農作物生長。

2005年，浪河鎮等率先探索招商引資新模式，引進企業發展特色農業，通過將青莫和錢灣兩村長期粗放經營的1500畝集體茶園的70年經營權轉讓，引進了臺資阿里山農業高科技開發有限公司。鎮政府建立專班為阿里山公司提供服務，包括提供廠房、鋪設灌溉管道、架設供電線路、改造園區道路等，使該公司順利進駐并建設有機茶和食用菌生產基地。2006年，該公司試生產的武當烏龍茶在新加坡、馬來西亞和港澳臺地區一經投放即大受歡迎；該公司隨后又與周邊各村合作開發了有機茶種植園近1萬畝，建成了“生豬養殖產業化項目“，并將豬糞回收處理后用于茶樹施肥，發展生態農業和循環經濟。此外，該公司還開發了浪河“清末莊園”、“武當峽谷漂流”等旅游服務項目。其中，僅武當峽谷漂流項目一期工程于2013年就接待了游客5萬余人，實現旅游消費收入1400多萬元。

引進阿里山公司的成功實踐使浪河鎮和其他鄉鎮受到鼓舞。2007年以來，丁家營鎮利用原三線軍工服裝企業留下的資產引來20多家企業集聚，初步形成了服裝產業集群；同時還利用三線軍工機械企業的資產引來8家民營企業投資。浪河鎮也利用三線企業留下的資產集中發展精鑄、冶煉、磷化、包裝印刷、汽配、制鍋、玻纖和現代農業，目前已有50多家企業入駐浪河工業園區，其中規模以上企業達到15家。

（二）鄉鎮財政運行總體平穩，鄉鎮公共服務提供不足

2006年，為適應省管縣財政體制改革和鄉鎮綜合配套改革，丹江口市改革了鄉鎮財政體制：一是對一類鄉鎮（六里坪鎮和浪河鎮）實行“劃分收入范圍，核定收入基數，超收全額留用”的體制，即以2003年—2005年實現的增值稅的8.5%、營業稅的35%、企業所得稅的12.5%、個人所得稅（不包括利息所得稅）的12.5%和車船牌照稅、城鎮土地使用稅、印花稅、資源稅、房產稅、耕地占用稅、契稅的100%為基數（基數每年遞增5%），超收部分自留；二是對一般鄉鎮如丁家營鎮等，實行“統一預算收支，鄉財縣管鄉用”的體制。

鄉鎮預算支出也劃分為兩類：一類是維持運轉的基本支出，主要是鄉鎮人員經費和日常辦公經費支出（浪河鎮和丁家營鎮在鄉鎮綜合改革后建立了“三辦一所”，鄉鎮人員編制都在50人左右）；其次是“以錢養事”服務費支出（兩鎮的轉制單位成立了農技、農機、水利、文化、計生、勞動等5-6個服務中心），這部分費用由市級部門直接管理和下撥。另一類是經濟事業發展支出，主要是根據市級財政（按鄉鎮面積、人口、行政村數和收入基數及增長比例來確定）提供的均衡性轉移支付和招商引資獎勵來安排：對浪河鎮而言，可使用超收自留收入來補充安排經濟支出；對丁家營鎮而言，可根據市財政按量化考核情況給予的激勵性補助來補充安排。

2012年和2013年，兩鎮的財政收支基本情況如下（見表1）：

表1 2012年—2013年兩鎮財政收支情況 單位：萬元

由表1可知，兩鎮的財政運行是有保證的。丁家營鎮作為一般鄉鎮，上級財政每年向它提供的轉移支付為其財政運行提供了重要支撐，2012和2013年它獲得的上級財政總資助都在160萬元以上，均占其自身財力的40%以上。而浪河鎮作為經濟強鎮，不但財政運行可以自保，而且平均每年還向市級財政凈貢獻1980萬元以上，其凈貢獻大體可以援助像丁家營鎮這樣的一般鄉鎮10個以上。

另外，就具體支出來看，發現其實各鎮目前用于提供農村公共服務的支出并不多。一般而言，一般公共服務支出實質上就是保機構運轉，多數鄉鎮在這方面的支出占據鄉鎮財政總支出的30%以上，有的鄉鎮該項占比甚至高達50%；社保與就業支出主要是離退休人員的費用支出，絕大多數鄉鎮在這方面的支出占比均呈上升趨勢；農林水事務支出主要是農村綜合改革安置和補貼支出，近年來隨著農村綜合改革的推進，該項支出占比也呈大幅增加態勢；城鄉社區事務支出則是鄉鎮社區公共設施與事務支出，雖然也是農村公共服務支出的主體，但如今即便是修一條200米長3.5米寬的村道（水泥路）也要近5萬元的費用，而各鎮每年在這方面的支出一般只有十多萬元，最多也不過五、六十萬元，很難滿足鄉鎮社區公共設施與事務支出之需。可見，目前鄉鎮所能提供的公共服務是十分有限的，現行鄉鎮財政體制和預算安排很難使鄉鎮政府根據農村居民的需要來自主提供公共服務、滿足農村經濟社會發展的需要。

三、村級組織運作和農村民生發展狀況

在村級組織運行和農民家居生活方面，本文重點考查了丁家營鎮的三清廟村和浪河鎮的青莫村。三清廟村面積約6平方公里，390畝耕地（人均不足3分），1471人（其中勞動力811人、350多人常年在外打工），大部分農戶沿316國道兩側居住。該村的主要特色是家庭作坊發展較好，許多農戶自辦畜禽圈養場、家庭服裝廠、汽車零部件廠。青莫村面積為16.5平方公里，耕地約2000畝、高標準有機茶基地2000多畝，4個村民小組554戶共1836人，其中勞動力1098人（450多人常年在外打工）。該村以有機茶種植和與阿里山公司合作而出名，村里有8家茶葉廠，年產茶葉1.8萬斤。2013年全村人均純收入5500多元，茶葉收入約占一半。該村生豬養殖也有一定規模。作為丹江口市2006年首批新農村建設的試點村，目前該村“半雜店”①青莫村是2001年由原官山村和紅廟村合并而成的村。在原兩個村的交界處有一座小橋，小橋邊只有一座民房，這家農戶在房里開了半間商店賣雜貨，當地人便把這個地方稱為“半雜店“。居民點集中了全村70%以上共300多戶人家，已形成初具集鎮形態的新型農村社區。

（一）村級組織已成為聯系政府與農民的重要紐帶

隨著2006年農村稅費改革和鄉鎮綜合改革的實施，各省各縣市的村級組織也得到了優化調整。在丹江口市，行政村黨支部和村民委員會干部一般包括村支書兼村主任、治保主任、計生專干、大學生村官和文書共5人，村干部較以前精簡了。目前村級組織的主要工作是抓治安穩定、計劃生育、協助鄉鎮組織村民開展新農村建設和進行環境整治、落實“新農保”和“新醫保”政策等。

三清廟村家庭工廠雖多，但集體已不再經營實體，村級收入每年僅4到6萬元。村級費用由市財政下撥，由鎮財政所進行管理。村里還建立和完善了治安穩定機制，設有治安和糾紛調解3人小組（由治安主任擔任組長、2個中心戶長任組員），實行治安主任、中心戶長、聯戶（10戶）治安管理制度。

浪河鎮青莫村作為丹江口市的新農村建設試點村，近幾年村級事務主要是規劃和組織以“半雜店”為中心的新社區建設。村里還組織村民改造低產茶園，向阿里山公司出租茶園900畝，再“反向租賃“轉包給村民，并成立茶葉合作社，使農民增收、集體獲益（有2個村辦茶葉加工廠）。目前，該村村級收入每年都超過8萬元，因此村里也有財力出資補貼村民美化庭院。

（二）農村民生得到改善，但農民增收仍有困難

從調查情況來看，兩鎮的民生狀況總體上得到了較大的改善。目前，兩鎮大部分農戶的住房都得到了修繕，以二層樓房為主，老式的土墻瓦房已不多見；農戶家中生活用水、衛生環境與城鎮相差不大；通村和通往各居民點的道路都已硬化；各居民點均有籃球場、乒乓球臺、健身器械等設施；各村村部還設有衛生室和圖書室，但許多村已無小學（大都集中到鎮上）；“新農合”②即新型農村合作醫療，是指由政府組織、引導、支持，農民自愿參加，個人、集體和政府多方籌資，以大病統籌為主的農民醫療互助共濟制度。采取個人繳費、集體扶持和政府資助的方式籌集資金。基本實現了全覆蓋，村民每年個人繳60元，倘若遇大病則可報銷全部醫療費的75%-80%；90%以上的農戶也都參加了“新農保”③即新型農村社會養老保險，是繼取消農業稅、農業直補、新型農村合作醫療等政策之后的又一項重大惠農政策。采取個人繳費、集體補助和政府補貼相結合，其中中央財政將對地方進行補助，并且會直接補貼到農民頭上。，60歲以上的老人每月可領55元養老金，有病的老人還可申請“低保”補助（每人每月最低為55元）；那些生活不能自理且無人照顧的老人可進鎮辦福利院，鎮里的兩所福利院現已集中供養了90多位老人；對那些無子女照顧而又不愿進福利院的老人則每人每年發給1300元生活費，由其親朋或鄉鄰代為照顧，實行分散供養。

青莫村是浪河鎮經濟條件比較好的一個村，雖引進了臺資企業，特色農業（茶業）和新農村建設也都不錯，但目前還是不能解決本地富余勞動力的就業問題，也不足以支撐農村的城鎮化與農業現代化發展。農村城鎮化不僅是一個人口集中的問題，而且更是一個生產、收入、消費水平的提高和商品及服務的規模性流動問題。

當前各村發展存在的主要困難是就業機會少、欠缺增收門路，像青莫村這樣能引進企業的村畢竟不多，有規模的家庭專業戶則更少，致使農村40%以上的青壯年常年在外打工。

四、當前鄉鎮財政和民生發展中的問題

通過實地調研，我們發現了當前我國農村發展中的一些問題，其中有些是所考察地特有的，而有些則是各地普遍存在的。

（一）鄉鎮財政制度：對鄉鎮提供農村公共服務形成了制約

從調查情況看，目前鄉鎮財政基本上不能自主提供農村公共服務。所調查的兩鎮主要是通過招商引資來發展經濟，相關服務提供費用主要來自項目申請和爭取上級資金。原因是：一般鄉鎮的財力不足，預算安排又限制了其自主提供公共服務的能力（市縣財政按人口、地域面積等提供經濟事業發展的轉移支付）；經濟強鎮對上級財政的貢獻多（被收取的稅收多），同時預算支出多為基本運轉支出和經濟事業支出，社會性公共服務支出不足。這表明，現行鄉鎮財政制度和預算安排客觀上對鄉鎮政府自主提供農村公共服務形成了制約。

（二）生態環保要求：使鄉鎮企業面臨轉型升級的壓力

丹江口水庫作為南水北調工程的水源地，其水質標準和生態環保要求對周邊鄉鎮的企業生產和技術改造提出了挑戰，而且時間緊迫（2013年蓄水、2014年送水）。目前，丹江口水庫周邊各鄉鎮主要以畜禽養殖和磷化、鑄造、冶煉等工業為主，技術水平一般不高，普遍存在廢舊物處理不達標和污水排放問題。如果實行關停并轉，無疑會影響各鄉鎮的經濟發展。企業當前面臨的問題是轉型升級的資金、技術與人才從何而來？目前各有關鄉鎮企業已紛紛遷離，不少項目中斷，由此帶來了生產下降、收入減少和就業萎縮等一系列問題。

（三）收入和就業不足：正影響鄉村活力和城鎮化發展

在城鄉差距短期內難以根本性縮小的情況下，如今鄉村的吸引力（如田園風光、綠色食品、健康的環境等）已大為下降。隨著先富起來的村民遷離農村之后，目前大量農民工正不斷進入城市尋找就業和增收機會。浪河鎮和丁家營鎮每年都有40%～60%的勞動力出外打工，村里留守的多是老人和孩子，唯有春節時期，村里才顯出一點生機。即便是在那些有外來企業、住戶已經集中且初具集鎮格局的農村社區，也欠缺人車往來、商品和服務正常流動的市鎮景象。農民缺乏收入，消費和投資創業不足，這些都在影響鄉村的活力，制約城鎮化發展，使鄉村變得些許空洞和黯然。

（四）農民依然貧困：現行農村社保不足以保障基本生活

目前鄂西北農村大部分家庭還不富裕。按人均可支配收入6000元的全面小康標準①根據“三步走”的戰略目標，從2000年的總體小康水平到到2020年的全面小康的20年間，我國的經濟總量將翻兩番，根據GDP增長和農民純收入增長的關系測算，屆時農民可支配收入將增長1.5倍左右，人均接近6000元。，即使是條件較好的浪河鎮和六里坪鎮與該標準相比也有明顯差距；而那些流轉了土地或長期有病人的家庭，連日常用度都還很拮據。從當地物價水平和一些農戶的生活情景看，目前新型農村養老保險（每月55元養老金）和低保補助（中間標準65元/月）尚不能保障老人們的基本生活。也正因為“新農保”的保障水平低，而繳費標準高（丹江口市農村養老保險分100至1000元10個檔次）、交納期長，年輕農民參保的積極性普遍不高，相比而言，“新農合”的繳費低、補償適度，農民參保率相對較高。可以說，農村社保制度“安全網”的功能不強，“打工經濟”仍是當前鄂西北農民生活的重要維系。

（五）新農村建設項目的實用性和鄉鎮管理中的偏差

在調研中，我們還發現新農村建設中有些項目建設沒有考慮到經濟、實用和長遠性。如每家都建有沼氣池，卻沒有注意到山區氣溫低和基本原料的匱乏等問題，許多農戶仍然要靠上山砍柴來生火做飯。又如改善住房，各戶都建一棟占地約120平米的二層樓房，花了多年積蓄卻又長期閑置，而老人們則困守空樓，連串門拉家常的機會也少了，鄰里關系疏遠，老人們感到孤獨。隨著鄉村人口減少和流動性加強，這種居住模式日漸不合時宜。

此外，稅費改革后農村中小學、鄉鎮衛生院都由市（縣）直接管理。但事實上，市（縣）部門很難對眾多服務單位（特別是遠在各鄉村的單位）進行管理。以學校為例，市教育局能較好關注的主要是市區學校，各鄉鎮學校只好自行其事，既不反映問題也不提要求（以免留下不良印象），結果是一些鄉鎮學校的校舍等設施長期無法改善、師資不足、管理松懈、教學質量下滑。而且市（縣）管理部門總是希望合校及收縮分布，結果連上小學都要到鎮上，而小學生住校既給家庭帶來諸多負擔，也不利于孩子們身心的健康成長。

五、政策建議

（一）深化分稅制改革，建立健全鄉鎮財政橫向平衡機制

我國農村綜合改革的目標和主要內容是：通過對農村“多予少取”促其快速發展，確保鄉鎮財政穩定運行，市（縣）承擔起重要的基本公共服務責任（如教育、醫療、社保等），中央和省通過轉移支付來反哺農村和直接推動農村公共服務供給（如農村住房、道路、用水用氣、衛生環境改善等）。從調查情況看，雖然大部分目標正逐漸達到，但“多予少取”促進農村快速發展這一重要目標卻進展緩慢。直接原因是經濟強鎮的財政貢獻多，而弱鎮的獲得少，就一個市（縣）整體看，少數經濟強鎮的“付出”不僅可以滿足多數弱鎮的“獲得”，而且還有凈輸出。這意味著目前農村不是被“反哺”而是繼續被“抽血”。我們計算了丹江口市12個主要鄉鎮的總體財政情況，其中，2012年浪河與六里坪兩個經濟強鎮的財政總貢獻為5328萬元，抵補上級對其余10個一般鄉鎮的轉移支付5112萬元后，凈輸出216萬元；2013年兩個經濟強鎮總貢獻為5570萬元，抵補上級對其余10個一般鄉鎮的資助5195萬元后，凈輸出375萬元。這表明，有經濟強鎮的市（縣）基本上可以做到財力自保，再若有上級財政的資助則完全可以自主。因此，我們建議選擇一些有經濟強鎮的市（縣）進行以下兩方面的試點，以進一步創新和完善鄉鎮財政體制。

1.各市（縣）以基本不從鄉鎮獲得收入為原則，將市（縣）范圍內的地方稅種全部劃歸鄉鎮，以實行徹底的省、鄉鎮分稅制。同時，建立市（縣）負責的“鄉鎮財政橫向平衡基金及調節機制”，即以所有鄉鎮的人均稅收的平均值為基準，低于平均值的鄉鎮每年從“基金”中獲得一定的資助，超過平均值的鄉鎮每年向“基金”注入資金，上級財政對鄉鎮的一般轉移支付也進入該“基金”，以此來促使鄉鎮財政自立、互助和均衡發展。市（縣）財政以共享稅收入和與鄉鎮分享某些收入（如教育費附加等）作為運轉資金，市（縣）各部門以接受上級部門的專項資金和轉移支付來執行委托的任務、履行管理和服務職能。

2.在鄉鎮推行完全的部門預算，促使鄉鎮政府履行農村公共服務職能。規范的部門預算應當是各部門自己制定服務項目計劃和安排服務支出，服務項目支出是主體，人員及費用附屬于項目。因此，應調整鄉鎮預算編制規定：經常項目支出除基本運轉支出外，還應包括鄉鎮各部門和機構提供農村公共服務的經常性支出（如補貼鼓勵鄉鎮衛生院的醫生到村巡回看病、社會保障補貼等）；資本項目支出主要是各部門負責的公共設施建設和維修、產業基地建設等支出。鄉鎮各辦公室和機構若不能提出自己的經常性和資本性服務項目及支出方案，則應撤銷；而一旦提出項目，就要檢查執行情況、評估效果和追究責任。市（縣）財政局應按現行預算分類（大體就是職能部門分類）制訂包括經常項目和資本項目及其細目的“鄉鎮部門預算表”，根據預算表進行“鄉財縣管”和監督。

（二）對技術投資實行企業所得稅扣除，支持鄉鎮企業技術改造和轉型升級

為了支持丹江口市和丹江庫區周邊市（縣）的企業進行技術改造和轉型升級，國家應實施稅收優惠和鼓勵政策。對這些地區的企業，在3年內因環境保護和減少污染排放而實行的技術、設備、工藝流程的更新改造投資，允許在企業所得稅中給予一定比例的抵免（如按更新改造投資總額的一定百分比，進行稅額扣除）。事實上，為鼓勵全國中小企業轉型發展，普遍實行這一稅收優惠措施已是必然趨勢。

（三）鄉鎮加強對農民創業和合作社的支持，并建立勸導機制

為改變農村創業、投資、就業不足和農民增收困難的現狀，鄉鎮政府應承擔起自主提供農村社會經濟發展服務的責任，對農民回鄉創業提供幫助和支持，對農民合作組織的建立和運作提供指導和支持，使農村家庭經營逐步走向合作經營、公司經營、城鄉聯營，延長經營鏈條，吸收更多農民就業。鄉鎮要對招商引資進來的企業進行監督和勸導，根據國家政策定期檢查，勸告或提示其保證員工的工薪報酬、勞動福利、技術培訓、對本地的公益貢獻以及合理增加雇員人數等，但要力戒行政過度干預。

（四）逐步提高農村養老金水平，完善鄉鎮社會福利制度

根據2009年《國務院關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》，新型農村社會養老保險由市（縣）統籌，地方政府可以根據實際情況提高基礎養老金標準。因此，各市（縣）和鄉鎮只要具備財政實力就應根據本地的物價水平和農村人均生活需求水平、在基本養老金的基礎上逐步對其進行補充或增加，以保證老年人達到本轄區基本生活需要的平均標準。各市（縣）根據全市（縣）的人均生活需要標準增加，鄉鎮根據本鄉鎮的人均生活需要標準增加，鼓勵市（縣）和鄉鎮超過平均標準增加養老金。由于養老金僅保障生活開支，故還須完善鄉鎮的社會福利提供，對農村老弱病殘、無勞動能力者提供資助。

（五）根據服務效果，調整市（縣）、鄉鎮公共服務提供方式和分工模式

對于一些地方農民打井用水、沼氣使用效果不好等問題，市（縣）和鄉鎮應根據條件投資建設自來水廠和沼氣站，實行統一管理、集中供水供氣。對農村住房及村莊環境改善，應考慮采用由各村規劃、建設部門設計多種方案（根據各村自然環境，遵循適度集中和各戶相對獨立、適應農民生產生活和聯系交流及開展文體活動、形成特定人文景觀和文化旅游風尚、服務機構設施配套并兼有城鎮和鄉村兩種功能等原則）、各村自行選用、農戶自愿參與集資和財政補貼、村組統一建設的模式。

對農村中小學教育可采取市（縣）及以上財政負責校舍建設與日常經費、鄉鎮財政負責校園設施維護和根據情況補貼本鄉鎮的教師（作為對教師到本鄉鎮服務的鼓勵）、省和市（縣）與鄉鎮三級政府分工協調共同管理的模式。例如，省教育廳負責教師資格管理、教學大綱制定和教材審定等；市（縣）教育局負責在職教師的進修培訓、考核、學校條件和質量檢查等業務管理；鄉鎮教育組負責學校日常管理和人事管理等，包括中小學校長選聘、教師審核批準（由有資格的人員提出申請、校務委員會全面考察、校長向鄉鎮推薦）和行政村教學點設置等，將日常管理放在鄉鎮，促使鄉鎮政府對本地中小學教育負責。

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