城鄉(xiāng)一體化視閾下農村社區(qū)建設問題研究
——以阜陽為例

葛 敏

（中共阜陽市委黨校，安徽 阜陽 236008）

城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是解決“三農”問題的核心，城鄉(xiāng)發(fā)展一體化就是要把農村和城市作為一個有機整體，使城鄉(xiāng)發(fā)展能夠互相銜接、互相促進。要加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的力度，增強農村發(fā)展活力，就必須逐步縮小城鄉(xiāng)差距，促進城鄉(xiāng)共同繁榮。阜陽作為欠發(fā)達的傳統(tǒng)農業(yè)大市，經濟發(fā)展水平低，農業(yè)人口比重大，城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的問題更加突出，而且新農村建設經過多年發(fā)展目前也已進入了一個急待突破的瓶頸期,如何破解？其中新型農村社區(qū)建設是很好的突破口，對于實現本地城鄉(xiāng)社會發(fā)展一體化意義重大。阜陽由于農村地區(qū)經濟發(fā)展緩慢，建設資金緊缺，公共服務水平低，社區(qū)建設面臨著諸多問題，因此加大這方面理論研究和實踐探索就成為當務之急。

一、農村社區(qū)的內涵及必要性分析

農村社區(qū)是以從事農業(yè)為主的居民聚居的區(qū)域，傳統(tǒng)農村社區(qū)是因血緣和地緣關系而結成的具有一定特征的社會群體，常以一個或數個大姓宗族雜以外來的居民形成共同聚居的村落。在當今統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、推進城鄉(xiāng)一體化的背景下，農村社區(qū)的內涵，既有別于傳統(tǒng)的村落，又不同于城市社區(qū)，它是在科學規(guī)劃、合理布局的基礎上，打破原有的村莊界限，通過村莊合并、集約發(fā)展，在更大范圍內實現農村資源整合，形成新的居住、管理模式和產業(yè)格局。通過完善社區(qū)基礎設施，健全社區(qū)管理體制和服務體系，在農村營造一種新的社會生活形態(tài)，改變農民生產和生活方式，提高農民生活質量，如此，農民既不必遠離土地，又能集中享受到與城里人一樣的公共服務，因之稱為新型農村社區(qū)。

（一）新型農村社區(qū)建設是滿足廣大農民改善生產生活條件和農村面貌的迫切需要

農村與城市二元結構以及農民收入與城鎮(zhèn)居民收入的差距，集中體現在農村生產條件和生活條件與城市的巨大差距。長期以來，由于缺少規(guī)劃，農村房屋建筑雜亂無章，道路坑坑洼洼，垃圾污水隨處可見，牲畜亂跑亂放，雨天泥濘，晴天塵揚，嚴重影響了農民群眾身心健康和生活質量。而農民散亂無序的居住局面也給農村基礎設施建設等公共服務投資向鄉(xiāng)村輻射增加了很大的難度和成本，不但需要很高的費用投入，而且收效甚微，造成了極大的投資浪費。新型農村社區(qū)建設通過遷村合并集中居住，有利于農村基礎設施資源向社區(qū)全覆蓋，解決資金分散使用和重復建設問題，不僅節(jié)約了公共支出以及建設成本，還進一步推進了公共交通、通訊及電力等基礎設施、公共服務向農村延伸，實現城鄉(xiāng)公共基礎設施共建共享，從根本上改變農村“臟、亂、差”的現實景象，較快地提高農民生活質量和幸福指數。

（二）新型農村社區(qū)建設是調整優(yōu)化農村產業(yè)結構實現農業(yè)現代化的必由之路

目前在農村，產業(yè)結構調整雖然歷時多年，然而，由于很多農民還保留著一家一戶式的生產經營模式，以致決策難以統(tǒng)一，很難推行專業(yè)化生產和規(guī)模經營，在很大程度上阻礙了農業(yè)現代化的進程。新型農村社區(qū)建設，通過新村規(guī)劃、村莊整合不但遏制了農村亂占耕地、無序建房的局面，而且節(jié)約出了大量土地，整理復耕、集中連片就可以做規(guī)模經濟方面的文章，實現更大范圍內的產業(yè)規(guī)劃。比如阜陽市潁東區(qū)棗莊鎮(zhèn)采取遷村騰地、土地流轉、股份合作等形式，將粗放利用的存量農村建設用地集中到農民專業(yè)合作社、專業(yè)公司和種植大戶手中，由他們來集約化經營，發(fā)展規(guī)模化高效生態(tài)農業(yè)、設施農業(yè)等，既提高了農業(yè)的產出效益，又提高了土地綜合利用效益，土地實現了集約化、規(guī)模化利用，為產業(yè)結構的調整和現代農業(yè)的發(fā)展打下基礎。

（三）新型農村社區(qū)建設是加快農村城鎮(zhèn)化進程實現城鄉(xiāng)一體化的關鍵環(huán)節(jié)

“中國的城市像歐洲，中國的農村像非洲”，這句話非常形象地道出了目前我國城鄉(xiāng)之間的巨大差距及其發(fā)展瓶頸。這幾年，城市反哺農業(yè)，中央出臺了許多惠農政策，如在農村基礎設施和公共服務設施等方面投入了大量資金。然而，由于目前農村的村莊布局非常零亂分散，現有的資金很難逐一滿足，分散使用使本來就不充足的建設資金更加捉襟見肘，也大大降低了資金的使用效益。而建設新型農村社區(qū)，實行村與村的整體合并，無疑是整合農村社會資源，推動城鄉(xiāng)一體化的最佳選擇。欠發(fā)達地區(qū)的農村社區(qū)建設，把建設農民新居與公共基礎設施配套和環(huán)境綜合治理整體推進，不僅改善了農村臟、亂、差的落后環(huán)境，促進了農村地區(qū)的村容整潔，而且也為完善后續(xù)社區(qū)服務管理奠定了基礎，這些都有助于推進城鄉(xiāng)一體化的進程。

二、欠發(fā)達地區(qū)農村社區(qū)建設的可行性分析

（一）建設新型農村社區(qū)符合農民意愿

農村經濟的發(fā)展使得如今農民需求也在不斷發(fā)生著變化，如由溫飽問題轉向生產生活改善、生活質量提高等諸多方面。據有關調查顯示，現階段農民群眾除了增加收入之外，其他比較急切的關注點依次是改善家庭住房、完善村莊基礎設施、發(fā)展農村社會事業(yè)等。其中，農民改善住房的需求居于首位。大多數農民表示：在有足夠資金的情況下，農民最愿意將資金用于建造新房。在聊天中，我們發(fā)現，有近四分之一的家庭計劃在未來兩年翻建自家住房，這充分表明了日益富裕的人們有改善居住條件的愿望。而目前農村臟、亂、差的惡劣居住環(huán)境與農民的愿望相去甚遠，他們渴望與城市同等的居住環(huán)境，如硬化的道路、清潔的飲用水、完善的健身活動場等。在這種情況下，政府如果能許諾拿出資金搞好社區(qū)配套基礎設施建設，支持農民在規(guī)劃社區(qū)建設新居，農民會愿意就近搬遷的。

（二）前期試點為建設新型農村社區(qū)提供了豐富的經驗

近幾年來，全國不少農村地區(qū)都在積極探索新型農村社區(qū)建設，積累了豐富的有益經驗。如，山東省諸城市通過農村社區(qū)的方式，在組建社區(qū)的過程中堅持地域相鄰、習俗相近，完善社區(qū)的各種基礎服務功能，引導農民向社區(qū)中心集中居住。天津市通過宅基地換房的方式，在耕地不減少、農民負擔不增加的前提下，實現耕地、人口及工業(yè)等集中發(fā)展。河南滑縣，農民的舊宅基地以占地面積折算現金來置換社區(qū)內新居，節(jié)約出的土地拍賣出讓使用權，所得收入全部歸農戶所有。社區(qū)內的各項服務設施健全，如超市、敬老院、學校、活動中心等。這些試點為欠發(fā)達地區(qū)進行新型農村社區(qū)建設提供了豐富的可供借鑒的經驗。

（三）新型農村社區(qū)建設財力可行

當前，隨著中央對三農財政投入的加大，新型農村社區(qū)的建設有了強大的經濟后盾。以阜陽為例，日益強大的經濟基礎使得農村各項基礎設施的完善具備了有關的物質基礎和資金支持。阜陽市2012年起設立了美好鄉(xiāng)村建設專項資金，市級每年6000萬元，縣市區(qū)每年不少于1000萬元，并逐年增加，主要用于中心村建設和自然村治理。與此同時，阜陽市整合涉農項目資金，實行涉農資金打捆使用，把分散的資金和項目優(yōu)先用于農村社區(qū)建設。加上爭取的省級補助資金、社會參與資金、發(fā)動群眾自籌資金等，據初步測算，目前，市級財政統(tǒng)籌資金投入美好鄉(xiāng)村建設2.7億元，全市支持美好鄉(xiāng)村建設項目初步統(tǒng)計為51個，帶動各類資金投入美好鄉(xiāng)村建設達10多億元。這些數字說明了阜陽市新型農村社區(qū)建設在財力方面已具備可行性。

三、城鄉(xiāng)一體化進程中農村社區(qū)建設面臨的主要困境

（一）體制建設不成熟，缺乏相應政策法律支持

就目前而言，全國農村社區(qū)建設在國家層面上還沒有有關的政策法規(guī)。但隨著農村社區(qū)建設推行的不斷深入，許多問題逐漸浮出水面亟待政策明確和規(guī)范。比如農戶拆遷農村宅基地調整問題、農村建設市場監(jiān)管問題、社區(qū)服務功能如何加強、社區(qū)建設資金如何合理籌集、在經濟欠發(fā)達地區(qū)如何開展農村社區(qū)建設等問題需要有關的政策制度予以規(guī)范和支持。而關于農村社區(qū)建設的法律更是一片空白，現今依然存在的《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理條例》根本無法滿足新形勢下對村鎮(zhèn)規(guī)劃建設和管理的指導需求，而其他法律也沒有涉及到村鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理，這嚴重制約了社區(qū)的建設，導致農村社區(qū)建設工作由于在法律方面缺乏有效支撐，操作起來無所適從，因而引發(fā)的矛盾和問題也比較多。

（二）資金投入相對不足，缺乏多元的投入保障機制

建設新型農村社區(qū)是一個系統(tǒng)工程，住房建設和基礎設施及公共服務設施配套需要巨額的資金投入。從阜陽市的整體情況看，從2012年起，全市每年將重點培育建設180個左右中心村，每年治理改造1200個左右自然村。目前，首批176個中心村正在推進規(guī)劃編制、改造提升、特色保護等工作，據測算，首批啟動的農村社區(qū)，平均每個社區(qū)基礎設施和公共服務設施建設方面需要投入947 萬元，176個新社區(qū)約需投入16 億多元。而欠發(fā)達地區(qū)的農村社區(qū)建設在很大程度上仍然取決于政府財政投入的力度，由于刺激社會投入的動力不足，企業(yè)參與、社會組織投入、個人贊助等社會力量資金籌集還非常有限，目前投資不足財政投入的1/10，通過一事一議農民自籌資金的能力也比較薄弱。資金投入還缺乏多元化的投入保障機制，從某種程度上制約了社區(qū)建設健康有序的發(fā)展。

（三）農村建設市場不規(guī)范，缺乏整體統(tǒng)一規(guī)劃

新型農村社區(qū)建設前些年由于規(guī)劃和建設管理水平落后，加上農民對耕地及宅基地認識上的誤區(qū)，導致村鎮(zhèn)盲目建設和發(fā)展，搶建、濫建、私建現象比較嚴重，村民建房缺乏有效地規(guī)劃和管理，出現農民宅基地占地面積過大、土地資源浪費嚴重、追路建設較為普遍等情況。使得違法建設無法得到及時有效處理，造成了現今各地農村居民點點多面廣，非常分散，社區(qū)建設是只見新房不見新村，村莊布局處于一種無序的建設狀態(tài)中。另外，由于不能統(tǒng)籌規(guī)劃，社會資源浪費嚴重，水、電、通訊、廣播、光纜等基礎設施分布比較隨意。目前，阜陽地區(qū)農村住房主要為：傳統(tǒng)磚瓦房和新建平房、樓房，但建筑缺乏地域特色，沒有統(tǒng)一設計引導，各家各戶按個人意愿建設，風格、形式比較雜亂，同時建筑面積大、空，使用效率不高。這些都需要政府出臺相應的政策制度予以明確和規(guī)范。

（四）農民主體地位不突出，缺乏共建積極性

建設美好家園農民是主體，農村社區(qū)建設最根本目的就是提高農民生產生活水平，使農民盡快過上和城里人一樣的生活。因此，充分調動農民群眾的積極性、主動性和創(chuàng)造性才是應有之義，而發(fā)揮農民參與社區(qū)管理和建設的熱情，使農民享有充分的話語權、決策權力、民主自治的權利，也是農村社區(qū)建設民主化程度的重要體現。但當前，由于部分村干部自身素質和對農村社區(qū)居民教育引導工作等方面存在的問題，導致一些地方民主管理制度落實不到位，黨務、村務不透明，特別是對農村社區(qū)建設中的重大事項，沒有事前與農村社區(qū)居民進行溝通和了解，農民在農村社區(qū)建設中的主體地位沒有得到應有的體現，不僅沒有發(fā)言權，甚至很多合理的訴求都無法得到滿足，村民自治的形式意義大于內容，農民的知情權、決策權、監(jiān)督權和參與權得不到保障，使得農民雖然對建設新型農村社區(qū)的宏偉藍圖有初步的認同和期望，但主動參與社區(qū)建設的愿望并不強烈。

（五）社區(qū)管理不完善，缺乏有效的管理機制

傳統(tǒng)農村向現代化新型農村社區(qū)轉變，不僅僅只要求其外觀作形式上的轉變，更為重要的是社區(qū)管理上的轉變要及時跟上。現階段，城市社區(qū)居民已全面享受到了社會保障、文化教育、衛(wèi)生保健、治安綜治等公共服務及市場化的便民利民和物業(yè)管理服務。與城市相比，農村社區(qū)尤其是欠發(fā)達地區(qū)農村社區(qū)服務缺位較多，在教育、醫(yī)療、文化、社會保障等方面與城市社區(qū)差別還比較大，各種日常生活方面的服務資源還相對匱乏。且服務水平還不高，不能滿足農民快速增長和日趨多元化的服務需求，鄉(xiāng)村管理服務向新型社區(qū)管理服務的轉變還沒有實現。

四、城鄉(xiāng)一體化進程中農村新型社區(qū)建設改進的對策與建議

（一）完善各項政策，強化政府公共服務職能

新型農村社區(qū)的建設，離不開政策法規(guī)的支持，有法可依、從制度上為農村社區(qū)建設這一舉措提供保障是實現城鄉(xiāng)一體化以及和諧發(fā)展的基礎前提。在目前，還沒有國家層面法律法規(guī)出臺的情況下，可根據地方新村建設的實際先制訂地方性的專門指導社區(qū)建設與管理方面的政策規(guī)章，以解決隨著新村社區(qū)建設的推進而不斷出現的各種問題。比如，建設新型農村社區(qū)涉及到的農村土地流轉、農戶拆遷、土地復墾置換、項目整合和金融互助等。針對這些問題，要在充分調研和論證的基礎上，及時地制訂出科學的法律法規(guī)，以保證社區(qū)有關建設及有關管理的順利進行。

（二）整合資源，拓寬農村社區(qū)建設投資渠道

政府應充分發(fā)揮引導、協調作用，通過綜合運用財政、稅收杠桿以此帶動全社會資本加大投入，形成多元化、多渠道的金融投入體系。一是充分發(fā)揮財政資金的示范引導作用。各級財政將農村社區(qū)建設所需資金列入預算，主要用于社區(qū)基礎設施和公共服務設施建設，在使用上要以有限的財力發(fā)揮有益的導向作用。可通過著力營造優(yōu)惠政策、優(yōu)質服務、優(yōu)良環(huán)境，來吸引社會其他投資主體投向農村社區(qū)建設。二是有序整合各類涉農專項資金向新村集中使用。在政策范圍內，地方政府可以把一切可調動的資源進行整合，充分爭取和利用財政、農業(yè)、扶貧、交通、民政等部門的優(yōu)勢，將相關涉農資金集中起來捆綁管理和動態(tài)使用，實行綜合配套、重點投入，以有效提高資金的使用效益，獲得最佳經濟效果。三是市場運作。農村社區(qū)建設必須依靠市場的手段去撬動發(fā)展，通過稅收、補助、獎勵等手段，鼓勵、引導各種社會資金投向“三農”領域，以此實現財政支持與市場調節(jié)的合理配置。四是積極探索完善社會幫扶機制，鼓勵企事業(yè)單位、社會團體以及有關個人捐贈投資，從而保證農村社區(qū)建設事業(yè)的順利開展。

（三）建立完善社區(qū)建設的監(jiān)督管理機制

農村社區(qū)建設需要從組織領導、新村規(guī)劃、建設標準、開工建設等多個方面引入多元社會參與監(jiān)管機制。在組織領導上，應成立高規(guī)格的新農村建設與農村工作指揮部，保證新村建設的組織領導，并制訂相關政策明確新村建設的具體目標任務和獎懲措施，從源頭上杜絕各類違法建設行為的發(fā)生。在新村規(guī)劃上，要結合村莊的現狀、生產力水平和實施的可行性科學確定新村建設規(guī)模、范圍和界線，并對新村建設進行綜合布局和規(guī)劃協調，形成用規(guī)劃引導農民集中居住的“剛性制度”，可以有效制止村民在規(guī)劃區(qū)外進行違法違章建設的情況發(fā)生。在農村社區(qū)設計上，應當在結合當地實際、保持當地特色的基礎上，科學謀劃、民主決策，努力建成“布局合理、配套完善、功能齊全、經濟適用、生態(tài)節(jié)能”的新型農村社區(qū)。另外，在工程建設過程中，要采取公開招標、競標、村民表決等方式來選擇質量好、成本低、信譽高的施工單位，同時，要訂立有關合同以明確各方的權利和義務。

（四）調動居民的積極性，實現居民的有效參與

社區(qū)建設是一項群眾性的工程，涉及到千家萬戶農民的切身利益，可以說沒有群眾的積極參與、擁護和支持是搞不好社區(qū)建設的。因此，在社區(qū)建設中保證農民的主體地位，切實尊重和維護農民的權益，保障農民全過程的知情權和參與權，充分調動其積極性和主動性，是農村社區(qū)建設成功的關鍵。首先，在做新村規(guī)劃時要尊重當地村民的意見建議，并要結合當地農村的特色和風俗，積極探索適合當地實際的社區(qū)發(fā)展模式和類型。其次，在宣傳動員上注重突出民心認同，通過宣傳教育、典型引路、政策鼓勵、深入細致的思想工作等多種方式，向農民廣泛宣傳社區(qū)建設的意義，調動農民建設美好家園的積極性和熱情。三是在宅基地拆遷補償上，不僅要對農民的宅基地及房屋價值合理評估，而且要保證農民能夠長期分享宅基地復墾帶來的土地增值收益，確保農民利益。四是在建設過程中政府應主要提供規(guī)劃和服務，通過引導農民自主建設、自主管理，發(fā)動群眾自己解決自己的事情。總之，新村建設只要從農民的需要出發(fā)，以惠民的理念來謀劃，以務實的作風來落實，以農民的滿意來衡量，就能調動農民的積極性，受到群眾歡迎。

（五）突破思維定勢，創(chuàng)新農村社區(qū)管理體制

農村社區(qū)建設最重要的一個方面就是將公共服務從城市延伸到農村，逐步實現城鄉(xiāng)社區(qū)服務管理一體化，讓農民足不出戶就能享受到和城里人一樣的生活。為此，一方面要建立完善集商業(yè)服務、環(huán)保服務、文體娛樂、治安管理等于一體的農村社區(qū)服務體系。政府應積極創(chuàng)造條件，采取各種優(yōu)惠措施鼓勵和支持各類組織、企業(yè)和個人為社區(qū)居民提供各種便利服務，形成家門口社區(qū)服務圈，使社區(qū)居民能夠享受到方便、快捷、優(yōu)良的社區(qū)服務。另一方面要建立符合社區(qū)發(fā)展的管理體制。應加快建立社區(qū)信息化管理服務平臺，推動政府公共服務、市場商業(yè)性服務和社會的志愿互助服務在城鄉(xiāng)社會的整合。同時可借鑒城市社區(qū)一些服務方式，將政府購買社區(qū)服務、服務外包等應用到農村社區(qū)，既能集中農村各方面的資源和力量，又能進一步利用農村人才、物質、資金、技術等社區(qū)發(fā)展所需的資源配置，從而進一步完善社區(qū)管理機制。

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