歐盟對華實施反規避措施的回顧與評價

吳珍彩

歐盟是我國主要貿易伙伴。截至目前，歐盟對我國展開的反規避措施達24起，雖然比182起反傾銷、反補貼和保障措施調查案件相對較小，但這一新型貿易保護主義的殺傷力和對其它區域的示范作用，必須引起我們警惕。

規避是指一種出口產品在被另一國實施反傾銷措施的情況下，出口商通過各種形式減少或避免出口產品被征收反傾銷稅或被適用其它形式的反傾銷措施的行為。所謂反規避（Anti-Circumvention）則是指進口國為防止國外出口商規避反傾銷措施的行為而采取的措施。因而反規避是應對反傾銷而產生的，是反傾銷的延伸，目前已經成為發達國家繼反傾銷后又一有力的法律保護措施。

一、歐盟反規避法則的歷史演變

歐盟是最早立法和實踐反規避措施的地區。上個世紀80年代，許多被歐盟裁定征收反傾銷稅的國家（如韓國、日本），紛紛以投資名義在歐盟建廠，這些廠是僅僅進行簡單組裝的低成本“改錐工廠”，但卻很好的規避了反傾銷稅。對此，歐盟于1987年6月修改其反傾銷法，制定了全球第一個反規避的法律條款，即歐盟1761/87條例。隨著后來反規避形式的不斷變化，1995年歐盟又對13個反規避問題進行了進一步修改和完善，形成了第384/96條例。該條例擴展了規避和反規避內容，針對當時的規避問題提出了強有力的反規避措施。

2004年3月，歐盟又對384/ 96條例進行了實質性修改，并正式對外公布第461/2004條例，從而使現行的反傾銷法更加透明且更易操作。一是針對“改錐工廠”提出組裝規則。許多出口商產品在被征收反傾銷稅后不再直接出口到進口國，而是改為只出口一部分零件，另一部分零件由在進口國的關聯企業加工，然后在進口國組裝銷售。對此，新修訂反傾銷法規定，滿足下列條件可以對組裝產品征收反傾銷稅：（1）進口到歐盟的產品已經征收了反傾銷稅；（2）組裝或零部件是有上述出口企業的關聯企業進行的；（3）在反傾銷調查中組裝或零部件進口才開始，且數量劇增，達到一年增長24%，兩年增長40%；（4）從被征收反傾銷稅的原產國進口零部件，且裝配產品的零件價值占總價值的60%及其以上，或這些零件在產品中增值超過生產成本的25%。二是針對在第三國組裝提出“原產地規則”。由于反傾銷稅往往針對特定國家或地區，于是有些出口商把零件輸往沒有征收反傾銷的地區組裝再出口，對此，歐盟在新反傾銷條例提出，如果從第三國進口的零件是來自與已經被其征收反傾銷稅國家，則這種組裝構成了規避反傾銷法律行為，歐盟將對其考慮制裁措施。三是針對吸收反傾銷稅采取“稅收吸收原則”，即針對已經征收反傾銷稅的出口商，如果存在吸收反傾銷稅問題，則對該出口商再征收附加反傾銷稅作為補償。

除此之外，歐盟還提出了其他反規避措施，例如：進口拆散的成套配件、進口登記制度等。要求歐盟成員國海關，在歐盟發起反規避調查起，對進口商品進行登記，日后若認定為規避行為，則從登記之后進口的商品采取反規避措施，保障了反規避措施的客觀性和準確性。

從歐盟反規避法的發展過程看，大致可以分為兩個階段：第一階段是1994年12月歐盟通過384/96條例以前，歐盟以《綜合稅則號列解釋之一般規則》中第2條a款和“螺絲起子條款”第13條來規定出口商在歐盟的組裝行為，“原產地規則”是判斷“第三國組裝”的唯一標準。第二階段在保留第13條款不變的前提下，又增加了“歐盟內組裝規則”，其后多次修改完善，二者相互補充，很好地對出口商的規避行為進行有力的制裁。

二、中國遭受歐盟反規避措施的歷史回顧

由于價格優勢，我國出口產品歷來都是各國反傾銷調查的對象。隨著我國政府和企業應對反傾銷的積極性和能力不斷提高，歐盟等我國主要進口國開始采取新的保護措施，反規避成為歐盟等國家采取最為頻繁的手段。截至2014年10月，我國遭受反規避調查40余件，其中歐盟有24起，占我國遭受反規避調查的近60%，已經超過半數。

歐盟對中國的反規避調查始于2002年的草甘膦案件。1998年歐盟對來自中國的草甘膦征收24%的反傾銷稅。后來，發現歐盟進口的草甘膦的價格比反傾銷前更低了，認為中國出口商采用了規避的手段才消化了反傾銷稅。2000年歐盟又提高反傾銷稅率到48%。2002年年底，在歐盟對來自中國的草甘膦實施反傾銷措施快要期滿時，歐盟委員會接受歐盟草甘膦協會的申請，對來自中國的草甘膦反傾銷措施進行日落審查，并在調查后決定對從臺灣進口的草甘膦適用48%的反傾銷稅稅率。

草甘膦反傾銷、反規避的勝利對歐盟其他企業有了巨大的示范作用，隨后，更多的企業向歐盟委員會申請反規避調查。僅2004年一年時間內，歐盟先后對我國鋼絲繩和鋼纜、鋼絲管配件、香豆素、活頁夾、節能熒光燈發起了反規避調查。調查結果，除經泰國轉運的活頁夾沒有征稅外，其他四起反規避調查都以提高征稅標準結案，給我國出口企業造成較大影響。

2005年，歐盟在對我國經老撾轉運的活頁夾和經菲律賓轉運的鋼鐵配件反規避調查后，征收高額反傾銷稅。2007年10月7日，是歐盟對中國鞋業產品反傾銷裁決公布一年的時候，本以為可以借助提出中期檢查和新企業復審翻牌的中國鞋業，又聽到歐盟對經澳門轉運的鞋產品進行反規避調查的消息，同時受原材料價格上漲、匯率、出口受退稅等因素的影響，中國鞋業陷入困境。實際上，反規避調查已經成為歐盟保障反傾銷措施長期有效的手段之一。通過反規避調查，一方面可以確保其不斷對中國征收高額的反傾銷稅，另一方面還可能對轉口國、組裝國以及涉案產品零部件征收反傾銷稅，這對于還正在處于轉型升級的中國鞋業是致命打擊。

2012年歐盟對中國進行反規避調查的6起案件中，4起是針對中國的反傾銷措施，最終還對2起反規避調查進行了肯定性裁決。除鋼鐵及鋼鐵制品為主要目標外，還對中國經印度尼西亞、馬來西亞、斯里蘭卡和突尼斯轉運至歐盟市場的自行車啟動反規避調查。2013年12月，歐盟委員會又一次對來自中國的玻璃纖維網格布實施反規避調查。實際上，自2011年8月歐盟對該產品征收48.4%-62.9%的反傾銷稅之后，已經進行了3次反規避調查。與之前不同的是，這次調查范圍擴大至經馬來西亞、臺灣、泰國、印度和印度尼西亞轉運的同類產品。

2014年，歐盟反規避陰影再現，包括德國太陽世界（solarworld）在內的歐盟光伏生產商正在準備申請材料，擬對中國光伏產品提起反規避調查申請。反規避主因在于中歐雙方達成限量限價協議后，歐洲光伏制造商聯盟（EUProSun）指稱有其他國家涉及轉出口中國產品或進口中國半成品組件僅少量加工后轉輸歐洲。目前可能受到調查的國家和地區包含馬來西亞、韓國、中國臺灣等。其實，早在2013年初，EUProSun就向歐盟委員會遞交了一份超過千頁的文件，指控中國光伏企業違背價格承諾，多家企業報價低于最低承諾價格0.1歐元/瓦，同時也提到了包括通過暗藏第三方中轉等非法規避的情況。7月，中國光伏產業代表與歐盟委員會曾就中國輸歐光伏產品貿易爭端達成價格承諾協議，承諾出口最低價格不低于0.56歐元/瓦以及每年出口量不高于7GW。如這次反規避案成真，涉及的相關廠商將面臨歐盟對中國提出的47%課稅稅率。這對已遭受重創的中國光伏產業，無疑是雪上加霜。

從歷史回顧中可以看出，歐盟對我國反規避調查的產品涉及生活用品、化學制品、金屬品及農廣品等。相比其他國家對中國反規避調查措施，歐盟對中國反規避調查具有如下特點：其一，反規避調查的數量最多。截至2014年共24起，占到中國遭受反規避調查總數的近60%，且近些年來有越演越烈趨勢。其二，涉及產品種類相對集中。歐盟對中國反規避調查的產品范圍大、數量多，涵蓋了生活用品、工業原材料、制成品、農藥等，尤其是針對我國的制造業產品，調查數量不斷增多，占總數近80%。這對于我們這樣一個制造業大國，要引起足夠重視。其三，調查案件中以適用“第三國組裝或生產”規則居多。據統計，我國所遇到的歐盟提出的反規避調查案件有70%以上的案件是由第三國進行生產和組裝。針對于我國企業更加傾向于投資周邊發展中國家或地區，我國來自發展中國或地區轉運的產品逐漸成為歐盟反規避調查的重點，這樣的案件共有18件。這一特點需要我們更多的關注和研究。其四，肯定性裁決所占比例高。在24起已經結案的歐盟對華反規避調查中，最終有17例給出肯定規避行為的終裁開征收高額反傾銷稅。而且對于同一產品提出多次不同原因的調查，這就大大加大了肯定裁決的可能性，對中國企業形成極大威脅，而這種狀況在貿易救濟手段中并不常見。

三、中國應對歐盟實施反規避法則的主要策略

第一，吃透歐盟反規避規則內容，按照規則要求辦事。歐盟經過多年修訂和完善，已經有一套易操作、針對性強的反規避條例。我們應深入研究其規則內容。比如歐盟對規避的判定準則為是“60%規則”以及“25%規則”，企業要嚴格控制在他國加工的產品中使用中國零配件的比例，合理利用歐盟對規避行為時間上認定要求，就可減少產品進入歐盟反規避調查范圍的可能性。另外，企業在海外投資時，應綜合安排海外產業鏈，并依據歐盟法律獲得第三國的原產地資格，減少被反規避調查的風險。

第二，注重產品非價格特征，增加產品技術含量。根據歐盟反傾銷法律規定，如果對產品進行了實質性改進，包括產品的物理特性、外形設計、最終用途、貿易方式、廣告宣傳等方面與被指控的傾銷產品具有明顯不同，或者與被指控傾銷產品具有主要功能上的差異，則不列入反規避指控的范圍。我國企業可通過提高產品的質量內涵及服務內容，拉大產品的非價格特征優勢，從而增加產品定價的空間，從而從根本上杜絕或減少反傾銷、反規避案件的發生。

第三，完善制度安排，提高企業運營能力。我國在歐盟地區遭受反規避調查的多是需求旺盛的“大路貨”，解決這些產品反規避的根本措施是要創新，提高技術含量。但對于大多企業，短期內較難一步到位。因此，企業在提高研發能力的同時，還要注重企業海外運營能力的提高。一方面要完善公司財務體制。在歐盟的反規避調查流程中，要求企業提供經營活動中涉及原材料采購和產品銷售的整條鏈的原始憑證。這就要求出口企業要有健全企業財務制度，各部門要有財務記錄，并保管好原始資料。在企業遭受反規避調查時，能夠提供翔實的財務數據和原始憑證積極應訴，減少企業損失；另一方面提高企業應訴能力。遭受反規避調查后，企業的積極應對，是企業維護自身合法的權益正當行為，各種有效資料的提交會對案件的審判有重要影響。出口企業應注重這方面人才的培養，主動、有效應訴，爭取公平、公正的判決結果。

第四，促進產業升級，避免反規避立案。從歐盟對我國進行反規避調查的案件看，大多數都是勞動密集型和低附加值產品。產品技術含量低、結構單一，且從事出口生產的企業組織分散，規模效益差。國際貿易理論研究表明，一國過多生產并出口勞動密集型、低附加值產品，就會面臨激烈的市場競爭，貿易條件不斷惡化。我國企業必須加快轉型升級速度，從單純的簡單加工生產發展到擁有自己技術的自主品牌，提高產品附加值，塑造有國際影響力的知名品牌。在出口策略上，要勇于創新，提高出口不同地區產品的差異性。只有這樣，才能避免國外企業的反規避調查。

第五，細化我國反規避立法，增強中國反制能力。截至目前，我國反規避立法依然不完善，針對反規避調查沒有具體的可操作條款，這就造成很多企業在應對國外出口商的反規避措施時無法可依，對國外企業的反制更是無從談起。雖然目前我國還沒有對任何國家的出口產品提起過反規避調查，但我們應未雨綢繆，做好法律方面的準備。另外，在遭遇反規避起訴時，中國企業也能與國外企業具有對等的法律平臺，對濫用反規避規則的國外企業也有一定遏制作用。