昆明市林木種苗質量監督檢驗機構現狀分析及對策研究

馮堅民

（云南省昆明市林業種苗管理站，云南 昆明650223）

1 引言

林木種苗是林業生產、城鄉綠化和生態文明建設不可替代的基本生產資料，是最重要的科技載體，是增加林產品產量、提高林產品品質、豐富林產品種類的內在條件，是延長林業產業鏈條、林產品價值鏈條的起點。當前，我國林業發展進入了一個新的重要戰略機遇期，黨的十八大作出了建設生態文明的戰略部署，提出了建設美麗中國的宏偉藍圖。發展林業是建設生態文明的首要任務，林木種苗是林業發展的重要基礎和前提。保護自然生態系統、實施重大生態修復工程，構建生態安全格局、推進綠色發展、建設美麗中國、應對氣候變化必須首先抓好林木種苗［1］。

林木種苗質量監督檢驗機構是林木種苗質量的重要保障體系，其在提高林木種苗行政執法能力，規范種苗生產經營行為，創造公平、公正市場環境，保障林木種苗工作有序開展等方面具有十分重要的地位和作用。

為全面了解和掌握昆明市林木種苗質量監督檢驗機構現狀，通過對昆明市林木種苗發展狀況、作為保障體系的林木種苗質量監督檢驗機構現狀進行調查和研究，找到存在的問題，提出解決問題的方法。

2 林木種苗質量監督檢驗機構概述

質量監督檢驗機構是在行政上、經濟上完全獨立于產品制造方、銷售方和產品使用方的具有法人地位的第三方檢測機構。其生產的“產品”是通過檢測人員依據相關的國家標準、行業標準、企業標準或技術方案、合同書等對產品進行檢驗（或鑒定），并向客戶提供數據準確、結論公正的檢驗報告。經過多年的發展，我國的質檢機構具有了一定的檢測規模和能力，承擔著質量技術監督部門下達的市場監督、抽查、檢驗任務。因此與一般的企業相比，質檢機構具有公正性、中介性、服務性和監督性等特殊性，在國民經濟中發揮著巨大的作用。

（1）質量檢驗機構在產品質量監管、規范市場秩序中的技術支撐作用。

質檢機構是實現質量管理的技術支撐，在維護產品質量安全、保障民生、規范市場行為、提高產品質量合格水平等方面為質量監管部門提供重要的技術支持；在經濟建設中貫徹國家強制性的標準化、計量測試和產品檢驗方面的標準和技術基準，發揮著基礎性的作用。

（2）質檢機構能力建設是社會公共檢測服務體系建設的重要組成部分。

質檢機構最重要的產品就是檢測數據和質量信息，這些數據和信息是政府各職能部門履行產品質量監管的依據，在發揮履職把關作用的同時，在維護人民身體健康、國家產業安全、環境保護等方面也為其他政府部門提供檢測服務和支持；在發生產品質量突發事件時，質檢驗構及時有效地解決技術層面難題，為政府和職能部門迅速處理事件，安撫公眾情緒，為社會選用合格的產品提供質量保證，為產品質量整治工作提供質量信息和技術保障；服務地方經濟社會發展，為地方產業集群提供檢測公共服務平臺。

（3）質檢機構是建設集約型社會，促進經濟發展方式轉變和產業升級的重要保障。

目前，我國正建設集約型社會，促進經濟發展方式轉變和產業升級。這些目標的實現，需要科學可靠的檢測數據作為支撐。質檢機構提供綜合的、多學科的、基礎性和前瞻性共存的全方位的檢測技術服務，為政府部門進行科學管理、依法行政提供充分、嚴謹的技術支撐。質檢機構在產業的升級過程中，在產業基礎研究、產品研發、原料采購、質量控制、市場準入的符合性測試、產品認證體系的獲取等各個環節，都發揮著重要的作用［2］。

林木種苗質量監督檢驗機構作為我國質量監督檢驗機構大家庭中的一員，是專業以林木種子和苗木的質量為對象的質檢機構，其在維護種苗產品質量安全、保障民生、規范市場行為、提高產品質量合格水平等方面起著積極的作用，為種苗產業發展，為生態文明建設、生態修復工程建設、農村產業轉型等提供著基礎支撐。

我國目前有兩大林木種苗質量監督檢驗中心，成立于1982年，即國家林業局北方林木種子檢驗中心和南方林木種子檢驗中心，承擔國家林木種苗質量監督抽查工作，為國家林業局林木種苗宏觀管理、保證全國優質種苗生產供應提供科學依據，為生產使用單位挽回了損失。

3 昆明市林木種苗發展現狀

昆明市市轄14個縣（市）區，5個國家級、省級開發（度假）園區，是云南省的政治、經濟、文化中心，在全省區域經濟發展中有著重要的戰略地位。昆明境內山區和半山區面積占86%，全市林業用地面積124.36萬hm2，占全市國土總面積的59.89%。區內有金沙江、珠江、紅河三大水系，是長江、珠江等國內外江河的中上游和分水嶺，特殊的地理位置決定了昆明林業的戰略地位和作用十分重要。由于多種原因，昆明市的城鄉綠化環境基礎較為薄弱，林木分布不合理，生態功能不齊全，目前又面臨著滇池水質污染的難題，綠色林業生態建設的任務十分艱巨。為加快現代新昆明建設步伐，實現昆明林業的跨越式發展，在市委、市政府的領導下，昆明掀起了生態建設、城鄉園林綠化及林業產業（特別是核桃產業）發展的新高潮，這些利國利民的新舉措，均離不開林木種苗。林木種苗是林業建設的基礎和前提，林業要發展，種苗是關鍵。

“十一五”以來昆明市林業部門緊緊圍繞黨中央、國務院把生態環境建設和保護作為我國的一項基本國策的戰略決策，抓住西部大開發、云南建設“綠色經濟強省、民族文化強省和中國面向西南開放的橋頭堡”、昆明建設“森林昆明”和實施林業可持續發展戰略的機遇，進一步加快林業發展，林業生態建設呈現蓬勃發展的良好勢頭。作為支撐林業發展的最基礎的林木種苗工作，也得到了長足的發展。

近幾年，昆明先后實施了退耕還林、天然林保護、珠江上游防護林、滇池面山綠化、綠色通道建設、城鄉園林綠化等多項工程。這些工程的實施，為昆明林木種苗的發展創造了有利的條件和廣闊的市場前景，“‘99昆明世界園藝博覽會”的成功舉辦，以及當前城鄉園林綠化建設的發展，特別是自2008年起，在市委、市政府領導下，開展了20萬畝苗木生產基地的建設，使林木種苗產業得到了蓬勃發展，形成了龐大的種苗生產經營市場。

3.1 國家投資種苗工程建設情況

“十五”期間全市天保、退耕苗木基地國家共投資887萬元，新建和改擴建6處，共計678畝，其中：青龍山苗圃130畝，海口林場89.3畝，晉寧縣苗圃163畝，祿勸縣苗圃80.7畝，尋甸縣苗圃80畝，東川區中心苗圃135畝。

2000年以來全市林木種子基地建設工程累計投資468萬元，新建和改擴建林木種苗工程項目共計12個。主要包括：良種基地1處，即石林林場墨西哥柏種子園，面積120畝；采種基地11處，面積26066畝，其中東川4處，計3486畝（新銀合歡1358畝，華山松595畝，長苞冷杉1200，印楝333畝）；尋甸縣4處，面積7580畝（云南松3070畝，華山松4190畝，旱冬瓜215畝，板栗采穗圃105畝）；嵩明縣3處，面積15000畝（華山松10000畝，旱冬瓜3000畝，櫟類2000畝）。

3.2 市場苗木生產基地發展情況

據2011年統計，昆明市苗木基地的數量為1954個，其中：個體1733個，占88.7%；集體113個，占5.8%；公司24個，占1.2%；其他75個，占3.8%；國有的9個，占0.5%。辦理營業執照的1278個，占65.4%；辦理生產經營許可證的1411個，占72.2%；從業人員近1.5萬人；經營面積17.2萬畝，實際育苗面積16.5萬畝；年產苗量近10億株；產值27.4億元，銷售額7.02億元［3］。

3.3 標準化建設情況

自2008年以來，市種苗質量監督檢驗機構在市林業局的領導支持下，在各縣（市）區林木種苗管理部門的協作下，結合昆明市的具體實際，開展了苗木質量標準的制定工作，到2010年制定出了昆明市標準《主要造林綠化樹種苗木質量分級》，并下發各縣（市）區執行。2011年，經云南省質量技術監督局立項，在《主要造林綠化樹種苗木質量分級》的基礎上，于2012年制定出了云南省地方標準《綠化苗木 質量分級》。該標準于2013年1月15日由云南省質量技術監督局以DB53／T 458－2013標準號正式發布，于2013年4月1日起實施。

4 昆明市林木種苗質量監督檢驗機構現狀

4.1 機構狀況

昆明市市級種苗質量監督檢驗機構1個，14個縣（市）區、5個國家級、省級開發（度假）園區中，在編林木種苗質量監督檢驗機構有2個，占10.5%；由在編種苗管理機構代林木種苗質量監督檢驗機構行使職能的2個，占10.5%；縣級林業局內設種苗管理機構代林木種苗質量監督檢驗機構行使職能的3個，占15.8%；其余縣（市）區沒有設立種苗質量監督檢驗機構，質量監督檢驗工作均為代管，機構建設嚴重滯后。

4.2 隊伍狀況

自20世紀90年代初開始實行檢驗員資格后，昆明市共培養、并經省林業廳考核合格、取得林木種苗質量檢驗員資格的人員共77人，但目前，在崗的僅有45人，在崗率為67.4%。其中：市級取得質量檢驗資格的共有10人，由于工作變動、退休等原因，現在崗的人員僅4人；14個縣（市）區，5個國家級、省級開發（度假）園區取得質量檢驗資格人員共有67人，實際在崗41人，在崗率61.2%（表1、圖1）。

圖1 昆明市林木種苗質量檢驗員情況對比

表1 昆明市林木種苗質量檢驗機構基本情況

4.3 檢驗檢測能力及認證狀況

全市僅有昆明市市級質量監督檢驗機構，配備有林木種子質量檢驗室，有一定規模的檢驗設施和設備，但因離標準化實驗室有一定的差距，所以還未進行計量和質量檢驗能力認證。縣一級林木種苗質量檢驗機構均沒有配置實驗室和檢驗設備，只能開展苗木質量的檢驗工作。

5 昆明市種苗質量監督檢驗機構在全省中的定位

5.1 云南省質檢機構狀況

全省16個州市134個縣（含昆明新區劃的五個國家級、省級開發、度假園區），共建有市級林木種苗監督檢驗機構15個，建站率達93.8%；縣級林木種苗監督檢驗機構41個，建站率為29%；通過計量認證縣級機構有2個，認證率為4.9%。

全省共培養林木種苗質量檢驗員771人，持證上崗540人，上崗率70%。其中，州市級林木種苗質量檢驗員共177人，持證上崗112人，上崗率67.9%；縣區級林木種苗質量檢驗員共594人，持證上崗428人，上崗率74.2%（表2）［4］。

表2 云南省林木種苗質量檢驗機構基本情況

5.2 昆明市在全省種苗質檢機構中的地位

昆明市是云南省的政治、經濟、文化中心，是全省科技、人才、物流、金融、信息中心，2008年昆明市委、市政府啟動了“城鄉園林綠化及市域生態建設工程”，明確提出了堅持環境優先、生態立市，塑造“生態文明昆明、和諧美好春城”新形象，提出了加快苗木產業基地建設和苗木產業發展，到2015年使苗木基地達到30萬畝的發展目標；2011年又提出了用2～3年時間把昆明市苗木基地建設成為云南第一、西部一流、全國先進的苗木基地的要求。

通過多年的發展，昆明已經成為全省最大的苗木集散地，特別是昆明最大的苗木市場宜良縣，自2013年啟動了“中國花卉苗木之城”創建工作，使昆明市林木種苗行業發展推到前所未有的新高峰。但是我們也應看到，質量體系的滯后，將嚴重影響苗木市場的培育和發展。

從市級檢驗員數量來看，市轄19個縣（市）區，僅有在崗質檢員4人，人均負責近5個縣的質檢工作，而保山市轄5個縣（區），在崗質檢員達23人，人均管轄0.22個縣，即平均近每5人負責一個縣的質檢工作，與全省人均負責近2個縣的水平來看，也存在很大的差距（圖2）。

圖2 全省人均管轄量對比

從縣級檢驗機構來看，昆明市建站比重僅10.5%，低于全省29%的水平（圖3）。

圖3 全省林木種苗質檢機構建站情況對比

從縣級檢驗人員情況來看，昆明市平均每縣2.16人，低于全省3.03人的水平（圖4）。

圖4 平均每縣檢驗員人數對比

6 當前存在的主要問題

2000年《種子法》頒布以來，昆明市認真按照《種子法》、《云南省林木種子條例》等法律法規的要求開展林木種苗質量管理工作，也取得了一定的成效，但仍存在一些突出問題。

6.1 昆明市林木種苗質量檢驗服務不到位，成為了苗木產業發展支撐的真空地帶

隨著昆明市林木種苗市場的蓬勃發展，到目前為止，全市共有林木種苗生產基地2000多個，面積達20多萬畝。但由于長期以來形成的林木種苗質量監督檢驗機構的主體不明確；質量檢驗檢測體制不順，機構不健全，尤其是縣級林木種苗質量監督檢驗能力僅停留在內設機構上，基本沒有建立能夠獨立開展林木種苗質量監督檢驗管理的專門工作機構；人員及經費得不到落實，人員不穩定，種苗質量檢驗技術力量和基礎十分薄弱等矛盾，勢必造成市場的長期混亂，嚴重制約著林木種苗產業的健康發展。

隨著昆明苗木產業的快速發展，苗木供應已逐步由苗木輸入向苗木輸出方向轉變，但昆明市的質量服務意識遠不能滿足外州市或省外的要求，如昆明苗木最大集散地宜良縣，每年向州市和省外提供了大量的苗木，但由于宜良縣沒有經過計量和質量認證林木種苗質量檢驗機構，導致供應商不知從哪里獲得調苗方提出的質量證書。雖然宜良縣林業局內設有林木種苗質量監督檢驗機構，也配備有少量的檢驗人員，但其功能只能滿足云南省林業系統內部的造林種苗質量檢驗和質量監管，不可能也不能向社會提供檢驗服務。長期以往下去，必將影響和制約苗木產業的發展和苗木市場的培育。

6.2 在林業項目中質量檢驗不到位依然十分突出

昆明市林木種苗質量檢驗人員經多年的努力，使持證上崗的檢驗員擁有量達到了45人，占全省總量的8.3%，基本能滿足林業項目的檢驗工作。但是，由于存在著質量意識不高、機構不健全、檢驗員分布不合理、檢驗員頻繁調動等一系列問題，質量檢驗工作在林業項目中不到位的事情時有發生。

2012年11月，為保證全市核桃產業的健康發展，為山區農民辦實事，保證山區農民用上優質放心的核桃苗，杜絕坑農害農的事件發生，昆明市林木種苗質量檢驗機構對盤龍區、東川區、晉寧縣、石林縣、尋甸縣、嵩明縣、祿勸縣、“兩區”管委會8個縣區的17個核桃定點育苗基地以及縣級確定的核桃育苗基地開展了核桃種苗質量檢查，調查的結果為：被檢查的13個核桃苗批中，達到省規定苗木合格率不低于85%的苗批9個，苗批合格率69.2%，平均合格苗率78%；確定為良種的苗批11個，良種使用率84.6%；有苗木質量檢驗證書的有5個苗批，占38.5%。從檢查的結果來看，檢驗率僅38.5%，檢驗工作依然不容忽視。

7 林木種苗質量監督檢驗機構建設的對策

昆明林木種苗要加快發展，必須進一步解放思想，更新觀念，與時俱進，以科學的發展觀統領種苗發展全局，謀劃發展思路，要認真貫徹落實中共中央、國務院《關于加快林業發展的決定》、國務院辦公廳《關于加強林木種苗工作的意見》、《國家林業局關于加快林木種苗發展的意見》和《國家林業局關于貫徹落實〈國務院辦公廳關于加強林木種苗工作的意見〉的通知》，堅持依法治種、科教興國、強化服務、發展產業的發展方針，促進全市林木種苗生產基地化、造林良種化、質量標準化、苗木產業化、管理法制化、信息規范化。要圍繞以生態環境建設為主的林業發展戰略，把保障林業六大工程和國土綠化，以及現代新昆明建設所需要的品種對路、質量優良、供需平衡、價格合理的林木種苗作為當前的第一要務，切實抓緊抓好。

7.1 制定發展規劃，加大政策支持力度，加快林木種苗質量監督檢驗機構建設

以科學的發展觀，大力推進昆明市林木種苗質量監督檢驗管理體系中嚴重制約林木種苗產業發展的改革，按照《種子法》、《云南省林木種子條例》以及《國家林業局貫徹落實〈國務院辦公廳關于加強林木種苗工作的意見〉的通知》精神，通過市委、市政府給予政策上的支持，認真做好全市林木種苗質量監督檢驗機構建設規劃編制工作，科學合理地根據市場發展要求和市場規模，率先在林木種苗主產區和苗木市場較大的縣（市）區落實機構、編制和經費，做好市、縣兩級種苗質量監督檢驗機構設置，為有步驟地推進昆明市林木種苗質量監督檢驗機構建設奠定基礎。

7.2 努力做好質量體系認證工作，為維護林木種苗市場環境奠定基礎

在機構落實后，應積極爭取資金，按照規劃編制要求，積極開展標準站建設工作，完善基礎實施建設，并按照計量、質量認證程序和規范，努力做好質量體系認證工作，為下一步科學、公正地向種苗生產、經營企業提供質量檢驗服務，充分發揮市場質量監管的職能，加大依法治種的力度，嚴厲打擊無證生產經營，假冒偽劣，亂引濫繁等各類違法行為的種苗專項執法檢查，規范種苗生產經營秩序，創造公平競爭的種苗市場環境。

7.3 加強檢驗制度建設，切實做好服務職能工作

各級林木種苗質量監督和檢驗機構，要認真對照各項法律法規和規章，切實按照“依法治種、科教興國、強化服務、發展產業的發展方針”，做好林木種苗質量檢驗的規章制度的制定和完善工作，切實履行好對生產、經營和使用者的服務職能，按照“科學、公正、高效、服務”的原則，做好林木種苗質量監督和檢驗工作，為種苗產業健康發展提供有力的支撐。

同時，要高度重視林木種苗質量檢驗人員的穩定工作，建立健全激勵機制，充分調動檢驗人員的積極性，切實保障檢驗崗位的長期穩定，為認真做好林木種苗質量監督檢驗工作奠定人員基礎。

7.4 繼續做好標準化建設，為種苗產業發展提供技術支撐

各級種苗質量監督檢驗機構應加強標準的執行力度，并根據種苗市場的需求，在已制定標準的基礎上，及時做好規范性文件的制（修）定工作。特別是近幾年，觀賞苗木產業在云南得到發展和壯大，制定觀賞苗木相關標準將對觀賞苗木產業起到積極的促進作用。種苗質量檢驗機構應當抓住這一有利時機，在觀賞苗木標準制定中發揮積極作用，為昆明種苗產業向規范化、標準化發展提供技術支撐。

8 結論

林木種苗質量監督檢驗機構建設是當前林業改革中一項主要的基礎性工作，作為“第三方”的質量監督檢驗機構，應當逐步從政府部門中剝離出來，最終形成有市場競爭力的公共質檢技術平臺，更好地為經濟建設和社會發展服務。但我們應當看到，林木種苗質量監督檢驗機構的發展是十分緩慢的，還未形成自上而下的林木種苗質量監督檢驗體系。從昆明市的情況來看，到了縣級幾乎均為政府的行政職能部門負責質量的監督檢驗工作，對林木種苗市場的培育和健康發展是十分不利的，如何在我國質檢機構改革的大趨勢下，逐步做好林木種苗質檢機構的建設，是未來一段時期內研究的一個重要課題。

《國務院辦公廳關于加強林木種苗工作的意見》中指出：“提高種苗質量與市場監管水平。嚴格執行林木種苗生產經營許可、檢驗檢疫、標簽、檔案等管理制度。加強質量監管，及時發布種苗質量檢驗信息，依法打擊制售假、劣種苗和植物新品種侵權等行為，健全種苗行政執法和質量監督體系。整頓和規范種苗市場秩序，打破地方保護，促進公平、有序競爭，為種苗產業發展創造良好的市場環境”，為昆明市林木種苗質量監督檢驗機構建設奠定了政策基礎。除積極爭取國家投資外，應當允許社會團體投資建設林木種苗質量監督檢驗機構和實驗室，使昆明市林木種苗質量監督檢驗機構向多元化方向發展。

［1］國家林業局.國家林業局關于貫徹落實＜國務院辦公廳關于加強林木種苗工作的意見＞的通知 林場發〔2013〕44號［R］.北京：國家林業局，2013.

［2］符 濤.我國質檢機構改革發展研究［D］.昆明：云南大學，2012.

［3］段麗華，李文明，盧明星，等.踐行群眾路線 切實轉變作風——林業科學發展調研報告集（一）昆明市綠化苗木產業發展情況調研報告［R］.昆明：昆明市林業局黨的群眾路線教育實踐活動領導小組辦公室，2014.

［4］云南省發展和改革委員會，云南省林業廳.云南省林木種苗發展規劃（2011－2020）［R］.昆明：云南省發展和改革委員會，云南省林業廳，2012.