歐盟對華實施反規(guī)避措施的回顧與評價

■吳珍彩 河南牧業(yè)經(jīng)濟學(xué)院

歐盟是我國主要貿(mào)易伙伴。截至目前，歐盟對我國展開的反規(guī)避措施達24起，雖然比182起反傾銷、反補貼和保障措施調(diào)查案件相對較小，但這一新型貿(mào)易保護主義的殺傷力和對其它區(qū)域的示范作用，必須引起我們警惕。

規(guī)避是指一種出口產(chǎn)品在被另一國實施反傾銷措施的情況下，出口商通過各種形式減少或避免出口產(chǎn)品被征收反傾銷稅或被適用其它形式的反傾銷措施的行為。所謂反規(guī)避（Anti－Circumvention）則是指進口國為防止國外出口商規(guī)避反傾銷措施的行為而采取的措施。因而反規(guī)避是應(yīng)對反傾銷而產(chǎn)生的，是反傾銷的延伸，目前已經(jīng)成為發(fā)達國家繼反傾銷后又一有力的法律保護措施。

一、歐盟反規(guī)避法則的歷史演變

歐盟是最早立法和實踐反規(guī)避措施的地區(qū)。上個世紀80年代，許多被歐盟裁定征收反傾銷稅的國家（如韓國、日本），紛紛以投資名義在歐盟建廠，這些廠是僅僅進行簡單組裝的低成本“改錐工廠”，但卻很好的規(guī)避了反傾銷稅。對此，歐盟于1987年6月修改其反傾銷法，制定了全球第一個反規(guī)避的法律條款，即歐盟1761/87條例。隨著后來反規(guī)避形式的不斷變化，1995年歐盟又對13個反規(guī)避問題進行了進一步修改和完善，形成了第384/96條例。該條例擴展了規(guī)避和反規(guī)避內(nèi)容，針對當時的規(guī)避問題提出了強有力的反規(guī)避措施。

2004年3月，歐盟又對384/96條例進行了實質(zhì)性修改，并正式對外公布第461/2004條例，從而使現(xiàn)行的反傾銷法更加透明且更易操作。一是針對“改錐工廠”提出組裝規(guī)則。許多出口商產(chǎn)品在被征收反傾銷稅后不再直接出口到進口國，而是改為只出口一部分零件，另一部分零件由在進口國的關(guān)聯(lián)企業(yè)加工，然后在進口國組裝銷售。對此，新修訂反傾銷法規(guī)定，滿足下列條件可以對組裝產(chǎn)品征收反傾銷稅：（1）進口到歐盟的產(chǎn)品已經(jīng)征收了反傾銷稅；（2）組裝或零部件是有上述出口企業(yè)的關(guān)聯(lián)企業(yè)進行的；（3）在反傾銷調(diào)查中組裝或零部件進口才開始，且數(shù)量劇增，達到一年增長 24%，兩年增長 40%；（4）從被征收反傾銷稅的原產(chǎn)國進口零部件，且裝配產(chǎn)品的零件價值占總價值的60%及其以上，或這些零件在產(chǎn)品中增值超過生產(chǎn)成本的25%。二是針對在第三國組裝提出“原產(chǎn)地規(guī)則”。由于反傾銷稅往往針對特定國家或地區(qū)，于是有些出口商把零件輸往沒有征收反傾銷的地區(qū)組裝再出口，對此，歐盟在新反傾銷條例提出，如果從第三國進口的零件是來自與已經(jīng)被其征收反傾銷稅國家，則這種組裝構(gòu)成了規(guī)避反傾銷法律行為，歐盟將對其考慮制裁措施。三是針對吸收反傾銷稅采取“稅收吸收原則”，即針對已經(jīng)征收反傾銷稅的出口商，如果存在吸收反傾銷稅問題，則對該出口商再征收附加反傾銷稅作為補償。

除此之外，歐盟還提出了其他反規(guī)避措施，例如：進口拆散的成套配件、進口登記制度等。要求歐盟成員國海關(guān)，在歐盟發(fā)起反規(guī)避調(diào)查起，對進口商品進行登記，日后若認定為規(guī)避行為，則從登記之后進口的商品采取反規(guī)避措施，保障了反規(guī)避措施的客觀性和準確性。

從歐盟反規(guī)避法的發(fā)展過程看，大致可以分為兩個階段：第一階段是1994年12月歐盟通過384/96條例以前，歐盟以《綜合稅則號列解釋之一般規(guī)則》中第2條a款和“螺絲起子條款”第13條來規(guī)定出口商在歐盟的組裝行為，“原產(chǎn)地規(guī)則”是判斷“第三國組裝”的唯一標準。第二階段在保留第13條款不變的前提下，又增加了“歐盟內(nèi)組裝規(guī)則”，其后多次修改完善，二者相互補充，很好地對出口商的規(guī)避行為進行有力的制裁。

二、中國遭受歐盟反規(guī)避措施的歷史回顧

由于價格優(yōu)勢，我國出口產(chǎn)品歷來都是各國反傾銷調(diào)查的對象。隨著我國政府和企業(yè)應(yīng)對反傾銷的積極性和能力不斷提高，歐盟等我國主要進口國開始采取新的保護措施，反規(guī)避成為歐盟等國家采取最為頻繁的手段。截至2014年10月，我國遭受反規(guī)避調(diào)查40余件，其中歐盟有24起，占我國遭受反規(guī)避調(diào)查的近60%，已經(jīng)超過半數(shù)。

歐盟對中國的反規(guī)避調(diào)查始于2002年的草甘膦案件。1998年歐盟對來自中國的草甘膦征收24%的反傾銷稅。后來，發(fā)現(xiàn)歐盟進口的草甘膦的價格比反傾銷前更低了，認為中國出口商采用了規(guī)避的手段才消化了反傾銷稅。2000年歐盟又提高反傾銷稅率到48%。2002年年底，在歐盟對來自中國的草甘膦實施反傾銷措施快要期滿時，歐盟委員會接受歐盟草甘膦協(xié)會的申請，對來自中國的草甘膦反傾銷措施進行日落審查，并在調(diào)查后決定對從臺灣進口的草甘膦適用48%的反傾銷稅稅率。

草甘膦反傾銷、反規(guī)避的勝利對歐盟其他企業(yè)有了巨大的示范作用，隨后，更多的企業(yè)向歐盟委員會申請反規(guī)避調(diào)查。僅2004年一年時間內(nèi)，歐盟先后對我國鋼絲繩和鋼纜、鋼絲管配件、香豆素、活頁夾、節(jié)能熒光燈發(fā)起了反規(guī)避調(diào)查。調(diào)查結(jié)果，除經(jīng)泰國轉(zhuǎn)運的活頁夾沒有征稅外，其他四起反規(guī)避調(diào)查都以提高征稅標準結(jié)案，給我國出口企業(yè)造成較大影響。

2005年，歐盟在對我國經(jīng)老撾轉(zhuǎn)運的活頁夾和經(jīng)菲律賓轉(zhuǎn)運的鋼鐵配件反規(guī)避調(diào)查后，征收高額反傾銷稅。2007年10月7日，是歐盟對中國鞋業(yè)產(chǎn)品反傾銷裁決公布一年的時候，本以為可以借助提出中期檢查和新企業(yè)復(fù)審翻牌的中國鞋業(yè)，又聽到歐盟對經(jīng)澳門轉(zhuǎn)運的鞋產(chǎn)品進行反規(guī)避調(diào)查的消息，同時受原材料價格上漲、匯率、出口受退稅等因素的影響，中國鞋業(yè)陷入困境。實際上，反規(guī)避調(diào)查已經(jīng)成為歐盟保障反傾銷措施長期有效的手段之一。通過反規(guī)避調(diào)查，一方面可以確保其不斷對中國征收高額的反傾銷稅，另一方面還可能對轉(zhuǎn)口國、組裝國以及涉案產(chǎn)品零部件征收反傾銷稅，這對于還正在處于轉(zhuǎn)型升級的中國鞋業(yè)是致命打擊。

2012年歐盟對中國進行反規(guī)避調(diào)查的6起案件中，4起是針對中國的反傾銷措施，最終還對2起反規(guī)避調(diào)查進行了肯定性裁決。除鋼鐵及鋼鐵制品為主要目標外，還對中國經(jīng)印度尼西亞、馬來西亞、斯里蘭卡和突尼斯轉(zhuǎn)運至歐盟市場的自行車啟動反規(guī)避調(diào)查。2013年12月，歐盟委員會又一次對來自中國的玻璃纖維網(wǎng)格布實施反規(guī)避調(diào)查。實際上，自2011年8月歐盟對該產(chǎn)品征收48.4%-62.9%的反傾銷稅之后，已經(jīng)進行了3次反規(guī)避調(diào)查。與之前不同的是，這次調(diào)查范圍擴大至經(jīng)馬來西亞、臺灣、泰國、印度和印度尼西亞轉(zhuǎn)運的同類產(chǎn)品。

2014年，歐盟反規(guī)避陰影再現(xiàn)，包括德國太陽世界(solarworld)在內(nèi)的歐盟光伏生產(chǎn)商正在準備申請材料，擬對中國光伏產(chǎn)品提起反規(guī)避調(diào)查申請。反規(guī)避主因在于中歐雙方達成限量限價協(xié)議后，歐洲光伏制造商聯(lián)盟（EUProSun）指稱有其他國家涉及轉(zhuǎn)出口中國產(chǎn)品或進口中國半成品組件僅少量加工后轉(zhuǎn)輸歐洲。目前可能受到調(diào)查的國家和地區(qū)包含馬來西亞、韓國、中國臺灣等。其實，早在2013年初，EUProSun就向歐盟委員會遞交了一份超過千頁的文件，指控中國光伏企業(yè)違背價格承諾，多家企業(yè)報價低于最低承諾價格0.1歐元/瓦，同時也提到了包括通過暗藏第三方中轉(zhuǎn)等非法規(guī)避的情況。7月，中國光伏產(chǎn)業(yè)代表與歐盟委員會曾就中國輸歐光伏產(chǎn)品貿(mào)易爭端達成價格承諾協(xié)議，承諾出口最低價格不低于0.56歐元/瓦以及每年出口量不高于7GW。如這次反規(guī)避案成真，涉及的相關(guān)廠商將面臨歐盟對中國提出的47%課稅稅率。這對已遭受重創(chuàng)的中國光伏產(chǎn)業(yè)，無疑是雪上加霜。

從歷史回顧中可以看出，歐盟對我國反規(guī)避調(diào)查的產(chǎn)品涉及生活用品、化學(xué)制品、金屬品及農(nóng)廣品等。相比其他國家對中國反規(guī)避調(diào)查措施，歐盟對中國反規(guī)避調(diào)查具有如下特點：其一，反規(guī)避調(diào)查的數(shù)量最多。截至2014年共24起，占到中國遭受反規(guī)避調(diào)查總數(shù)的近60%，且近些年來有越演越烈趨勢。其二，涉及產(chǎn)品種類相對集中。歐盟對中國反規(guī)避調(diào)查的產(chǎn)品范圍大、數(shù)量多，涵蓋了生活用品、工業(yè)原材料、制成品、農(nóng)藥等，尤其是針對我國的制造業(yè)產(chǎn)品，調(diào)查數(shù)量不斷增多，占總數(shù)近80%。這對于我們這樣一個制造業(yè)大國，要引起足夠重視。其三，調(diào)查案件中以適用“第三國組裝或生產(chǎn)”規(guī)則居多。據(jù)統(tǒng)計，我國所遇到的歐盟提出的反規(guī)避調(diào)查案件有70%以上的案件是由第三國進行生產(chǎn)和組裝。針對于我國企業(yè)更加傾向于投資周邊發(fā)展中國家或地區(qū)，我國來自發(fā)展中國或地區(qū)轉(zhuǎn)運的產(chǎn)品逐漸成為歐盟反規(guī)避調(diào)查的重點，這樣的案件共有18件。這一特點需要我們更多的關(guān)注和研究。其四，肯定性裁決所占比例高。在24起已經(jīng)結(jié)案的歐盟對華反規(guī)避調(diào)查中，最終有17例給出肯定規(guī)避行為的終裁開征收高額反傾銷稅。而且對于同一產(chǎn)品提出多次不同原因的調(diào)查，這就大大加大了肯定裁決的可能性，對中國企業(yè)形成極大威脅，而這種狀況在貿(mào)易救濟手段中并不常見。

三、中國應(yīng)對歐盟實施反規(guī)避法則的主要策略

第一，吃透歐盟反規(guī)避規(guī)則內(nèi)容，按照規(guī)則要求辦事。歐盟經(jīng)過多年修訂和完善，已經(jīng)有一套易操作、針對性強的反規(guī)避條例。我們應(yīng)深入研究其規(guī)則內(nèi)容。比如歐盟對規(guī)避的判定準則為是“60%規(guī)則”以及“25%規(guī)則”，企業(yè)要嚴格控制在他國加工的產(chǎn)品中使用中國零配件的比例，合理利用歐盟對規(guī)避行為時間上認定要求，就可減少產(chǎn)品進入歐盟反規(guī)避調(diào)查范圍的可能性。另外，企業(yè)在海外投資時，應(yīng)綜合安排海外產(chǎn)業(yè)鏈，并依據(jù)歐盟法律獲得第三國的原產(chǎn)地資格，減少被反規(guī)避調(diào)查的風險。

第二，注重產(chǎn)品非價格特征，增加產(chǎn)品技術(shù)含量。根據(jù)歐盟反傾銷法律規(guī)定，如果對產(chǎn)品進行了實質(zhì)性改進，包括產(chǎn)品的物理特性、外形設(shè)計、最終用途、貿(mào)易方式、廣告宣傳等方面與被指控的傾銷產(chǎn)品具有明顯不同，或者與被指控傾銷產(chǎn)品具有主要功能上的差異，則不列入反規(guī)避指控的范圍。我國企業(yè)可通過提高產(chǎn)品的質(zhì)量內(nèi)涵及服務(wù)內(nèi)容，拉大產(chǎn)品的非價格特征優(yōu)勢，從而增加產(chǎn)品定價的空間，從而從根本上杜絕或減少反傾銷、反規(guī)避案件的發(fā)生。

第三，完善制度安排，提高企業(yè)運營能力。我國在歐盟地區(qū)遭受反規(guī)避調(diào)查的多是需求旺盛的“大路貨”，解決這些產(chǎn)品反規(guī)避的根本措施是要創(chuàng)新，提高技術(shù)含量。但對于大多企業(yè)，短期內(nèi)較難一步到位。因此，企業(yè)在提高研發(fā)能力的同時，還要注重企業(yè)海外運營能力的提高。一方面要完善公司財務(wù)體制。在歐盟的反規(guī)避調(diào)查流程中，要求企業(yè)提供經(jīng)營活動中涉及原材料采購和產(chǎn)品銷售的整條鏈的原始憑證。這就要求出口企業(yè)要有健全企業(yè)財務(wù)制度，各部門要有財務(wù)記錄，并保管好原始資料。在企業(yè)遭受反規(guī)避調(diào)查時，能夠提供翔實的財務(wù)數(shù)據(jù)和原始憑證積極應(yīng)訴，減少企業(yè)損失；另一方面提高企業(yè)應(yīng)訴能力。遭受反規(guī)避調(diào)查后，企業(yè)的積極應(yīng)對，是企業(yè)維護自身合法的權(quán)益正當行為，各種有效資料的提交會對案件的審判有重要影響。出口企業(yè)應(yīng)注重這方面人才的培養(yǎng)，主動、有效應(yīng)訴，爭取公平、公正的判決結(jié)果。

第四，促進產(chǎn)業(yè)升級，避免反規(guī)避立案。從歐盟對我國進行反規(guī)避調(diào)查的案件看，大多數(shù)都是勞動密集型和低附加值產(chǎn)品。產(chǎn)品技術(shù)含量低、結(jié)構(gòu)單一，且從事出口生產(chǎn)的企業(yè)組織分散，規(guī)模效益差。國際貿(mào)易理論研究表明，一國過多生產(chǎn)并出口勞動密集型、低附加值產(chǎn)品，就會面臨激烈的市場競爭，貿(mào)易條件不斷惡化。我國企業(yè)必須加快轉(zhuǎn)型升級速度，從單純的簡單加工生產(chǎn)發(fā)展到擁有自己技術(shù)的自主品牌，提高產(chǎn)品附加值，塑造有國際影響力的知名品牌。在出口策略上，要勇于創(chuàng)新，提高出口不同地區(qū)產(chǎn)品的差異性。只有這樣，才能避免國外企業(yè)的反規(guī)避調(diào)查。

第五，細化我國反規(guī)避立法，增強中國反制能力。截至目前，我國反規(guī)避立法依然不完善，針對反規(guī)避調(diào)查沒有具體的可操作條款，這就造成很多企業(yè)在應(yīng)對國外出口商的反規(guī)避措施時無法可依，對國外企業(yè)的反制更是無從談起。雖然目前我國還沒有對任何國家的出口產(chǎn)品提起過反規(guī)避調(diào)查，但我們應(yīng)未雨綢繆，做好法律方面的準備。另外，在遭遇反規(guī)避起訴時，中國企業(yè)也能與國外企業(yè)具有對等的法律平臺，對濫用反規(guī)避規(guī)則的國外企業(yè)也有一定遏制作用。▲