取消出口配額對稀土出口的影響及對策

■韓潤娥 天水師范學院商學院 趙峰 中國人民銀行天水市中心支行

2014年12月31日，中國商務部發布了《2015年出口許可證管理貨物目錄》，明確提出包括稀土、鎢及鎢制品、鉬等在內的8種貨物執行出口許可證管理，僅憑出口合同就可申領出口許可證，而無需提供批準文件。這一規定宣告了我國自1998年以來執行了16年的出口配額管理制度正式終結。那么，此次稀土出口配額的取消是基于怎樣的背景？配額取消對稀土產業的發展會產生怎樣的影響？告別了出口配額的我國稀土企業將何以應對?

一、稀土出口配額緣何被取消

新年伊始，中國取消稀土出口配額這一消息可謂引發了各界熱議。配額緣何被取消？主要與稀土的重要性以及因中國限制稀土出口而引發的WTO貿易糾紛是分不開的。

稀土是指元素周期表中的鑭(La)、鈰(Ce)、鐠(Pr)、釹(Nd)等共17種稀有金屬元素。從最前沿的混合動力汽車到最高端的超導體和精確制導武器等各種高技術領域，稀土都是不可或缺的材料，因而被賦予了“21世紀的黃金”、“工業維生素”等美譽，成為極其重要的戰略資源。據有關資料顯示，在上世紀90年代我國的稀土儲量約占全世界已知儲量的80%，但隨著國內稀土的大量、無序開采，當前中國的稀土儲量已經不足世界的30%。然而，長期以來，中國卻以不足30%的稀土儲量支撐著全球稀土市場90%以上的供給，而占稀土儲量19%的俄羅斯、13%的美國和5%的澳大利等國不僅不出口，還從中國大量廉價進口稀土。

雖然中國在稀土市場上處于供給壟斷地位，卻因無序開采、走私泛濫、競相壓價等惡性競爭行為而喪失了稀土的定價權，導致珍貴的稀土資源賣出了“白菜價”，而我們也因此付出了沉重的環境代價。出于保護資源和生態的考慮，中國近年來出臺了一系列關于稀土生產、加工和出口管理的政策措施。其中，1998年開始實施稀土產品出口配額許可證制度；2005年壓縮了出口配額企業名單；2010年進一步加強了對稀土行業生產與出口的監管，將稀土出口配額減少到30258噸，較2009年下降了40%，同時增加了稀土的出口關稅；2011年，環境保護部發布《稀土工業污染物排放標準》，提高了稀土行業準入門檻，5月，國務院又發布《關于促進稀土行業持續健康發展的若干意見》，再次重申我國政府通過綜合管理措施保護環境、節約稀土資源的政策目標。然而，這一系列旨在保護資源和環境的稀土管理政策，卻在國際市場上處處碰壁、紛爭不斷。

美日歐等WTO成員國以中國的入世承諾為由，指責中國的稀土管理政策違背了WTO原則，并于2012年3月向世貿組織爭端解決機制提出磋商請求；當年6月27日，美歐日向世貿組織爭端解決機構提起設立專家組請求，希望WTO對中國稀土、鎢、鉬三種原材料出口限制進行裁決。案件歷時兩年，WTO于2014年3月26日初步裁定我國對鎢、鉬、稀土采取的出口配額、出口關稅措施，不符合WTO相關規定和我國加入世貿組織的承諾，此后雖然我國進行上訴，但同年8月，WTO終裁駁回我國上訴，正式宣布中國敗訴。為應對WTO的裁決，中國政府決定自2015年一月開始取消稀土出口配額管理制度。

二、取消稀土出口配額影響幾何

（一）去配額化有助于減少貿易摩擦

近年來，稀土出口中的貿易摩擦自始至終沒有停止過。2009年6月，美國與歐盟聯手向世貿組織投訴，聲稱有關中國限制出口包括稀土在內的幾種主要的稀有金屬違背了國際貿易準則，隨后墨西哥也提出類似訴訟；2010年8月，美國稀土權威人士杰克·利夫頓在中國稀土峰會上要求中方就稀土出口配額減少一事做出解釋；2011年7月，WTO對美國、歐盟等的投訴初步裁決為“中國違規”，隨后中方對初裁結果提出了上訴，2012年1月，WTO上訴機構發布裁決報告，裁定中國對鋁土、焦炭等9種工業原材料出口的限制措施違反WTO規則；2012年3月，美國又聯合歐盟和日本對中國稀土出口政策提起訴訟，另外，一些國外企業向WTO發起投訴。時至今日，美國等一些主要貿易伙伴并沒有完全或正式承認中國的市場經濟地位，一方面，這是歐美貿易保護主義有關；另一方面，與我國在貿易領域所采取的措施也不無關系，基于多年的習慣，一些部門及其政策制定者缺乏對WTO系列規則的理解，沒有認識到制定外貿政策時必須嚴格按照WTO的框架要求。取消稀土出口配額，雖然很大程度上是履行WTO成員義務，應對WTO裁決的措施，但在客觀上也順應了WTO規則，稀土出口不再實行配額管理，有利于減少貿易摩擦。

（二）供給渠道將在理性中回歸市場

取消稀土出口配額，減少了政府對經濟的干預，出口量主要由市場供需來決定，稀土出口企業不用再去競爭配額，對市場化改革具有現實推進意義。近年來，基于保護國內市場及資源環境承載能力的考慮，國家嚴控稀土開采和生產總量，實施出口配額制。從統計數據看，稀土出口配額高于國際市場需求，2011-2014年稀土出口量占配額的 61.6%、52.5%、72.6%、90.7%；2014年全年出口稀土27769噸，同比增長23.5%，但仍低于配額。雖然從數據上看，配額政策并未對稀土出口供給造成實質影響，但應注意到，稀土走私一直是不容回避的現實，《中國的稀土狀況與政策》白皮書顯示，2011年國外海關統計的從中國進口的稀土量比我國海關統計的出口量高出120%。近年來市場價格下滑，但走私現象仍然存在，現在出口不受配額限制，可以通過市場手段引導更多企業從正規渠道出口稀土，充分發揮市場在稀土資源配置中的決定性作用。

（三）稀土大國稀土定價權將仍在尷尬中前行

根據WTO有關裁決，中國需在2015年內取消稀土關稅以及出口配額制度，這將使稀土價格置于新的決定機制之下，作為稀土出口第一大國，稀土定價權這一全球化命題再次面臨考驗。2011年稀土價格高峰時段達每公斤295美元，但自此以后，出口價格屢屢走低，2014年12月出口平均價僅為每公斤11.5美元，為2011年高峰時期的3.9%。2014年，稀土出口平均價為1.35萬美元/噸，較2013年下降35%；一些主要品種像氧化鈰、氧化鑭價格年末較年初下降達50%左右，2014年稀土累計出口金額230027萬元，較2013年下降35.5%。當前稀土出口關稅仍為輕稀土15%、重稀土25%兩個稅率，可以說在一定程度上支撐著稀土價格，受取消關稅預期、其他國家稀土開采數量的加大及稀土替代品的研發等因素影響，稀土價格將面臨下降壓力，有可能跌幅達20%左右。因此，在此背景下，如何盡快恢復合理的稀土價格，維護中國稀土定價權形勢更為嚴峻。

（四）出口市場競爭加劇將成為新常態

如前所述，從官方統計數據來看，2011-2014年連續4年，我國稀土出口配額均有剩余，稀土實際出口供給大于國際市場需求，因此，短期來看取消配額對稀土出口數量影響較小。但從長期來看，隨著配額的取消，原來無法得到配額的企業進入市場，對此前能拿到配額的企業形成競爭，在有限的出口份額中分得一塊蛋糕，無疑會加劇市場競爭。以前，出口配額一般分配給包鋼、五礦、中國鋁業等大型企業集團，現在，只要在國家工商總局注冊時經營范圍包括稀土的外貿企業，均可憑出口合同申領出口許可證，無需提供配額批文；2014年商務部公示的稀土出口配額名單僅有28家企業，但實際上經營范圍包括稀土、擁有稀土外貿經營權的企業遠大于這一數量。此外，在市場需求出現大漲，出口訂單及出口額巨增的情況下，國內的稀土出口企業之間的競爭加劇將是新常態。

（五）長期會推動稀土管理體制及產業轉型

取消配額可提前緩解他國貿易訴訟壓力，也有利于我國稀土產業建立起符合國際規則的長效機制，包括優化行業標準，推進企業間整合重組，整治稀土行業生產秩序。以此為契機，從源頭上將形成適應國際貿易規則的稀土出口管理新機制，以保護稀土安全，提高稀土資源在國際市場的競爭力，長期來看取消稀土出口配額對于稀土產業轉型是重大利好。我國稀土產業多年來處于產業鏈的底端，企業贏利與否很大程度上依賴于出口價格的高低，但一直以來，稀土價格在低位徘徊，如稀土原料為1元錢，粗加工后賣10—20元，但這些材料到國外經高端技術加工后，產品的附加值就會達千元左右。這種狀況在行業競爭加劇、價格無法走高、利潤空間狹窄的多重壓力下，已不可能再持續下去，面對出口配額取消，將不可避免地倒逼稀土開采及加工企業加快產業轉型升級，以適應市場的變化。

三、去配額時代，稀土出口何以應對

（一）依據WTO規則，促使外貿問題內部化

在稀土出口中，相比較直接限制措施而言，間接限制措施更符合WTO貿易規則。由此，我們應加大對稀土行業的內部調控，即從資源保護和稀土生產的角度出發，修訂國內相關法律、稅收等制度，控制稀土資源的生產和出口，使外貿問題內部化，這樣做既符合WTO規則，又維護了自身利益，可以收到與配額相同的效果。具體而言，我們應完善有關稀土生產以及流通的生態保護標準，加強采礦證管理，對未達標的企業采取關停或整頓等方式，以滿足適用GATT 1994第20條b項（為保障人民健康、動植物生命所必需的措施）的要求。按照GATT 1994第20條g項（為保護可能用竭的天然資源的相關措施）之規定，可以利用資源稅、環境稅等WTO規則允許的稀土出口調節手段，將稀土納入資源稅從價計征范圍，并通過提高稅率的方式來增加稀土的生產成本，從而控制稀土出口擴張。

（二）整合價格影響因素，讓稀土出口價格走向“合理”

稀土是十分重要的工業原料，讓稀土價格回歸“合理”乃至爭取定價權，是我國稀土產業發展的客觀需要。首先，要提高稀土產業的集中度，只有當企業數量少、規模大時才能壟斷市場，也才有可能影響市場價格，通過整合五礦、中鋁、包鋼等大型稀土產業集團，對供給予以適度規劃，以此促進價格回升。其次，成立稀土行業賣家聯合體，建立稀土出口價格協商機制，最終形成聯合體各方認可的共同價格。只有通過稀土收儲，促進其市場供求平衡，提升我國稀土產業的國際地位，才會進而打破國外廠商對稀土價格的控制，實現我國對稀土產品出口相應的定價權。

（三）優化出口許可證申領，加強稀土資源出口保護

商務部、海關總署公告的2015年出口許可證管理貨物目錄，稀土憑出口合同申領出口許可證，今后，要充分發揮好出口許可證在稀土出口中的作用，重點發揮好資源配置的功能。可將合規生態、生態環保、質量管理、流通運輸等管理要求和出口合同一起作為前置要件，加入申領許可證的環節；可按照資源稀缺程度、輕重稀土的重要程度、環境污染大小，在出口許可證發放上給予差別審查。對于鑭、鈰及其它主要應用于民用的輕稀土，給予一般審查；對于儲量少，幾乎為我國特有的離子型重稀土，鏑、鋱、釔等具有軍工國防價值的稀有稀土，給予嚴格審查。出口許可證申領的條件，以后根據出口形勢進行動態調整。

（四）規范行業秩序，為稀土出口營造可持續的發展環境

無規矩不成方圓。近年來，為規范稀土行業秩序，國家出臺了一系列政策措施，并取得了一定的效果。如2012年，在稀土行業秩序專項整治行動中，共查處盜采等違法行為600余起，搗毀稀土非法采礦點14個，關閉選礦、冶煉分離企業20戶并拆除生產設施；環保部對稀土企業進行環保核查，促進全行業新增環保投入40多億元。稀土行業長期存在的非法開采、超指標生產、環境污染、走私犯罪等現象得到了有效遏制，但稀土行業的“散、亂、差”現象依然沒有完全消除。因此，在取消了稀土出口配額，稀土市場進一步放開的大背景下，必須進一步對稀土行業進行規范，維護正常的市場秩序，嚴格管控稀土非法生產和走私，斬斷私挖濫采的黑色利益鏈，保護國家寶貴的戰略資源，使稀土行業走上健康、有序、可持續的發展道路。

（五）整合稀土產業鏈，助推稀土出口轉型升級

從表面上看，中國稀土的問題集中表現為頻頻出現的出口爭端，事實上其根源在于國內稀土產業的粗放型發展模式。要解決稀土出口的被動局面，必須整合資源，延長稀土出口產業鏈，具體來說，應提高我國稀土二次開發水平，最終在國內建立起一整套稀土資源開采、初級開發、二次開發、回收利用的完整良性循環產業鏈，真正形成自己的稀土產業鏈。嚴格控制稀土資源不合理開采，減少稀土出口中初級產品生產，加大在稀土資源基礎領域和生產領域的投入和研究，注重技術創新和產品創新，大力發展稀土精深加工產業，擴大稀土在高新技術產業方面的應用，推動稀土出口轉型升級。▲