水電工程移民安置“三原”原則的改革與突破

胡洹+劉世慶

〔摘要〕在全面深化改革的新時期，水電建設需要兼顧國家戰略布局、地區經濟社會發展、移民脫貧致富、生態環境保護等各個方面，已經超越了能源需求和行業利益而上升到需要統籌規劃的綜合性領域。四川水電資源豐富，是我國水電開發的主戰場之一，2013年9月以來，《我國流域經濟與政區經濟協同發展研究》課題組先后對金沙江下游、岷江中下游、長江上游宜賓-重慶段進行實地考察，調研發現我國水電開發規模不斷攀升，正開始向經濟條件較好、人口密度較大的地區擴張，而所實施的移民安置政策卻沒有相應的進行調整，產生的移民問題越來越突出，對地方經濟社會發展的阻礙越來越嚴重。究其原因，水電工程移民安置“三原”原則嚴重制約了地區基礎設施建設、航運發展以及移民后期扶持建設。本文將以“三原”原則為主線，結合四川水電開發中產生的問題，分析探討當前我國水電工程移民安置政策的弊端，以及其對我國經濟社會發展的影響，并提出相應的改進措施。

〔關鍵詞〕水電工程;水電移民;“三原”原則; 內河航運; 后期扶持

〔中圖分類號〕D632.4 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕2095-8048-（2015）02-0119-04

一、引言

在應對能源危機以及全球氣候變化謀求可持續發展的國際背景下，我國水電發展迎來了前所未有的良好發展機遇。自三峽、小浪底、二灘等特大型水庫大壩建設以來，我國水電發展實現了質的飛越，多方面位居國際先進和領先水平。但如今，水電建設已經不再單純是技術問題，而且需要兼顧國家戰略布局、地區經濟社會發展、移民脫貧致富、生態環境保護等各個方面，已經超越了能源需求和行業利益而上升到需要統籌規劃的綜合性領域。為實現2020年碳減排目標，近年來我國水電開發規模不斷攀升，開始向經濟條件較好、人口密度較大的地區擴張，但所實施的移民安置政策卻沒有相應的進行調整，導致移民問題越來越突出，對地方經濟社會發展的阻礙越來越嚴重。

四川水電資源豐富，是我國水電開發的主戰場之一，其金沙江下游、岷江中下游、長江上游宜賓-重慶段均已納入國家水電開發規劃。2013年9月以來，《我國流域經濟與政區經濟協同發展研究》課題組先后對金沙江下游、岷江中下游、長江上游宜賓-重慶段進行實地考察，走訪宜賓、瀘州、水富、綏江、寧南（以及西昌）、攀枝花、樂山等縣市，對向家壩庫區和溪洛渡庫區進行了深入調研，確實地感受到水電建設對地區條件的改善，但這一程度卻遠遠低于地區經濟社會發展規劃的預期，從發展的眼光來看，實際上是阻礙了地區經濟社會進步。究其原因，水電工程移民安置“三原”原則嚴重制約了地區基礎設施建設、航運發展以及移民后期扶持建設。

因此，本文以“三原”原則為主線，結合四川水電開發中產生的問題，分析探討當前我國水電工程移民安置政策的弊端，以及其對我國經濟社會發展的影響，并提出相應的改進措施。

二、“三原”原則的歷史沿革

（一）“三原”原則的確立（1985至1991年）

1984年，原水利電力部頒布《水利水電工程水庫淹沒處理設計規范》（以下簡稱84規范），正式將“三原”原則作為移民安置工作的重要原則寫入政策規范，其核心是指：水利水電工程以“原規模、原標準、原功能”為原則開展水庫農村移民安置和受淹專業項目遷建，包括但不限于受淹的房屋及附屬建筑物、工礦企業和鐵路、公路、航運、電力、電信、廣播電視等設施，相應投資費用列為水電工程補償投資。

在這一時期，我國剛開始改革開放，市場經濟體制才確立不久，“三原”原則重點在于按照原規模、原標準的要求保障國家專項工程功能的發揮，而資金及具體事宜由地方政府包干統籌，以此實現對水電工程水庫淹沒處理投資的控制。對于農村移民安置，則僅考慮到遷移及遷移以前的補償，缺少對移民未來基本生活保障和發展致富的考慮。

（二）“三原”原則的發展（1991至2006年）

1991年國務院頒布施行《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》（國務院令第74號，以下簡稱74號令），隨后，原電力工業部于1996年頒布《水電工程水庫淹沒處理規劃設計規范》（以下簡稱96規范）中，“三原”原則的立足點仍然是計算遷復建工程補償投資，并在84規范的基礎上明確提出“擴大規模、提高標準增加的投資，由地方政府或有關單位自行解決”。而在農村移民安置方面則有所突破，明確提出“移民安置應當以不降低原有生活水平為原則，通過前期補償和后期生產扶持，并結合安置區的資源情況及其它發展條件和社會經濟發展計劃具體分析擬定”。同時，還提出遷建城鎮規劃除了應本著原規模原標準的原則外，還應參照行業標準和行業工作程序編制，補償費用按照遷建規劃設計計算，并由地方政府包干使用。

城建行業規范和標準進入移民工程是“三原”原則的重大突破。一方面，后期生產扶持為移民未來生活提供一定保障，降低了社會風險;另一方面，根據符合規范的城鎮規劃設計計算補償投資，提高了移民安置規劃的可靠性和可操作性，有利于地方政府實施，有利于地方經濟的發展。但補償投資往往根據地方發展規劃自行設計，存在通常所說的計算費用與實際實施兩套不同設計的兩張皮現象。

（三）“三原”原則的現狀（2006年至今）

2006年國務院頒布施行《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》（國務院令第471號，以下簡稱471號令）。隨后，2007年國家發改委發布《水電工程建設征地移民安置規劃設計規范》（以下簡稱07規范）。07規范對“三原”原則的涵義有了進一步的延伸和提高：一，進一步明確移民安置規劃目標和安置標準應以達到或超過原有生產生活標準為原則，對移民生產生活直接影響的目標值應細化和分解，深入調查分析，結合安置區經濟發展規劃合理確定。二，進一提出“移民工程建設規模和標準，應當按照原規模、原標準或恢復原功能的原則，考慮現狀情況，按照國家有關規定確定。現狀情況低于國家標準的，應按國家標準低限執行;現狀情況高于國家標準高限的，按國家標準高限執行。”三，“三原”原則的立足點不再限于計算補償投資，更多地強調規劃設計。遷復建工程按相應行業標準和規范設計，按設計實施、按設計計算補償投資，但對于超出規范要求和標準的項目仍然需考慮合理的投資分攤。

新的移民安置規范為移民后續生活提供了一定保障，并使移民工程與相關行業有效的銜接和互通，遷復建工程規劃設計不再是兩張皮而能夠落地成真、付諸實施，與原有的實施規范相比有很大進步。

三、“三原”原則對地區經濟發展的影響

改革開放以來，我國水電移民安置政策經歷三次調整不斷完善，“三原”原則在中央、地方、企業之間不斷磨合也有所突破，其作用和意義已經發生了較大變化，在各個時期都能較好地滿足經濟社會發展的需求。但與國家、地區和移民的發展需求相比，仍存在諸多弊端。

（一）“三原”原則嚴重阻礙地方交通網絡建設

大中型水利水電工程一般位于邊遠地區和落后地區，這些地區普遍交通閉塞、基礎薄弱、起點較低，對交通基礎設施建設有著迫切的需求。然而，大中型水利水電工程的建設周期一般在5到10年，跨度超過“五年規劃”，按照471號令對專業項目“原規模、原標準或者恢復原功能”①的處理方式，水電工程淹沒影響區的交通基礎設施將在之后1到2個“五年規劃”內停滯發展。雖然，07規范考慮到這一問題并提出了相應的解決措施但其實際效果并不理想。一方面，由于大中型水利水電工程時間跨度較大，很多項目存在可行性研究報告階段在07規范發布以前，而遷復建項目在07規范發布以后，那么這些地區仍然避免不了交通基礎設施建設停滯不前的結果;另一方面，大中型水利水電工程的業主企業性質特殊，省級主管部門和其項目法人之間談判并不平等，地方政府很難在這種協商機制中為地方爭取到合理的利益。以白鶴灘水電工程為例：白鶴灘水電站工程（樞紐部分）于2011年開始推動可行性研究報告編制工作，應當執行07規范，結合《四川省高速公路路網規劃》，提升遷復建公路等級達到高速公路等級標準。然而，三峽公司卻以471號令的“三原”原則為由拒絕擴建，而僅以“三原”原則設計復建公路，與四川省交通網絡規劃格格不入，嚴重制約了地區交通發展。

（二）“三原”原則嚴重阻礙內河航運發展

長江流域是我國水利水電開發的主戰場，也是我國內河航運的“黃金水道”，綜合開發利用已成為長江流域開發的基本要求，然而“三原”原則的開發理念卻與此背道而馳。首先，水利水電工程截流蓄水能有效提高航道等級，但“原規模”的通航設施建設卻制約了上下游間的通航能力，嚴重阻礙了內河航運發展壯大。以向家壩水電站為例：向家壩過壩建筑物（升船機，尚未建成）按照原有Ⅳ級航道標準設計，只能通過2×500 噸級船舶，而調研發現向家壩庫區已有3000噸以上貨船開始作業，通航能力不足已經嚴重阻礙了庫區航運發展。據估計，向家壩過壩設施滿負荷運轉的過壩能力不超過300萬噸，而據有關部門分析，向家壩翻壩運量已接近300萬噸，至2050年將達到1970萬噸，明顯不能滿足水運需求的增長。其次，水利水電工程建設后，庫區航道條件得到改善，按照“原標準”遷建的港口碼頭已經不能適應船舶大型化的需要。以向家壩庫區綏江縣碼頭為例：庫區蓄水后可滿足千噸級以上貨輪運輸，而綏江縣遷建或新建的3個碼頭卻仍然按照500噸級（或以下）船舶標準進行設計，沒有建設（或預留）大運力的配套設施，嚴重制約了庫區航運發展壯大。最后，水利水電工程建設本可以使一些原本不具備航運能力的河段具備航運能力，但是“原功能”的設計原則卻扼殺了這些河段發揮航運功能。以金沙江下游水電開發為例：金沙江下游四座電站庫庫相連，將形成近800公里湖面，航道水深能夠滿足Ⅲ級航道的要求，合理調度的話能夠形成2000萬噸的通航能力，然而在已建成的2座電站中，向家壩電站僅設計（尚未建成）有2×500噸的升船機，而溪洛渡則沒有設計通航設施且事實上沒有預留通航過壩建筑物位置②;擬建的白鶴灘和烏東德電站的建設方案中也沒考慮沿岸航運發展的需求規劃設計通航設施。

①工礦企業和交通、電力、電信、廣播電視等專項設施以及中小學的遷建或者復建，應當按照其原規模、原標準或者恢復原功能的原則補償。

②通過實地考察發現，溪洛渡電站選址的時候并沒有考慮航運發展需求，雖然理論上可從山體中開鑿航運通道，但經濟上并不現實，這種方案的投資堪比整個溪洛渡電站開發的投資規模。

（三）“三原”原則嚴重阻礙后期扶持政策實施。

84規范第1.0.5條提出“……做到不降低移民原來正常年景實際的經濟收入水平，并能逐步有所改善”，74號令總則中提出“移民安置與庫區建設、資源開發、水土保持、經濟發展相結合，逐步使移民生活達到或者超過原有水平”，由此可見后期扶持一直都是移民安置的重要組成部分和基本原則。471號令則進一步明確了后期扶持的責任主體，規定將移民后期扶持納入當地政府工作范圍，明確規定“移民安置區地方人民政府應當將水庫移民后期扶持納入本級人民政府國民經濟和社會發展規劃”。但是，移民安置區多為較貧困地區，地方政府財力有限并不能有效實施水庫移民后期扶持規劃，而“三原”原則劃分補償范圍的標準又規避了水電企業應當為移民提供后期扶持的社會責任，水電工程的利益并不能反哺當地百姓。對此，471號令提出“大中型水利水電工程受益地區的各級地方人民政府及其有關部門應當按照優勢互補、互惠互利、長期合作、共同發展的原則，采取多種形式對移民安置區給予支持”。但是，當前的大中型水利水電工程多為西電東輸工程的項目，雖是直輸東部地區，但東部地區都是按照市場價格支付電價，而最受益的電力公司的注冊地不在當地并沒有為地方發展提供支持。

四、建議

至471號令和07規范頒布實施以來，在建和新開工的各水電站庫區遷復建城集鎮、交通、水利、電力等移民工程在執行“三原”原則時，已經按照國家的強制性規定和相應行業的標準規范，并結合促進地方經濟社會發展和移民脫貧致富的要求進行設計和建設。庫區遷復建工程的建設規模和移民生活標準較淹沒前有了大幅度的提高，但與“建好一座電站，帶動一方經濟，改善一片環境，造福一批移民”的開發理念仍有較大差距，繼續實施“三原”原則將不可能實現庫區移民在2020年達到小康生活目標，依托黃金水道建設長江經濟帶戰略也不能有效實施，這與新一輪國家戰略布局背道而馳。突破“三原”原則已經迫在眉睫，水電移民安置政策有必要進行新一輪的調整完善，正確處理好移民、水電企業、地方發展的利益關系，在制訂新的水電移民安置政策中必須從以下幾點著手。

（一）移民安置政策必須滿足地區發展規劃客觀要求

流域開發必須以地區發展為基本前提，水利水電工程建設不能建立在地區基礎設施建設被迫擱置的基礎上，而必須與地區發展相協調，實現水電工程與地方建設共同發展。移民安置政策必須突破“三原”原則，遷復建項目規劃設計必須達到或高于地方發展規劃的需要，并建立更直接有效的投資分攤方案，真正實現水電開發與地區發展協調一致。

（二）移民安置政策必須符合經濟社會發展一般規律

“從沿海起步先行、溯內河向縱深腹地梯度發展，是世界經濟史上一個重要規律，也是許多發達國家在現代化進程中的共同經歷” ①，水電開發建設也必須符合這一經濟社會發展規律。流域開發必須樹立流域綜合開發理念，水電、航運、水利兼顧，開發企業與開發區域共同發展。水電站建設必須充分考慮內河航運發展的客觀需求，實現發電與航運并舉，防洪與水利灌溉兼顧。移民安置政策必須突破“三原”原則，合理預測航道條件改善情況，有效評估航運增長規模，充分考慮航運發展需求，并規劃建設具備充足通航能力的過壩設施。

（三）移民安置政策必須保障當地移民脫貧致富需要

“三原”原則規避了水電企業的社會責任，不僅沒能落實水電企業提出的“建好一座電站，帶動一方經濟，改善一片環境，造福一批移民”的建設理念，反而制約了后期扶持政策有效實施，當地百姓實現小康生活更是無從談起。移民安置政策必須突破“三原”原則，合理預測經濟發展趨勢并為移民提供足夠長期的生活保障，同時必須明確將水電企業和電力公司納入移民后期扶持政策的責任主體，并建立相應的后期扶持機制。

①李克強.依托黃金水道建設長江經濟帶〔EB/OL〕.http：//news.china.com.cn，2014-04-28.

〔參考文獻〕

〔1〕 中華人民共和國原水利電力部.水利水電工程水庫淹沒處理設計規范〔SD130-85〕. 1984.

〔2〕 中華人民共和國國務院. 大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例〔EB/OL〕. 1991.

〔3〕 中華人民共和國原電力工業部. 水電工程水庫淹沒處理規劃設計規范〔DL/T 5064-1996〕. 1996.

〔4〕 中華人民共和國國務院. 大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例〔EB/OL〕. 2006.

〔5〕 中華人民共和國發展與改革委員會. 水電工程建設征地移民安置規劃設計規范〔DL/T 5064-2007〕. 2007.

〔6〕 晏志勇，張一軍. 我國水電開發與移民安置〔J〕. 水力發電，2005，（1）.

〔7〕 倪瑛. 西部地區水利水電庫區移民土地補償政策研究〔J〕. 經濟體制改革， 2007，（5）.

〔8〕 高靜，賀昌政. 重構中國水電開發中的征地補償技術路線〔J〕. 中國土地科學，2009，（11）.

【責任編輯：陳學明】