建設“軌道上的京津冀”助推內涵式集約式發展——專訪北京市政協副主席趙文芝

文 本刊記者 郭 隆

交通一體化是京津冀協同發展的先行領域，對調整優化城鎮群空間結構和推動區域協同發展具有重要的引導和支撐作用。京津冀政協主席聯席會議第一次會議就將京津冀交通一體化作為重要議題進行協商研討。據此，本刊記者就京津冀交通一體化發展思路、存在問題及對策建議，對北京市政協副主席趙文芝進行了專訪。

《北京觀察》：京津冀交通一體化的目的、思路和目標是什么？

答：京津冀協同發展，交通一體化先行。其根本目的是為了更好地完成非首都功能的疏解，更好地支撐區域的協同發展以及在人口密集地區形成新的經濟增長極的需要。

在發展思路上，要立足于解決首都大城市病問題，疏解非首都功能，探索人口經濟密集地區優先發展模式，形成新增長極這一基本出發點，以建設具有全球競爭力、可持續發展能力強的世界級城市群為總目標，緊密結合京津冀“一核、雙城、三軸、四區、多節點” 的城鎮體系規劃及產業功能布局，分階段、分目標、有重點地推進京津冀交通的一體化發展。

具體目標可分三步走：近期目標是緊緊圍繞非首都功能的疏解，重點抓北京與首都功能疏解區之間主要通道的交通基礎設施項目建設，尤其是連接北京與天津、石家莊、唐山、張家口、保定、邯鄲、廊坊、滄州等重要節點城市的區域快速軌道交通的建設，并加快落實，促進疏解的人口和產業沿交通干線軸向聚集，加快人口、產業向周邊地區的疏解。

中期目標側重完善綜合交通體系的功能層次和結構布局，加快區域內主要大城市之間的城際鐵路的建設，實現京津保地區1 小時交通圈；逐步消除高速公路“斷頭路”，構建首都地區大外環物流通道，有效疏解北京過境交通；增強區域內港口、機場的分工、協作，改善集疏運條件；提高區域交通智能化水平。

遠期目標是基本形成網絡化的綜合交通體系和一體化的服務格局，城際鐵路主骨架基本建成，公路網絡完善通暢，港口群、機場群整體服務水平、交通智能化、運營管理力爭達到國際先進水平，基本建成安全可靠、便捷高效、經濟適用、綠色環保的綜合交通運輸體系。

《北京觀察》：應該怎樣正確認識交通一體化思路？京津冀交通一體化會不會加劇北京“攤大餅”的發展局面？

答：京津冀協同發展這一國家戰略提出后，中央、交通部力推“交通先行”，三地已形成共識并積極行動，但對于交通一體化在區域協同發展進程中的作用，仍然缺乏統一的認識。從國外城市群發展的實踐經驗來看，交通一體化本身是一把“雙刃劍”，既能夠引導和促進城市群的協同發展，同時也可能產生負面影響，其中最常見、也是最有可能的負面影響就是加劇區域內的“虹吸”現象，導致區域內不同地區的發展差距進一步拉大，特別是在既有城市空間和產業布局、公共服務不均衡以及市場力量不足與制度缺陷并存的一體化發展的前期階段。與此同時，由于“虹吸”現象所導致的勞動力流向的改變，還可能加劇新的職住不平衡，“臥城”和“潮汐”現象會進一步增加通勤交通的壓力。此外，如果在交通一體化過程中，沒有處理好交通基礎設施在模式選擇以及建設時序等方面的關系，很容易造成“攤大餅”的局面，加速城市群空間的無序蔓延。

京津冀是人口經濟密集區、貧困縣集中區、生態脆弱區等多重疊加的區域，約束條件較之于其他區域更多，且矛盾更突出，而且北京作為首都對周邊地區所產生的巨大吸引力也較之于其他區域的首位城市更加顯著，因此，更需要充分認識到交通一體化在區域發展中的正面和負面影響，并通過轉變觀念、科學規劃、完善交通結構以及加強政策保障等諸多手段來盡可能減弱其負面影響，防止形成新的“攤大餅”，在京津冀協同發展過程中走出一條內涵式、集約發展的新路子。

《北京觀察》：當前京津冀在交通基礎設施建設、交通一體化發展方式方面存在哪些問題？

答：目前京津冀交通一體化從總體來說是缺乏網絡化的綜合交通體系。

從路網連通性看，仍存在一定的“斷頭路”。由于跨省市規劃方案銜接和項目建設時序差異、征地拆遷難等問題，目前北京與天津、河北之間仍存在一定數量的“斷頭路”。根據交通運輸部和國家發改委聯合發文（廳規劃字〔2013〕189 號）中的規定要求，原“7918”國家高速公路網中的京臺、京秦高速以及國家公路網規劃中新增的首都地區環線共3 條國家高速公路尚未全部貫通。北京與天津、河北之間除了10 條公路項目已完成規劃對接外，還有20 條公路項目正在協商規劃對接；此外，尚有一批一般公路需要貫通，區域和部分城市間互聯互通水平和通行效率仍有待進一步提高。

從功能層次上看，區域快速軌道發展滯后。從整體規模上看，京津冀區域的干線鐵路網無論在里程上還是路網密度上均處于全國領先水平。但是從功能層次上看，還缺乏兩個層次的軌道交通系統。一是服務于都市圈通勤出行的市郊軌道系統；二是聯系城市群主要城市之間的城際軌道系統。從國際著名的世界級城市群交通發展經驗來看，大運量、快速的軌道交通對于支撐人口稠密的城市群地區的便捷、高效出行發揮著至關重要作用，且各種軌道交通形式因其技術特點的不同，承擔的職能與作用也不同。紐約、倫敦、東京、巴黎等世界大城市在其都市圈范圍內（約50公里半徑）一般都擁有1000 ～3000 公里的市郊鐵路來服務大規模的通勤出行，站間距5 ～10 公里；在城市群范圍內則通過高速鐵路來滿足城市群主要城市之間的高效、快捷、綠色出行，站間距30 ～50 公里。目前京津冀區域真正意義上的市郊鐵路基本沒有，城際軌道方面僅北京和天津之間建有城際鐵路126 公里，在其他城際客運需求集中的運輸通道大多為干線鐵路，無法滿足城際客運需求和未來經濟社會發展的需要。

從網絡格局上看，首都交通功能過度集聚。由于長期以來形成的以首都為中心的國家樞紐體系和交通格局，使區域鐵路、公路、航空設施與組織功能在北京過度集聚。無論是鐵路還是公路，均呈現出圍繞北京形成的單中心、放射狀、非均衡交通體系特點，這種結構一方面導致與北京無關的客貨物流都要經過北京樞紐，增加了北京過境壓力；另一方面，河北、天津的交通樞紐能力又沒有得到有效的發揮，也影響了京津冀相互協作和發展。

市政協調研組赴張家口調研京津冀交通一體化和生態環境保護工作

從交通結構上看，既有發展方式仍較為粗放。首先，從區域范圍看，京津冀區域的旅客運輸嚴重依賴公路，鐵路占比不到10%。而從國外世界級城市群發展經驗來看，在人口密度較高、資源環境較為緊缺的城市群地區，客運主要依靠大容量、快速的軌道交通，例如日本東海道城市群，90%的客運通過軌道交通承載。其次，從城市范圍看，京津冀區域大城市中心區的公共交通出行分擔率普遍偏低，即使是公交分擔率較高的北京也僅為48%，而小汽車分擔率達到32.5%。與此同時，自行車出行比例逐年萎縮，由2000 年的38.5%下降到2014 年的11.3%，平均每年下降2個百分點。而天津及河北的主要大城市也同樣面臨此類問題。這種嚴重依賴小汽車交通的粗放式交通結構在加劇交通擁堵以及環境污染的同時也引發城市建設的“攤大餅”和無序蔓延，不利于城市群的健康、可持續發展。

《北京觀察》：在您看來，導致京津冀交通一體化推進過程中面臨的突出問題的原因是什么？

答：主要在于四個方面的原因。一是缺少頂層規劃——交通一體化最重要的目的之一就是在功能和結構上適應京津冀協同發展戰略和規劃的需要，支撐非首都功能的疏解，因此需要搞清楚京津冀交通運輸與將來的區域合作關系、未來的城鎮化格局、產業功能區發展之間的對應關系。而目前京津冀協同發展規劃綱要中央剛剛通過，區域的城鎮群格局、產業布局規劃尚未明晰。在此情況下，交通一體化的需求是不確定的，例如如何對接、優先對接哪些城鎮和產業功能區等等都難以明確，而盲目的交通對接很可能會加劇既有的區域發展不平衡的現象，這也是目前北京與津冀在交通對接項目上存在疑慮的重要原因之一。

二是缺少協調機制——目前京津冀區域尚未建立具有較強權威性和約束力的跨區域統籌機制，既有的交通運輸管理體制依然存在著部門分割、各自為政的問題，導致鐵路、公路、航空等交通運輸基礎設施在規劃、建設和管理等方面很難做到統籌協調和一體化運作。此外，城市各類發展要素前期規劃（如三規：國民經濟與社會發展規劃、土地利用規劃、城市總體規劃）缺乏整合統籌，導致城市發展過程中資源配置不均甚至矛盾，經濟增長、人口規模、土地利用與基礎設施等要素方面出現諸多不對稱，這也是造成“城市病”的根源之一。

三是融資平臺——在交通一體化發展過程中，涉及大量的跨區域的交通基礎設施建設（如軌道、機場、港口、公路等），資金需求巨大。根據京津冀交通一體化率先突破方案中已明確需建設的交通基礎設施項目近20 個，所需資金量高達930 億。而目前依然缺乏有效的跨區域交通基礎設施投融資模式，雖然目前已經成立了由三省市政府及中國鐵路總公司組建的京津冀城際鐵路投資公司，但是并未涉及高速公路、市郊軌道等領域，且在具體的操作層面和實踐層面還面臨著諸多問題，例如如何建立強有力的協調推進體制，如何構建盈利模式、吸引社會資本進入等等，使得交通基礎設施建設資金動力不足，困難重重，交通與城鎮建設、土地開發協調發展的建設模式難以實現。

四是缺少法規標準——目前，京津冀三地在交通運輸地方性法規、規章和規范性文件各不相同，缺少京津冀地方性道路運輸法律法規的對接以及跨區域執法信息的共享。在相關的政策及標準方面也存在很多的不統一，如車輛管理（限行、限購）政策、道路技術標準、車輛排放標準、交通收費標準等，在很大程度上給交通政策的總體設計以及交通運輸跨區管理增加了難度，也不利于交通、環境問題的聯防聯控。

《北京觀察》：請您詳細談談推進京津冀交通一體化的措施建議。

答：第一是加快頂層設計，為交通一體化先行提供戰略引導。國家相關部委應加快京津冀在城鎮群體系規劃及產業功能布局等方面的頂層設計及重點領域的專項規劃（如城鎮體系、產業、交通、生態環境等），為京津冀交通一體化的服務對象和內容提供更明確的戰略引導，從而更有利于交通與城鎮群建設、產業布局及土地開發、生態環境之間的銜接和配套。

與此同時，盡快形成真正意義上的 “三規合一”甚至“多規合一”的區域協同發展規劃，即包括經濟社會發展規劃、城市總體規劃、土地利用規劃、生態環境保護規劃在內的多項規劃都要在京津冀全域范圍內進行總體的戰略布局和頂層設計，確保區域發展各領域、各環節相互銜接，協調發展。

第二是建立跨區域組織協調機制，加快重點項目的推進。

在京津冀協同發展領導小組的總體指導下，建立更加有權威性和約束力的跨區域交通協調機制，借鑒發達國家建設都市圈（城市群）的經驗，成立專門針對區域某類交通基礎設施運營及管理的機構。

在機場和港口的管理方面，可成立京津冀一體化的港務管理機構（聯合港務管理局），負責京津冀區域機場、港口的統籌發展和運營管理。例如美國紐約州和新澤西州于1921 年成立了經州立法授權的跨州管理機構——紐新港務局，負責紐約和新澤西之間的鐵路交通系統、多條隧道和連接紐約新澤西的橋梁、機場體系、港口碼頭等的運營管理，極大地促進了紐約大都市區交通運輸和經濟發展。

在跨區域公共交通方面，可借鑒德國都市圈的管理經驗，成立由區域內不同交通運輸企業組成的交通聯盟，負責公共交通標準的制定，服務質量的監管，運營模式、車票樣式和票價的統一等。在德國的區域交通聯盟中，州級政府可以直接劃撥資金給區域交通聯盟，用于協調區域間的交通事務。例如德國的萊茵-魯爾交通聯盟（Verkehrsverbund Rhein-Ruhr，VRR），是歐洲規模最大的區域交通聯盟，由24個城市和地區參加，28 家單位聯合經營，運營800 條公共汽車和火車運行線路（包括高速鐵路、區域快車、市郊鐵路S-bahn、地鐵U-bahn 等），日客運量400 萬人次，為乘客提供了高效便捷的城際公共交通服務。

第三是優化設施布局，形成網絡化的綜合交通體系。

軌道方面，充分發揮軌道交通快速、大容量、綠色環保的優點，根據不同軌道交通類型的技術特點及不同空間圈層的交通需求，重點構建兩個圈層：第一個圈層是1 小時通勤圈，通過有別于傳統地鐵制式的快速市郊軌道系統，實現北京與周邊新城的通勤時間能夠控制在1 小時之內；第二個圈層是1 小時商務圈，通過建設北京、天津、保定、承德、唐山等區域內主要節點城市之間的城際鐵路系統，滿足區域內1 小時高效商務出行。

公路方面，著眼非首都功能疏解的需要，盡快研究、規劃、建設大外環貨運通道，解決過境公路交通壓力和環境污染問題；開工建設京秦高速公路北京段、大廣高速六環至黃垡橋段拓寬改造；以環京津貧困地區為重點，實施農村公路提級改造、安保和危橋改造工程，近期抓緊研究、推進一批需要規劃對接的公路項目。

航空方面，一是加強區域機場群的合理定位和協調發展：加快北京新機場的建設，完善首都服務功能，顯著提升北京航空樞紐國際競爭力；增強天津濱海機場區域樞紐作用，建設我國北方國際航空物流中心；充分發揮石家莊正定機場低成本航空優勢，增強對周邊的集聚輻射能力，逐步培育成為區域樞紐。二是充分發揮北京新機場對于打造京津冀區域新的經濟增長極、提升區域對外開放度的作用：航空是未來城市參與國際競爭的最基礎支撐，北京新機場因其在位置和規模上的優勢，將在京津冀區域發揮核心作用，應充分發揮北京新機場的大型國際航空樞紐的作用，既要考慮區域內其他機場（如天津濱海機場、石家莊正定機場等）與北京新機場之間功能聯系的交通通道建設，更要關注和加強城鎮群主要節點城市（如天津、保定、唐山、石家莊等）與北京新機場的高效、便捷的快速軌道交通聯系，構建這些城市對外開放的國際門戶，使新機場成為京津冀的機場，顯著提升京津冀城市的對外開放度，加速區域的國際化進程，具有極大的戰略意義。

港口方面，促進內陸無水港與河北出海港口協同發展，打造北京便捷出海口；推進天津北方國際航運核心區建設，提升航運中心功能；河北省港口以能源、原材料等大宗物資運輸為主，同時大力拓展服務功能；不斷優化完善港口集疏運體系，提升綜合運輸能力。

此外，還要加快研究并建立能夠平衡各方利益的跨區域的交通基礎設施投融資模式和融資平臺。建立與土地開發相結合的交通基礎設施成本分擔和利益共享機制，促進高效、便捷、綠色的軌道交通系統的跨區域建設。統一法規標準，提升區域交通智能化管理水平。

《北京觀察》：在推進交通一體化過程中需要處理好哪些問題？

答：要注意處理好三個方面的關系：

首先是疏解與聚集的關系，即要處理好城市功能疏解過程中發展模式的戰略選擇問題。國際經驗表明，在城鎮化的快速發展階段，人口和功能的疏解是世界大城市共同的發展路徑，而疏解的主要目的是在更大空間范圍內來更好地實現城鎮群空間結構及產業功能布局的優化調整。但是在城市功能疏解的同時，也意味著交通需要服務的人口規模、空間尺度、功能層次等等都會發生變化，即交通需求的規模性、復雜性、多樣性等都將大大增加，亟須擴大交通系統的承載能力。此外，京津冀協同發展的根本目的是在緩解北京“大城市病”的同時促進區域的協同發展，因此需要的是內涵式、集約式的疏解，而不是“攤大餅”式和無序蔓延式的疏解。因此，在非首都功能疏解的過程中，既要注意加強疏解非首都功能的各項配套政策措施，做到疏得出、落得住，也要轉變交通發展模式，扭轉以往光修路以及客運嚴重依賴公路和小汽車的粗放式交通結構，轉而依靠集約、高效、綠色的軌道交通支撐城市功能的疏解，促進疏解的人口、產業沿著大容量的軌道交通線路聚集，努力建設“軌道上的京津冀”，形成京津石三大國家鐵路樞紐格局，達到城鎮群交通支撐能力和環境容量的提升。

客運嚴重依賴公路和小汽車的粗放式交通結構需扭轉

其次是重點與一般的關系，即要處理好交通基礎設施項目的建設時序問題。在一體化發展初期，資金、政策等保障環境并不十分完善的情況下，交通一體化并不是一步到位的、全面的互聯互通，而是有重點、有選擇、有時序的。在跨區域的交通基礎設施項目的對接上，應充分結合京津冀“一核、雙城、三軸、四區、多節點”的空間格局，重點推進與重點城鎮以及重點產業功能區相配套的交通基礎設施建設，包括新機場及軌道交通等各類基礎設施建設和北京大外環貨運通道等重點公路建設項目，以及京唐城際（北京至唐山）、唐曹鐵路（唐山至曹妃甸）等軌道交通建設項目等。

第三是建設與管理的關系，即要處理好交通一體化過程中“硬件”與“軟件”相結合的問題。城市建設與管理相輔相成，建設提供硬環境，管理增強軟實力。在推動京津冀協同發展過程中，除了要加強交通網絡一體化建設之外，更應注重軟環境即體制機制的建設、交通政策的引導和調控，特別是在涉及跨區域的重大交通基礎設施協調組織、投融資體制、運營管理以及政策法規等方面，更應該有所突破和創新，從而有力地推動區域交通一體化并最終實現區域的協同發展。