論市民公約在文明城市建設中的軟法之治

陳永蓉

摘 要：黨的十八屆四中全會強調，要充分發揮市民公約在社會多元治理中的作用。武漢市獲評第四屆"全國文明城市"，創造出運用市民公約強化城市治理的寶貴經驗。市民公約是國家軟法治理體系中的重要內容，本文從市民公約的概念、特征、優點等入手，基于武漢市文明城市創建中運用市民公約的典型案例調查分析，闡釋市民公約在城市治理中的功用。

關鍵詞：市民公約；軟法治理；文明城市

一、市民公約概述

（一）市民公約的概念。市民公約是指城市市民或社會自治組織自發制定的用于調整社會關系并能夠自覺遵守、自我管理、自我約束、自我監督的規則，是軟法治理的一種方式。多元治理強調以憲法為中心，由硬法和軟法共同作用，既發揮國家法律的基礎性、結構性調整功能，也要發揮社會法或軟法的輔助性、隱性規范作用，從單一的硬法之治轉向軟硬并舉的混合法治理。在多元治理模式中，市民公約由人民群眾直接參與制定和實施，將公眾參與和協商民主的優勢充分發揮出來，在整個軟法治理體系中具有具足輕重的地位。

（二）市民公約的特點。第一、內容靈活。市民可以通過締結市民公約對生活中遇到的各種不文明、不滿意現象進行自我管理。只要是不抵觸現行法律或者違背法律精神的事情，公民、社區都可以進行公約的草擬、締結和實施；第二、締結自愿。市民公約繼承了契約最顯著的特點—自愿。市民公約的締結既可以先由一部分人自愿締結與加入，也可以在形成公約后自愿參與其中，充分尊重了公民選擇的自由；第三、宗旨明確。公約中體現的良好風尚和行為標準，通過公民的廣泛參與滲透到生活的方方面面，是弘揚積極向上的價值觀的一種有效途徑。

（三）市民公約的治理優勢。首先，目標明確和切實可行。市民公約的制定主體一般都與公約內容有關聯，充分了解需要約束的行為、改進的問題和將要達到的效果，對具體事項作出十分細化的規定，最大程度避免了因信息不對稱帶來的弊端；其次，制作過程開放。草擬和制定，吸納廣大市民參與，好的建議都可以被吸納；再次，易被認可和執行。制定公約廣泛的參與，使得公約具有廣泛的群眾基礎和較高的認可度，無疑使得市民公約成為法律規范的良好補充，在執行上也大大降低了阻力；最后，監督成本更小。人人都是締約者，人人都是實施者，人人也都是監督者。他人對公約的破壞即是對所有締約者權利的侵害，成員之間形成相互監督的關系，大大減少了監督的成本。

二、武漢市“文明城市”治理中適用市民公約的情況調查

武漢市是一個典型的市民化城市，小吃遍布的大街小巷，重疊交錯的早晚集市造成了比較復雜的城市環境。此次創建，政府倡導讓每一個市民成為文明城市治理的主人，從小事做起、從身邊事做起，實現政府和群眾的共同治理，鼓勵和引導市民通過市民公約建立起社會規則，積極遵行，為武漢市文明城市創建添上濃墨重彩的一筆，終于獲評“全國文明城市”稱號。對武漢市市民公約典型案例進行調查分析，必將有助于揭示可供借鑒的經驗。

案例一：武漢締結《廣場舞文明公約》。廣場舞從一個兼具美感和健身的娛樂變成市民爭議的焦點，在武漢這個有著火辣辣性格的城市表現尤為突出。家住武漢市青山區武東街船機社區休閑廣場邊的居民，因受廣場舞噪音襲擾，多次到街道和社區投訴，甚至買來大喇叭與廣場舞“對抗”，社區居委會多次調解無效。無奈之下，社區邀請律師支招，通過向周邊717戶居民做問卷調查，了解到居民對廣場舞還比較寬容，但感到廣場舞音量確實超大、時間超長，難以忍受。2014年 7月12日，社區居委會協商議事會組織召開“廣場舞噪音擾民問題現場聽證會”，經過聽證和民主協商，擬定《船機社區居民休閑廣場文明公約》并表決通過。不久，在武漢市舉辦的首屆廣場舞大賽落幕后，參賽隊員簽署《武漢市廣場舞文明公約》，更是掀起締結廣場舞公約的大潮。此后，浙江省溫州市、吉林省長春市、湖南省瀏陽市等地都逐步推行，大大改善了廣場舞擾民的現象，市民既能鍛煉身體，又能相互照應，社區參與感、歸屬感和認同感日益增強。

據此分析：對于公共空間，不同群體有不同訴求，這些訴求都是合理的，但是集中到一個公共空間，就會引發沖突。廣場舞的治理，政府傳統的剛性管理方式收效甚微。要想化解矛盾，必須引導廣場舞向自我管理，自我約束和自我完善的方向去發展。回溯武漢市廣場舞公約的醞釀、實施和推廣過程，可以說是武漢市民的一次全民參與獻策活動，市民公約顯示出作為城市治理創新的優越性。

案例二：武漢市民建言獻策制定《地鐵文明公約》。正如武漢市的城市標語一樣：“武漢，每天不一樣”，武漢市的城市公共交通發展速度快。2014年3月28日，網友“流汗的魚兒”發出微博，稱一位年輕女子在地鐵車廂吃面，舉起手機拍照被該女子發覺，竟蠻狠將一碗熱干面扣在其頭上。微博發出后，立刻成為網絡熱點話題，觸發廣大市民大討論，武漢晨報率先行動，邀請廣大市民建言獻策，制作一部《地鐵文明公約》蓄勢待發。在整理網友建言的基礎之上，武漢晨報制定出首部《武漢地鐵文明公約》，全文如下：

電梯握扶手，站內穩步走；排隊上下車，有序不推搡；車內不進食，按鈕別亂觸；酒醉需陪同，吸煙去站外；座位不爭搶，主動讓他人；站立不霸桿，入座不蹺腿；文明多自律，勸阻要得體；撿到遺失物，及時交站長；垃圾別亂扔，輕言莫喧嘩；規定要遵守，和諧你我他。

據此分析：公約內容概括了最常見的不文明行為，使乘客知曉乘坐地鐵哪些事情可以做，哪些事情不能做，通俗易懂、方便記憶。而始于武漢地鐵“潑面”事件的公眾的評論和呼聲持續發酵，也反映出市民普遍存在建立公平友善的人際關系和享受文明和諧的出行環境的內心渴望。武漢人一直渴望改變生活質量和提升城市形象，從前打赤膊露天睡竹床，麻木摩的大街小巷亂竄的時代已經過去，文明和諧的社會環境成為城市發展的主流。

案例三：洪山區與轄區高校攜手倡議《洪山宣言》。全國有16所高校和10個國家重點實驗室坐落于武漢市洪山區，還有41所普通中學，在校生超過三萬，是著名的“大學城”。為讓洪山區這個教育大區的市民和學生充分認識并能夠積極參與文明創建活動，洪山區聯合學校一同倡議，由此誕生《洪山宣言》，內容主要包括：大力宣傳和踐行社會主義核心價值觀；理解領悟中國夢的內涵；自覺愛護公共設施和市容環境；嚴守交通規則；學校圖書館、博物館向全社會開放；大力弘揚志愿服務精神等。

據此分析：由洪山區創建指揮部倡議發起的《洪山宣言》，體現出政府在市民公約制定過程中的引導作用。宣言將社會主義核心價值觀、中國夢、志愿精神，校園環境衛生、文明出行等文明理念集中展現，讓這些理念在校園得到宣揚，為武漢市文明城市建設加力。

三、武漢市在城市治理中運用市民公約的啟示

（一）創造民主公正的法治環境。市民公約作為國家軟法體系中重要組成部分，能夠充分發揮其基礎性和輔助性的作用，有效補正國家法律的不足，健全文明城市治理的法治體系。正如上述武漢市廣場舞問題，通過雙方民主協商打破隔閡、作出妥協、達成合意，制定市民公約尋求一個雙方滿意的支點，營造民主公正的法治氛圍。市民公約是軟法，市民遵循市民公約也是在進行守法，在市民公約的形成過程中，市民也接受了普法教育。更重要的是，公民在這樣一個活動中學會用一種理性、公正的法治思維去思考和解決問題，良好的法治環境自然營造。

（二）構建文明向上的人文環境。公約條文短小精煉，同時朗朗上口，非常容易被市民傳誦和記憶，有助于精神文明在人民群眾中間宣揚開來。公約的內容都是一些基本的道德準則和精神文明建設的原則，體現出城市的善良風俗和健康向上的人生態度，反映的是城市的核心價值。以洪山區交通志愿者服務為例，社區與周邊高校對接，共建“大學生志愿服務基地”，結對社區與高校的距離較近，一方面保障大學生志愿者的出行安全，另一方面也節約志愿服務的成本，提高服務效率，避免走形式。據估計，在《洪山宣言》志愿服務精神的倡導下，到2015年底，該區150多個社區將全部搭建高校“伙伴”共建平臺，構建文明向上的社區人文環境。

（三）完善舒適便利的生活環境。在全國文明城市的評選標準中，舒適便利的生活環境是衡量一個城市是否能跨入文明城市行列的重要標準，主要表現為經濟模式、公共交通設施、公共場所秩序、醫療衛生和社會保障等方面，市民公約尤其在公共交通設施和公共場所秩序方面，有著獨特價值。無論是廣場舞公約、地鐵公約、食品安全公約、社區停車位公約，還是光谷創業公約以及正在擬定的免費自行車文明租賃公約，都對涉及市民生活的領域起到良好的治理作用。公共秩序原本就是依靠廣大市民共同維護，市民公約以柔和、有效的方式加以規范，讓廣場舞跳的開心、讓地鐵運行更加順暢、讓小區私家車停放更加有序、讓免費自行車文明租賃更加便捷，將一種舒適便利的生活環境提供給每一個生活在這樣公共場所下的市民。

（四）維護穩定和諧的社會環境。國家治理和城市治理要提高在群眾中開展工作的本領，依靠群眾來處理各類社會矛盾和糾紛。市民公約是新時期處理城市市民之間矛盾的一種創新群眾工作方法，要積極引導和鼓勵市民制定自治公約，采取“事前鼓勵，事后表彰”等方式，提高市民自我管理，自我規制的自覺性。21世紀的現代文明城市要具有安全穩定的社會環境，公共安全和社會治安是兩個重點。要想維護一個穩定的社會環境，主要的是依靠國家法律辦事。市民公約也是社會規范的一種形式，它雖然主要依靠市民自覺的履行義務，不具有法律這樣的國家強制力作為保障實施，但是市民公約會讓市民主動自愿的履行義務。市民公約可以作為法律的一種輔助手段，提供另一種解決矛盾的思路和依據，創造穩定和諧的社會環境。

參考文獻：

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