論完善社會主義市場經濟體制與加強宏觀調控法制建設

楊紫烜

摘要：完善社會主義市場經濟體制，必須完善宏觀調控體系，加強宏觀調控；加強宏觀調控是完善社會主義市場經濟體制的內在要求。加強宏觀調控法制建設是完善宏觀調控的法律保證。加強宏觀調控法制建設的對策包括加強宏觀調控法的制定和完善，以及宏觀調控法的實施。

關鍵詞：市場經濟；市場經濟體制；宏觀調控；宏觀調控法制建設

中圖分類號：D912.291 文獻標識碼：A 文章編號：1003-854X（2014）04-0051-04

我同《憲法》第15條第1、2款規定：“國家實行社會主義市場經濟。國家加強經濟立法，完善宏觀調控。”黨的十八大報告提出：“要加快完善社會主義市場經濟體制，……完善宏觀調控體系”。黨的十八屆三中全會進一步指出要“健全社會主義市場經濟體制”，“健全宏觀調控體系”。應該認識到：實行社會主義市場經濟，完善社會主義市場經濟體制，必須完善宏觀調控；完善宏觀調控，必須加強宏觀調控法制建設，為完善宏觀調控提供法律保障。

一、社會主義市場經濟體制與宏觀調控法

市場經濟是市場對資源配置起基礎性作用的經濟體制。黨的十四屆三中全會《關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》指出：“社會主義市場經濟體制是同社會主義基本制度結合在一起的。建立社會主義市場經濟體制，就是要使市場在國家宏觀調控下對資源配置起基礎性作用。”

宏觀調控是國家為了實現經濟總量的基本平衡，促進經濟結構的優化，推動經濟社會協調發展，對國民經濟總體活動進行的調節和控制。宏觀調控的主體是代表國家依法行使宏觀調控權的國家權力機關和行政機關：宏觀調控的客體是國民經濟總體活動；宏觀調控的功能是對國民經濟總體活動進行調節和控制；宏觀調控的目標是實現經濟總量的基本平衡，促進經濟結構的優化，推動經濟社會協調發展。

宏觀調控法是指調整在國家對國民經濟總體活動進行調節、控制過程中發生的經濟關系的法律規范的總稱。它有四個基本含義：一是宏觀調控法屬于法的范疇。它同其他法一樣都是由法律規范組成的。二是宏觀調控法屬于國內法體系。組成宏觀調控法的法律規范所調整的宏觀調控關系是在本國經濟運行過程中發生的，對這種經濟運行的協調是一個國家的協調，宏觀調控法律規范是由一個國家制定或認可的。三是宏觀調控法屬于經濟法體系。其調整的宏觀調控關系是在國家協調本國經濟運行過程中發生的經濟關系，屬于經濟法調整對象的范圍。四是宏觀調控法又不同于同屬于經濟法體系的市場監管法。作為宏觀調控法調整對象的宏觀調控關系，不同于作為市場監管法州整對象的市場監管關系。

二、完善社會主義市場經濟體制與宏觀調控法制建設

就完善社會主義市場經濟體制與完善宏觀調控的關系而言，要完善社會主義市場經濟體制必須完善宏觀調控，完善宏觀調控是完善社會主義市場經濟體制的內在要求

宏觀調控有三種手段，即經濟手段、行政手段、法律手段，三者相互關聯，緊密聯系。如果把經濟手段、行政手段同法律手段割裂開來或者對立起來，經濟手段和行政手段就是軟弱無力的，不可能發揮應有的作用。雖然不能說實行宏觀調控的任何經濟手段和行政手段都必須采取法律的形式，但是在一個法制健全的國家，重要的行政手段，特別是重要的經濟手段，一般都會采取法律的形式?？梢姡暧^調控的法律手段至關重要。這表明了依照宏觀調控法實行宏觀調控的重要性。宏觀調控法制建設，包括宏觀調控法的制定和完善，以及宏觀調控法的實施。為完善宏觀調控而加強經濟立法，即加強宏觀調控法的制定和完善，這是加強宏觀調控法實施的前提，是為完善宏觀州控提供法律保證的需要。由于宏觀調控法明確規定宏觀調控主體的職權、職責和宏觀調控客體的權利、義務以及相應的法律后果，并以國家強制力保證實施.這就能夠有效地規范宏觀調控主體和宏觀調控客體的行為，將宏觀調控的決策及其實施納入法治軌道，為完善宏觀調控提供法律保證。

三、宏觀調控法制的建設和完善

1.《宏觀調控法》的制定

我國雖然已經制定了一些宏觀調控的法律和大量相關法規、規章，但其功能和作用的發揮還未達到和滿足立法預期與實踐需求，同《憲法》關于“國家加強經濟立法，完善宏觀調控”規定的要求還有相當大的差距。究其主要原因，在于缺少一部具有基本法地位的《宏觀調控法》。

制定《宏觀調控法》不僅有助于“加強經濟立法，完善宏觀調控”，也有助于實現《憲法》第5條第2款的規定，即“維護社會主義法制的統一”。因為作為宏觀調控規范性文件中最高層次的《宏觀調控法》，相對于其他層次的關于宏觀調控的法律、法規、規章等規范性文件來說，處于統率地位。它是制定其他層次的關于宏觀調控的規范性文件的立法依據：對于其他層次的關于宏觀調控的規范性文件的實施具有指導作用。因此，制定《宏觀調控法》，有利于防止和克服不同國家機關所制定的關于宏觀調控的規范性文件之間互相重疊、互相脫節和互相抵觸的現象，以及各有關單位和個人在實施上述規范性文件過程中出現有法難依、無所適從和各行其是的問題，有助于維護宏觀調控法制的統一。

2.《計劃法》的制定

國家計劃是宏觀調控的重要手段之一?！队媱澐ā芬幏队媱澬袨?，調整計劃調控關系。黨的十六屆三中全會指出：“國家計劃明確的宏觀調控目標和總體要求.是制定財政政策和貨幣政策的主要依據。”這指明了國家計劃的基本內容和國家計劃同財政政策、貨幣政策的關系，進一步明確了國家計劃至關重要。

《計劃法》的起草工作開始于1980年。第七、八屆全國人大常委會先后將制定《計劃法》列入了五年立法規劃。國務院有關部門于1995年將《計劃法（送審稿）》提交國務院審議，但長期處于擱置狀態。現在，國家發展和改革委員會完成了一部相關法律的起草工作，并已提交國務院審議。希望抓緊該法的審議工作，并早日由國務院提交全國人大討論通過后公布施行。

3.《固定資產投資法》的制定

黨的十八大報告指出：“要牢牢把握擴大內需這一戰略基點，加快建立擴大消費需求長效機制，釋放居民消費潛力，保持投資合理增長，擴大國內市場規模?！碧幚砗镁用裣M與投資的關系，解決投資率過高和居民消費率過低的問題，是經濟社會發展的重要問題。1993年，第八屆全國人大常委會雖然將制定《固定資產投資法》列入了五年立法規劃之中，可是該法至今尚未制定。目前，我國在固定資產投資領域規范性文件數量少、層次低，法制不健全，這種狀況必須盡快改變。為此，必須抓緊制定一部體現轉變經濟發展方式要求的，關于固定資產投資的基本法律——《固定資產投資法》，將正確處理居民消費與投資的關系、保持符合經濟社會發展需要的投資率作為重要原則寫入該法的“總則”之中。

4.《國有資產法》的制定

關于我國所有制結構變化的情況，根據《第一次全國經濟普查主要數據公報（第一號）》（2005年12月6日），2004年末與2001年相比，國有企業、國有聯營企業、國有獨資公司共19.2萬個，減少17.7萬個，下降48.2%：集體企業、集體聯營企業、股份合作企業共45.6萬個，減少40.2萬個，下降46.9%：私營企業198.2萬個，增加65.8萬個，增長49.7%；港、澳、臺商投資企業和外商投資企業15.2萬個，增加1.3萬個，增長9.6%。根據《第二次全國經濟普查主要數據公報（第一號）》（2009年12月25日），2008年末與2004年相比，國有企業減少3.6萬個，下降20.0%；集體企業減少15.1萬個，下降44.0%；私營企業增加161.4萬個，增長81.4%；港、澳、臺商投資企業增加1.0萬個，增長13.5%：外商投資企業增加2.4萬個，增長30.2%。黃孟復認為，我國改革開放以來，民營經濟異軍突起，現已形成的所有制結構以“民營經濟為主體”。對此，人們要問：以“民營經濟為主體”的這種情況是不是違反了我國《憲法》第6條第2款關于“堅持公有制為主體”的規定呢？人們或許還要問：如果“民營經濟是富民經濟”的話，那么，形成了以“民營經濟為主體”的所有制結構，為什么我國還出現了貧富差距日益嚴重的狀況呢？

我國《憲法》第6條第1款規定：“中華人民共和國的社會主義經濟制度的基礎是生產資料的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。社會主義公有制消滅人剝削人的制度，實行各盡所能、按勞分配的原則。”第7條規定：“國有經濟，即社會主義全民所有制經濟，是國民經濟中的主導力量。國家保障國有經濟的鞏固和發展。”第12條規定：“社會主義的公共財產神圣不可侵犯。國家保護社會主義的公共財產。禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞國家的和集體的財產?！睘榱吮Ｗo社會主義的公共財產，堅持公有制的主體地位和國有經濟的主導地位，反對私有化，除了必須嚴格執行我國《憲法》和法律的現行規定以外，還應當加強這方面的立法。從1993年起，第八、九、十屆全國人大常委會先后將制定《國有資產法》列入了三個五年立法規劃之中，可是該法至今尚未制定。雖然2008年我國制定了《企業國有資產法》，但它并不能代替《國有資產法》。這種立法滯后的狀況，不利于加強對社會主義公共財產的管理和保護，不利于堅持國有經濟的主導地位和公有制的主體地位，應當盡快改變。

5.《預算法》的完善

《預算法》是屬于財政法范圍的重要法律。我國于1994年制定的《預算法》，雖然對于我國的經濟社會發展發揮了積極作用，但也存在著一些明顯的問題，不能很好地適應經濟社會發展的要求，需要進行修改。

一是建議將《預算法》改名為《預算和決算法》。一方面預算和決算這兩個概念既密切聯系，又有明顯區別，不能混淆。預算法律制度和決算法律制度也不能混淆，它們之間不是包含關系，不能將決算法律制度視為預算法律制度的組成部分。另一方面，在現行的《預算法》中，有3章共18條的內容涉及到決算。不宜繼續將關于決算的法律規定視為關于預算的法律規定的組成部分而列入名為《預算法》的法律之中。

二是關于《預算法》宗旨的修改。現行的《預算法》第1條規定：“為了強化預算的分配和監督職能，健全國家對預算的管理，加強國家宏觀調控，保障經濟和社會的健康發展，根據憲法，制定本法?！惫P者建議，修改后的《預算法》或新制定的《預算和決算法》，其第1條都應該規定為：“為了規范預算和決算行為，加強預算和決算調控，體現人民當家作主，使預算資金的收入和支出符合人民的根本利益，促進經濟、社會和人的全面發展，根據憲法，制定本法?！?/p>

三是關于預算效力缺乏問題的解決。由于各級政府執行年度預算在先，而各級人大批準預算在后，因此，從每個預算年度開始之日起至各級人大批準預算之日止，各級政府所執行的預算是未經本級人大批準的預算，是沒有法律約束力的。根據《預算法》第44條的規定，從每個預算年度開始后，各級政府預算草案在本級人民代表大會批準前，本級政府可以先按照上一年同期的預算支出數額安排支出。這種未經依法批準的政府預算支出行為，是不符合預算法治原則的。正確地解決預算效力缺乏問題，有助于加強預算調控，將預算資金“取之于民，用之于民”，促進經濟、社會和人的全面發展。政府有關部門應在新預算年度開始前，參考上一年預算執行情況和對新預算年度收支預測，編制一個臨時預算，該臨時預算經批準后自新預算年度開始之日起執行；在各級人代會分別批準中央和地方各級政府新的年度預算后，按人代會批準的新的年度預算執行。

四是建議增加預算和決算信息公開的規定。關于預算和決算信息的公開，《預算法》沒有作任何規定。這在實踐中導致許多應該公開的預算和決算信息不公開，不透明：有些預算和決算信息雖然公開了，但極為籠統。這就為一些政府、政府部門或政府部門所屬單位的財政違法行為大開了方便之門，提供了可趁之機，產生了亂支濫用、鋪張浪費和腐敗現象。應增加預算和決算信息公開的原則性規定，在其他有關章之中，對預算和決算信息公開的內容、時間和方式作出具有可操作性的規定。

五是關于《預算法》中“法律責任”的修改。我國《預算法》有11章，共79條。其中，第十章“法律責任”的規定僅有3條。這與一些相關法比較，其內容太簡單。在《預算法》中，有不少應該承擔法律責任的違法行為、法律責任主體以及法律責任形式，沒有作規定。因此，必須在對《預算法》的“法律責任”進行重大修改的基礎上，使其成為修改后的《預算法》或者新制定的《預算和決算法》的“法律責任”。

6.《對外貿易法》的完善

多年來，我國出口依存度過高，內需與外需結構不合理。在修改《對外貿易法》時，應當將正確處理內需與外需的關系和保持符合轉變經濟發展方式要求的出口依存度作為重要原則寫入該法之中，在該法的有關條款及其配套法規、規章中作出體現這項原則的具體規定。

由于我國許多重要資源短缺，資源消耗量很大，出口依存度又過高，因而，我國經濟的發展同資源的矛盾越來越突出。在修改《對外貿易法》時，應當對我國資源和資源性產品的出口作出必要的限制或者禁止性規定。同時，為了維護國家的經濟利益和我國對外貿易經營者的合法權益，在修改《對外貿易法》時，應當對我國的出口產品，特別是資源和資源性出口產品設置價格極限，對于個人或組織同外國的個人或組織合謀競相殺價行為要嚴懲不貸。四、宏觀調控法制的實施

第一，深入開展全方位的宏觀調控法制教育。要深入持久地開展宏觀調控法制教育，把宏觀調控法制教育貫穿于“實行依法治國，建設社會主義法治國家”的全過程。宏觀調控法制教育要面向廣大群眾，同時，要以作為宏觀調控主體的國家權力機關和國家行政機關的工作人員，特別是其領導干部作為重點，提高他們的法律素質和依照宏觀調控法辦事的能力。

第二，加強宏觀調控執法、司法干部隊伍的建設。為了從干部隊伍建設上保證宏觀調控法的實施。應該進一步貫徹落實《公務員法》、《法官法》、《檢察官法》等法律關于公務員、法官、檢察官的任職條件、任免、培訓、權利和義務、考核、獎懲等有關規定，認真選擇合格的人員擔任宏觀調控執法、司法干部，加強對他們政治與業務的教育培訓。與此同時，要加大查處利用宏觀調控執法權和司法權貪贓枉法、徇私舞弊行為的力度，依法追究違法人員的法律責任。

第三，健全宏觀調控執法、司法機構。要在建立必要的新的宏觀調控執法、司法機構的同時，健全已經建立但尚不健全的宏觀調控執法、司法機構，為強化宏觀調控法的實施提供組織保證。

為了鞏固和發展宏觀調控法實施的成果，積極推進政府機構的改革至關重要。要按照建設服務政府、責任政府、法治政府和廉潔政府的要求，著力轉變職能、理順關系、優化結構、提高效能，做到權責一致、分工合理、決策科學、執行順暢。要合理配置宏觀調控部門的職能，國家發展和改革委員會、財政部、中國人民銀行等部門要建立健全協調機制，形成更加完善的宏觀調控體系。要進一步加強和改進宏觀調控執法工作，努力做到嚴格執法、公正執法、文明執法。

為了保證包括宏觀調控法、市場監管法的經濟法的實施，必須遵守《人民法院組織法》，重建經濟審判庭。最高人民法院在2000年8月8日舉行的一次新聞發布會上宣布：“將原有的經濟（知識產權）、交通運輸審判庭納入民事審判的大類，建立了大民事審判格局，設立了四個民事審判庭”，從而撤銷了經濟審判庭。隨后，全國的高級人民法院、中級人民法院和基層人民法院的經濟審判庭相繼被撤銷。撤銷經濟審判庭，取消了對于違反經濟法的經濟糾紛案件的審判，嚴重影響了包括宏觀調控法、市場監管法的經濟法的實施。必須重建專門審理違反經濟法的經濟糾紛案件的經濟審判庭（不是簡單地恢復原來的經濟審判庭）。由于經濟法具有不同于民法、行政法等其他法的部門的特定調整對象，是一個獨立的法的部門，這就決定了違反經濟法的經濟糾紛案件同違反民法、行政法等其他法的經濟糾紛案件具有不同的性質和特點；同時，在司法實踐中，違反經濟法的經濟糾紛案件數量又很多，因此，重建經濟審判庭，有利于提高其適用實體法的專門化水平，提高審判人員的專業化水平，提高辦案效率和辦案質量，為包括宏觀調控法、市場監管法的經濟法的實施提供可靠的司法保障。

第四，改革與完善宏觀調控執法、司法制度。要按照權力與責任掛鉤、權力與利益脫鉤的要求，建立健全權責明確、行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的宏觀調控體制。要“進一步深化司法體制改革，堅持和完善中國特色社會主義司法制度，確保審判機關、檢察機關依法獨立公正行使審判權、檢察權?！币贫ㄒ徊窟m用于經濟案件審判工作的《經濟訴訟法》，以利于完善司法制度，保證宏觀調控法的實施。

第五，建立與完善宏觀調控法律責任制度。是否規定和怎樣規定違反宏觀調控法的法律責任，是影響宏觀調控法實施效果的一個重要因素。宏觀調控法律責任是指由于違反宏觀調控法而引起的宏觀調控法規定的不利法律后果或否定性法律后果。上述后果的種類和內容是由宏觀調控法規定的，宏觀調控法律責任具有法定性。這種后果的承擔是由國家強制力保證的，宏觀調控法律責任具有國家強制性。引起宏觀調控法規定的不利后果，是由于違反宏觀調控法，宏觀調控法律責任具有違法性。宏觀調控法律責任的形式，按照是否直接具有物質利益的內容，可以劃分為經濟責任和非經濟責任。這里說的經濟責任即財產責任，是指由于違反宏觀調控法而引起的物質利益上的法定不利后果。對于經濟責任，可以劃分為補償性經濟責任和懲罰性經濟責任。非經濟責任即非財產責任.是指由于違反宏觀調控法而引起的非物質利益上的法定不利后果。對于非經濟責任，可以劃分為行為責任、信譽責任、資格減免責任和人身責任。

第六，建立和健全宏觀調控監督體系。要全面落實《憲法》、《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》和《各級人民代表大會常務委員會監督法》關于監督的各項規定，進一步加強和改進人大及其常委會對“一府兩院”（政府和法院、檢察院）實施宏觀調控法的監督工作。各級人民政府要自覺接受同級人民代表大會及其常委會和政協對實施宏觀調控法的監督；要完善政府自身的監督制約機制，強化對下級宏觀調控執法機關實施宏觀調控法的層級監督；要重視人民群眾和新聞輿論對實施宏觀調控法的監督。各級人民法院要根據《憲法》的有關規定和最高人民法院制定的《關于人民法院接受人民代表大會及其常委會監督的若干意見》，接受人大及其常委會對實施宏觀調控法的監督。各級人民檢察院要根據《憲法》的有關規定和最高人民檢察院制定的《關于檢察機關接受人民代表大會及其常委會監督的規定》，接受人大及其常委會對實施宏觀調控法的監督。同時，人民法院和人民檢察院應該健全內部和外部監督制約機制，加強對實施宏觀調控法的監督工作。

（責任編輯 李濤）