福建省近10年填海項目實施情況調研概析*

翁宇斌，胡燈進

(1.福建海洋研究所 廈門 361013； 2.福建省海島與海岸帶管理技術研究重點實驗室 廈門 361013)

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福建省近10年填海項目實施情況調研概析*

翁宇斌1，2，胡燈進1，2

(1.福建海洋研究所 廈門 361013； 2.福建省海島與海岸帶管理技術研究重點實驗室 廈門 361013)

自2002年《中華人民共和國海域使用管理法》實施以來，福建省圍填海項目不斷增加，在各類用海方式中，填海造地對海洋資源和海洋環境造成的負面影響是最大的。本研究對2002-2011年審批的填海項目實施情況進行充分的調查和分析，全面掌握福建省沿海各地填海造地項目的實際落實情況和存在的問題，以期為今后項目用海審批、管理提供決策參考，更好地做好項目用海的跟蹤管理和服務支持。

福建省；填海項目；調研

進入21 世紀，伴隨著我國城市化、工業化和人口向沿海地區集聚趨勢的進一步加快，沿海地區土地資源不足導致的用地矛盾突出已成為制約沿海地區社會經濟可持續發展的重要因素[1]。福建省沿海地區經濟比較發達，但土地資源相對緊缺，自改革開放以來，福建省沿海港口、臨港工業、城鄉建設和海洋漁業基礎設施發展迅速，對土地的旺盛需求主要通過圍填海造地來實現，對福建省的沿海海洋資源和環境形成巨大的承載壓力，這種情況在福建省的海灣地區尤為凸顯。面對各方提出不同規模的圍填海需求，回顧福建省自2002年來已審批發證的圍填海項目，不禁有這樣的反思：為什么每一輪的海洋功能區劃修編圍填海需求如此強烈？福建省近10年來已審批的填海造地項目落實情況如何？實際完成多少面積的填海造地工程，有多少工程尚未動工？已完成的填海造地工程帶來了多少經濟效益？填海造地工程從項目申請到審批發證到工程的實施需要多長的周期？面對這一系列的問題，有必要對近10年來已審批的圍填海項目，特別是填海造地項目的工程實施情況做一個充分的跟蹤調查和分析，以全面掌握福建省沿海各地填海造地項目的實際落實情況和存在問題，以期為今后項目用海審批、管理提供決策參考，提高福建省海域使用管理水平服務支持。

1 填海項目調研情況

1.1 調查研究內容

本項目的研究對象為福建省管轄海域內2002—2011年經國務院、省區、市政府審批發證的填海項目。

項目研究內容包括：填海項目概況、用海項目審批程序調研、填海項目實施情況、填海項目在福建省主要海灣內的分布情況、填海產生的社會經濟效益調查以及填海項目海洋生態環境保護措施落實情況等內容。

1.2 技術路線

本項目采取收集資料及現場調查相結合的方法。① 編制項目工作實施方案；② 開展用海項目的資料收集，包括對用海項目開展現場調查，與用海業主進行座談、發放用海項目跟蹤調查表；③ 對收集的調查表進行資料核對，數據無誤可信的則采納，數據有誤的則根據檔案資料進行調整修改；④ 進行數據處理和分析，并統計各類型項目用海情況，對用海項目進行分析；⑤ 提出意見和建議(圖1)。

圖1 技術路線

1.3 調查完成情況

實地調查442個用海項目，現場調訪用海業主395家，發放調查問卷約400份，共收回反饋問卷296份。其余資料通過福建省海洋與漁業廳動管中心補充收集。

2 用海項目審批數量及面積統計分析

2.1 填海項目數量及面積存在地域差異

填海項目審批數量及填海面積主要集中在福建省經濟最發達的福州、泉州和廈門3個地區(圖2和圖3)。

圖2 填海項目數量統計

圖3 填海項目面積統計

有些地區是由于各方面配套條件較好，較容易吸引企業前來投資開發(如，廈門、福州)，有些則是本地企業實力相對較為雄厚，在經濟發展過程中由于企業自身發展需求，進行填海(如，泉州)。其他經濟較不發達地區由于交通條件、經濟實力及產業發展和其他配套等條件的制約，企業不愿在該地區投資開發，以致填海項目與經濟發達地區相差較大。但隨著經濟發達地區海域空間資源逐漸緊張，近幾年寧德、莆田等地區填海項目數量及填海面積逐漸增多。

2.2 填海項目主要集中在港口航運及工業制造等行業

從用海類型來看，填海項目主要集中在三大類：交通運輸用海、工業用海及造地工程用海，代表行業主要為港口航運業及工業等類型項目(圖4和圖5)。由于近10年來全球貿易的

圖4 用海類型數量統計

圖5 用海類型面積統計

不斷增長，航運業不斷擴張，沿海地市都提出了“以港興市”的口號，港航基本投資額由2002年的7.98億元增加到2012年的106.23億元，貨物吞吐量由2002年的10 201萬t增加到2012年的41 818萬t，至2012年沿海港口泊位數量472個，碼頭長度83 142 m，導致許多岸線都被港口岸線所占據。已批的填海項目中交通運輸用海占比達50%。應密切關注港口航運業的產能過剩風險。福建省沿海地市土地供給緊張，腹地較少，許多工業項目落地時必須通過填海造地形成土地加以利用，因此，工業用海需求僅次于交通運輸用海排在第二位，在已批填海項目中占比約30%。

2.3 填海項目業主主體為國有企業

從業主性質來看，實施填海項目的主力主要是國有企業，說明目前國內基本上還是以國有經濟占主導地位。泉州和廈門地區當地民營經濟較為發達，因此，私營業主項目用海較多，約占項目總數的1/3。其他外資和合資企業投資項目不多。

2.4 填海項目數量及面積呈現“上升—下降—上升”的發展趨勢

《中華人民共和國海域使用管理法》剛實施的頭幾年，填海項目數量及面積呈現逐步上升的態勢，至2005年，海域使用金調整之前，項目用海面積及數量突增，數量較2004年增長1倍還多，面積增長近12倍；2006年之后又逐步下降；至2008年，由于受全球金融危機的影響，填海數量及面積均降至最低點，項目數量僅有高峰期的2/5，面積則僅有1/4。而后我國為促進社會經濟發展，投入4萬億元大力拉動內需，用海項目又逐漸上升，2010年之后，雖然項目數量增加，但總用海面積卻呈下降趨勢，2011年項目數量達到相對高點，2012年項目用海數量快速下降，僅有2011年的一半左右，同時用海面積也僅為2011年的一半略多(圖6)。

圖6 福建省2002-2012年省級審批填海項目數量及面積統計

2.5 填海項目及數量發展較快，部分海灣內可填海區已趨于飽和

福建省于2005年開展了主要海灣數模與環境研究工作，對福建省13個主要港灣進行分析研究，提出最優的圍、填海開發與保護方案，并劃分了填海可行區和不可行區。通過分析填海項目是否符合海灣數模的成果，從而進一步了解填海項目的實施是否科學。根據調查樣本統計，位于《福建省海灣數模與環境研究》中適宜圍填區的項目占全省可行填海總面積的17.63%。從項目分布上來看，建設項目大部分位于《福建省海灣數模與環境研究》填海可行區內，而位于《福建省海灣數模與環境研究》填海不可行區內的項目僅有7項，面積僅占0.51%，從一個側面反映了《福建省海灣數模與環境研究》在指導福建省的圍填海工作中發揮了顯著的作用。

據不完全統計，我國海灣、河口、海涂等濱海濕地面積已減少約一半。目前，福建省13個主要海灣中部分海灣的填海可行區已基本處于飽和或趨于飽和之中。如羅源灣、泉州灣、廈門灣等海灣可填海區域已所剩不多，建議應集約節約用海，提高項目用海效益，如需要用海應引導至灣外海域，減少灣內圍填海壓力及環境容量壓力。

3 已批填海項目實施情況統計分析

將填海項目分為填海竣工、正在施工和未施工3種情況，統計分析福建省填海項目填海實施的總體情況。

3.1 實施進度總體情況

全省調查的529個填海項目中獲得施工進度信息的項目數為451項，其中已填海竣工的項目341項，占75.6%；正在施工的項目75項，占16.6%；未施工項目35項，占7.8%。總體來看，絕大部分項目都有實際開工建設。但仍有部分項目仍未開始實施填海。

3.2 項目開工時間統計分析

根據《福建省海域使用管理條例》第四章第二十七條規定，“連續二年未開發利用的，由批準該海域使用權的人民政府收回海域使用權，并公告注銷”，因此本次對填海項目的開工時間進行了調查，分析全省填海項目是否在規定期限內開發利用。要確定項目填海是否在確權兩年內施工，需要獲得項目確權日期和開工日期兩個數據。全省調查的529個填海項目中同時獲得上述信息的項目總計78項，其中61項是在海域使用權證確權后兩年內開工建設，占項目數的79.2%；16項是確權兩年后開工建設，占項目數的20.8%。由于獲得有效信息的樣本數較少，因此上述統計結果只能概略反映全省填海項目的情況。但仍可以看出，未按規定時間內開工的項目并未嚴格執行管理條例的規定。

3.3 項目實施后海域使用用途情況分析

《中華人民共和國海域使用管理法》第二十八條規定，“海域使用權人不得擅自改變經批準的海域用途；確需改變的，應當在符合海洋功能區劃的前提下，報原批準用海的人民政府批準”。因此本次對福建省填海項目運營后是否按照海域使用申請時的用途使用海域進行了調查。全省調查的529個填海項目中獲取有效信息樣本數208項。調查結果顯示，202個項目的實際用途與海域使用申請時一致，4個項目用途與海域使用申請時不一致，其中寧德2項、福州1項和漳州1項。總體來看，福建省絕大部分填海項目實施中均符合法規及管理條例要求，總體情況良好。

4 項目用海的社會經濟效益統計分析

調查的529個填海項目調查表中填寫年產值、利稅和雇員數量等信息的只有27份，由于樣本數量太少，無法全面反映項目的經濟效益情況，只能作簡略了解。據調查數據分析，在福建省第二產業為主要支撐的發展階段，工業用海為效益最高的用海類型，而建筑業是經濟效果最高的用海行業，且勞動力相對較為密集，為解決就業提供幫助；從企業性質看，國有企業用海經濟效益最高，創造的利潤和稅收也相對較高，私營企業用海效益相對較低，而股份制企業雇傭勞動力相對較多。從整體上看，投資較高、項目規模較大的用海項目，其用海經濟效益較高，同時提供的就業崗位數量也較多，該類項目多屬于國有企業和外資企業。

5 填海項目海洋生態環境保護措施落實情況

項目用海對海洋生態環境影響主要分為兩個階段：第一階段是施工期、第二階段是營運期。從調查來看，施工期大部分用海項目能夠遵守規定，但仍然有少數填海工程不遵守規定，采用直接順岸平推填海的方式，對局部海洋生態環境造成一定的影響。營運期海洋生態環境保護主要是污水排放、垃圾處理和護岸安全風險產生的次生災害等。從調查看，大部分填海項目均將污水引入污水處理廠或自行處理后達標排放，固廢垃圾實行集中處理，護岸安全巡查等，調查中未發現運營填海項目出現環境污染事故。項目實施中海洋生態環境保護措施落實較好，未出現重大環保事故。

6 填海項目存在的問題分析

根據調查分析，福建省在《中華人民共和國海域使用管理法》實施后的10余年中，海域管理工作成效顯著。審批了多項填海項目，為福建省經濟發展做出了巨大的貢獻。通過科學合理的布局及嚴格有效的管理，使得審批的項目基本上按照法規的規定實施，盡可能地減少填海項目對海域造成的影響，有效帶動了當地經濟的發展。當然，在項目實施過程中也不可避免地出現了一些問題，對海洋主管部門依法管海、有效管海造成了一些不利的影響。其主要問題如下。

(1)海域征用補償是用海難點。部分用海項目在海域申請、實施過程中，由于項目業主與當地村民在海域征用補償方面不能完成雙方可接受的協調方案，從而導致項目用海受阻，這是海域依法使用過程中一個難點，有些項目因此耽誤工程正常建設。

(2)超填、違填用海未能有效依法處理。調查發現，超填、違填用海有主觀故意者，也有其他原因者，比如，未組織有相應技術力量的施工單位導致放樣不準，因臺風護岸垮塌再行修復時超出填海范圍等。多數超填、違填用海項目均受到海監部門的立案查處，繳納了罰金，但是幾乎都未按《中華人民共和國海域使用管理法》第四十二條的規定“恢復海域原狀”。而且多數項目業主提出“對已處罰的超填、違填海域補辦海域使用權證”的訴求。

(3)主管部門不完全掌握海域使用權變更信息。根據調查，福建省部分用海項目已事實上變更法人代表，作價入股、抵押，或者協議轉讓用海項目(含海域使用權證)，但由于缺少備案或者相關辦理手續的規定，海洋行政主管部門對此信息沒有完全掌握，影響項目用海的跟蹤管理。

(4)項目用海竣工驗收落實不到位。項目業主對填海造地完成后竣工驗收相關手續要求不清楚，需要提供的材料具體要求與負責竣工驗收的測量單位資質要求規定不明確，經常出現提交材料缺漏或項目用海環境跟蹤監測和竣工驗收測量材料不符合要求。尤其是有不少項目是在《填海項目竣工驗收管理辦法》出臺之前已回填完工的項目，其進行竣工驗收工作相關資料無法提供(如“海域動態監測資料”)。

(5)部門管理銜接不暢。福建省2008年公布的海岸線是平均大潮高潮線，即灘涂屬于海域范疇。但是，部分地方土地管理部門將灘涂視為陸地，致部分項目業主同時繳納海域使用金和土地使用金。與上述交叉管理相對應的是，部分區域在權屬上卻成為管理真空區。

7 海域管理工作改進探討

針對上述存在的問題，我們提出了以下幾點建議，以期進一步提高福建省海域管理工作的成效。

(1)繼續加強對圍填海項目實施情況進行跟蹤調查，確保圍填海項目信息準確。

(2)進一步加大監管力度，保障項目用海正常實施。我國目前的海洋法律多數是2000 年以后制定的，而且多數海洋法律具有明顯的行業特色，綜合性的法律少。法律主體具有行業特性，這在一定程度上弱化了海洋違法的成本和實質。加強綜合性海洋立法、加強主導性海洋執法、加強交互性海洋司法對于我國大規模圍填海管理具有重要的現實意義[2]。

(3)根據調查，有部分項目已批但未按規定在兩年內實施，或者是已動工，但實際工期遠遠超過計劃工期，已經造成海域資源的浪費。針對上述項目，海洋主管部分加強監管，若近期仍未有施工打算的，應按《福建省海域使用管理條例》的規定，對上述項目收回其海域使用權。對工期超長的項目應分析其具體原因，若是由于項目業主自身的原因，視情況可收回其海域使用權，避免海域資源浪費。

(4)對填海項目竣工驗收管理辦法進行細化，推進早期確權發證的填海項目的竣工驗收工作，進一步推進項目用海在填海造地后能盡快落實項目用海后續進展，促進海洋經濟發展。

(5)項目用海生態補償落實項目甚少，應按相關規定盡快落實項目用海生態補償制度。引入生態補償機制，使填海行為的成本不低于海洋生態自身的價值，從經濟上制約大部分填海造陸項目的盲目實施，迫使用海行為主體節約用海，并對征收的生態補償費用專款專用，更好地保護和改善海洋資源生態[3]。

[1] 張明慧， 陳昌平， 索安寧，等.圍填海的海洋環境影響國內外研究進展[J].生態環境學報，2012， 21(8): 1509-1513.

[2] 劉偉，劉百橋.我國圍填海現狀、問題及調控對策[J].廣州環境科學，2008， 23(2): 26-30.

[3] 劉霜， 張繼民， 唐偉.淺議我國填海工程海域使用管理中亟須引入生態補償機制[J].海洋開發與管理， 2008，25(11): 34-37.

福建省科技廳科技計劃項目(2013R0026).

C812;P7

A

1005-9857(2015)12-0011-05