依靠改革創新推進農業發展方式轉變和結構調整

閆石 劉懷 楊愷

當前，農業農村發展進入傳統農業向現代農業加快轉型升級的新階段，“三農”工作面臨的風險之大、挑戰之多前所未有，任務之重、難度之大前所未有。深刻認識農業發展面臨的新形勢，堅持依靠改革創新推進農業發展方式轉變和結構調整，對于今后一個時期推進中國特色新型農業現代化建設具有重要意義。

一、從外部環境和內在要求兩個方面，深刻認識現代農業發展面臨的新形勢

從外部環境看，現代農業發展面臨五個結構性變化。

第一，城鄉人口結構發生很大變化。2014年我國城鎮化率達到54.77%，國家規劃到2020年將達到60%。農村人口向城鎮流動，為農村土地流轉創造了條件，給發展適度規模經營騰出了空間。但是城鎮人口增加，對農產品需求特別是肉蛋奶、果菜魚的需求將增加，而且更加多樣化、差異化，對調整農業結構提出了要求。

第二，居民收入結構發生很大變化。2014年農村居民人均純收入為9 892元，實際增長9.2%，增幅連續5年超過城鎮居民收入增幅，城鄉居民收入比從2009年的1：3.33縮小到1：2.92。收入水平的提高和結構的變化，意味著居民用于食品消費的支出比例會下降，意味著居民對農產品質量、檔次的要求將提高，這就要求農業生產更加注重提質量、創品牌，靠提高附加價值來提高效益。

第三，國民經濟結構發生很大變化。2014年農業增加值占國內生產總值的比重為9.2%，第二產業為42.6%，第三產業發展迅猛，增加值比重達到48.2%。從發展現代農業的角度看產業結構的變化趨勢，必須要更好利用工業、服務業提供的重要物質條件和技術支撐，積極拓展農業產業鏈條，推進一二三產業融合發展，絕不能因為農業產值比重下降就忽視農業的基礎地位。

第四，社會就業結構發生很大變化。2014年農民工總數達到2.7億人，農林牧漁業就業人員減少到2.4億人。這一變化，一方面讓農業的隱性失業減少，農業勞均耕地面積增加；另一方面也導致農業勞動力的素質出現結構性下降，迫切要求加強新技術和機械化應用，發展新型農業經營主體和農業社會化服務，開展規模經營，彌補高素質勞動力不足問題。

第五，國際貿易結構發生很大變化。2014年我國進口農產品1 225.4億美元，同比增3.1%，出口719.6億美元，同比增6.1%。表明我國農業快速融入經濟全球化格局，農業國際化的程度加深。但也要看到，由于國際國內農產品價格差距增大，農產品進口量值不斷攀升，農產品貿易逆差還很大。必須加快技術創新、經營方式創新，提高農業競爭力，加快農業“走出去”步伐，有效應對貿易形勢變化，保護國內農業產業安全。

從內在要求看，現代農業發展還面臨多重壓力。

一是保障糧食等主要農產品穩定供給的壓力。突出表現在“三個剛性”與“一個相對薄弱”的矛盾。“三個剛性”：即人口的剛性增加、消費結構的剛性升級、土地的剛性減少。“一個相對薄弱”：即農業綜合生產能力相對薄弱。今后我國人口總量還將不斷增加，農村勞動力還將繼續向城鎮轉移，居民膳食結構還將進一步升級，再加上工業用途的拓展，農產品需求剛性增長態勢明顯，主要農產品供求在較長時期內仍將是緊平衡的局面。

二是保障農產品質量安全的壓力。當前，我國農業生產組織化程度還不高，農產品質量安全的標準體系還不健全，法制保障還不到位，隊伍手段相對薄弱，體制機制還有待完善，農產品質量安全事件也時有發生，對農產品市場、對產業健康發展帶來不少負面影響。人民群眾對農產品質量安全問題關注度高、容忍度低、敏感性強，相比之下“產”和“管”兩個方面的壓力都不小。

三是促進農民增收的壓力。隨著產業結構轉型升級，對勞動力的擠出效應會日漸增強，工資性收入增速可能放緩；受農業生產成本“地板”的不斷抬升和農產品價格“天花板”制約，家庭經營性收入增長空間趨于收窄；轉移性收入、財產性收入的增長趨勢看好，但在農民收入構成中占比不高。要繼續保持農民收入較快增長還面臨很多不確定因素。

四是促進農業可持續發展的壓力。一些地方農業生產經營粗放，有限的水資源被大量耗費，耕地數量減少質量下降，農業環境污染嚴重，農業生態惡化的趨勢沒有得到根本遏制，農業資源環境生態已經亮起了“紅燈”。今后再靠吃資源飯、環境飯，甚至是子孫飯，已經難以為繼。

二、把握農業發展轉方式調結構的思路要求，抓好行業領域重點任務落實

在經濟發展新常態下推動現代農業發展，必須堅定不移走中國特色新型農業現代化道路。更加強調產出高效，提高土地產出率、勞動生產率，使農產品產量增長、品種增多、品質提升，農民收入增加；更加強調產品安全，健全標準體系，規范生產過程，推進質量全程可追溯，使產品成份清楚、風險可控，消費者放心購買、安心消費；更加強調資源節約，在生產、流通、消費全過程推行減量化、再利用、再循環，提高資源利用率，提高投入產出比；更加強調環境友好，適應環境承載能力和生態安全要求，減少點面源污染，降低生產排放，提高農業正外部性和發展可持續性。當務之急是大力推進農業發展方式轉變和結構調整，推動農業發展盡快轉到數量質量效益并重、依靠科技創新和提高勞動者素質、注重可持續發展上來。

轉變農業發展方式，可以從四個方面人手。一是從技術人手，強化農業基礎研究儲備和先進適用技術研發，大力推廣節約型農業新技術，簡化高耗能低效率的種植環節，科學合理使用高效、低毒、低殘留農藥和先進作業機械，減少農業投入品消耗。二是從服務人手.大力發展生產性服務業，積極培育社會化、多元化的經營性服務組織，充分發揮公益性服務機構作用，重點強化植保服務、農機服務、市場信息服務、加工儲運服務，推進多種形式的農業適度規模經營，增加農業效益。三是從結構入手，調整耕作栽培制度，鼓勵發展節水農業、設施農業、生態農業，建立可持續發展的激勵約束機制。創新農業產業形態，鼓勵發展休閑農業、觀光農業、創意農業，實現生產生活生態有機統一。四是從主體入手，加快培育新型農業經營主體，加強分類指導，發揮各自優勢，提高農業生產經營的規模化、組織化、社會化程度。加強農村實用人才培訓，培養一大批新型職業農民，全面提高農民素質和農業技能。

調整優化農業結構，要堅持理念創新，拓展農業發展的廣度深度。牢固樹立大生態理念，促進可持續發展；樹立大食物理念，面向整個國土全方位、多途徑開發食物資源；樹立大市場理念，統籌利用兩個市場、兩種資源；樹立大農業理念，開發農業多種功能；樹立大科技理念，推進種機技配套、產學研協同。以新理念引領農業向廣度、深度進軍，引導農民念好“山海經”、唱好“林草戲”、打好“果蔬牌”，促進農業結構不斷優化升級。

調整優化農業結構，必須以農業資源環境承載力為基準，構建與資源環境條件相適應的優勢區域布局和專業生產格局。“三北”地區要圍繞一個“水”字，合理控制東北地區玉米種植面積，加強節水灌溉設施建設和節水技術推廣；適度調減華北地區地下水嚴重超采地區的小麥種植，選育推廣耐旱節水作物；繼續在西北地區年降水量300毫米以下的旱作地區實施壓夏擴秋，適度調減小麥種植面積，擴大馬鈴薯、牧草種植面積。“兩南”地區要強化一個“特”字，加快發展華南地區現代畜禽水產種業和熱帶水果產業，發展具有出口優勢的水產品養殖；大力發展西南地區園藝作物、中草藥等特色農作物生產，合理開發利用草地資源和水資源，發展生態畜牧業和特色漁業。長江中下游地區要順應長江經濟帶這一“帶”的發展要求，注重一個“適”字。按照適地適用、有退有進的思路，退減重金屬重度污染區的水稻種植面積，發展適合棉麻、花卉等非食用農產品；減少人口密集區的生豬養殖規模，大力發展名優水產品生產。

轉變農業發展方式，調整優化農業結構，要突出重點抓落實。一是糧食生產要穩中求進、有退有進。牢牢守住糧食生產不滑坡、耕地不搞農轉非的底線，堅持“藏糧于地”“藏糧于技”，穩定糧食的播種面積和產量，確保谷物基本自給，口糧自給能力達到100%，進一步構筑穩固牢靠的國家糧食安全保障體系。在此基礎上，立足資源環境承載力，因地制宜，宜糧則糧、宜經則經、宜草則草。二是畜牧業要著重解決牛羊肉產不足需和奶農“賣奶難”問題。穩定生豬、禽業產能，落實《全國牛羊肉生產發展規劃》和基礎母畜擴群增量項目，不斷提高牛羊肉綜合生產能力和市場競爭能力。加強生產技術指導，強化奶源質量監管，通過政策扶持和完善利益聯結機制，推進奶業發展。進一步完善動物疫病防控政策，加強養殖投入品和屠宰監管，努力確保畜牧業產業安全和產品安全。三是漁業發展要抓好“三治”“兩轉”“一養護”。堅決徹底清除“絕戶網”等禁用漁具，整治“三無”漁船，打擊偷捕濫捕、到周邊國家越界捕撈等違法違規行為。完成以船為家漁民上岸安居工程，促進漁民減船轉產；以提高質量安全水平為中心，促進轉變漁業發展方式。完善休漁禁漁制度，繼續組織實施增殖放流，創建國家級海洋牧場示范區，推進漁業生產、漁民生活、漁區生態“三生”協調發展。四是農機行業要向全程全面機械化轉型升級。管好補貼，用好補助，抓好農機購置補貼、報廢更新補貼試點和農機作業有關稅費減免、跨區作業免費通行等優惠政策落實。加強急需農機具的技術研發和推廣應用，推進糧棉油糖生產全程機械化、各區域各產業全面機械化。加快發育農機作業服務組織，加強培育農機專業化人才，著力解決服務不配套問題。五是要大力推進一二三產融合發展。堅持因地制宜、內外聯動，在農產品轉化加工和市場流通上下功夫，抓好農產品產地初加工和農產品田頭市場建設，不斷創新融合方式、豐富融合內涵，為農業增效農民增收開辟更加廣闊的空間。六是統籌推進農產品質量安全與資源環境生態保育。繼續提升基層質量安全監管水平和監管能力，更加注重資源環境對農產品質量安全的影響，大力推進農業標準化生產，打好農業面源污染治理攻堅戰，加強農業資源養護，促進質量安全工作與資環生態工作的協同協調，既讓農產品“產”得安全，也讓農業資源環境得到保護。

三、深化農業農村經濟體制機制改革創新，構建現代農業經營體系

發展依靠改革，改革促進發展。增強發展動力，激發發展活力，源泉都在改革。特別是在當前，應對農業發展中面臨的一系列挑戰，破解體制性、結構性矛盾，關鍵是要全面深化改革。當前和今后一個時期，要重點深化土地制度、集體產權制度兩個方面改革。深化農村土地制度改革，要堅持農村土地農民集體所有、堅持穩定土地承包關系，保護農民土地權益、保護耕地紅線，做好土地承包經營權確權登記頒證、引導土地承包經營權有序流轉等工作，擴大土地權能和農業經營規模，擴展農民財產性收益和家庭經營的增收空間。推進農村集體產權制度改革，要堅持問題導向，著眼于解決農村集體資產產權歸屬不清晰、權責不明確、保護不嚴格等問題，加快探索農村集體所有制有效實現形式，因地制宜創新農村集體經濟運行機制。

加快構建立體式復合型現代農業經營體系，是深化農村改革的重要任務。要把現代農業經營主體發育、體系構建和方式創新統一起來，堅持家庭經營的基礎性地位，構建以農戶家庭經營為基礎、合作與聯合為紐帶、社會化服務為支撐的立體式復合型現代農業經營體系，推進家庭經營、集體經營、合作經營、企業經營共同發展，培養一大批適應現代農業發展要求的新型職業農民。要充分發揮家庭農場、農民合作社、農業產業化龍頭企業的積極作用，同時絕不忽視兩個“兩頭”。一方面是承包農戶和集體經濟組織這“兩頭”。家庭經營在相當時期內還是農業生產的基本力量，普通農戶還是經營主體的大多數，在改革發展中必須始終注意維護好他們的各項合法權益，把普惠制的政策落實到位、落實到戶。同時緊緊牽住產權這個“牛鼻子”，探索農村集體經濟的多種實現形式，激發活力、壯大實力，創新集體經營，增強服務能力，不能在改革發展中把集體經濟改小了、改弱了，更不能改垮了、改沒了。另一方面是新型職業農民和社會化服務組織這“兩頭”。要建立健全新型職業農民培育制度，把教育培訓、認定管理和政策扶持結合起來，強化全程培育、跟蹤服務，在專業大戶、家庭農場、合作社、龍頭企業設立新型職業農民培訓課堂和創業實訓基地，推進新型職業農民和新型農業經營主體“兩新”融合、一體發展。同時，要繼續加強公益性服務，重點創新服務供給機制和實現形式，大力發展經營性服務，通過“花錢買服務”等形式，加快培育農機作業服務、病蟲害統防統治等服務組織，發展農業農村生產性服務業，促進農業生產服務全程化、社會化。

四、科學推進農業科技發展進步，走內涵式發展道路

推動農業科技進步，從主體論和方法論的角度講，要正確處理好“四個關系”。

一是政府和市場的關系。發揮市場的決定性作用，更好地發揮政府作用，兩個方面都要強調，真正做到放的放活、管的管好。就市場而言，主要是加快發育科研和推廣的市場化主體，更多依靠市場機制配置資源要素，形成科研成果和推廣服務的合理回報。就政府而言，要把主要精力放在完善引導扶持政策、保護知識產權、維護市場秩序、營造公平公正的競爭環境上，促進市場主體發育；把資金投入的重點放在基礎性研究、重大科技攻關項目研究上，促進取得更多具有戰略性突破性引領性的重大成果。

二是體制內力量和體制外力量的關系。協調這兩方面力量，目標是建立健全“一主多元”的農業技術推廣服務體系，以國家基層農技推廣機構為主導，讓各類市場主體廣泛參與。要著眼于發揮好廣覆蓋的“兜底”作用，進一步加強基層農技推廣服務機構改革建設，健全公益性機構經費和條件保障，增強隊伍活力。著眼于彌補公益性機構在服務手段、服務內容、服務形式上的不足，大力發展多元化的經營性主體，鼓勵和引導科研院所、農業龍頭企業、農民合作社等主體廣泛參與，使之成為下一步提升農業技術推廣水平的新的增長點。

三是戰略和戰術的關系。從戰略上把握農業科技創新的主攻方向，要著眼保障國家糧食安全和重要農產品有效供給，主攻增產型技術；著眼突破資源環境約束、建設生態文明，主攻資源節約型技術；著眼“靠誰種地、怎么種地”的問題，主攻省工型技術；著眼保障既吃得飽又吃得好，主攻質量安全型技術。戰術層面要完善管理制度、改進立項辦法，瞄準產業發展關鍵，開展大聯合大協作，更好地服務國家農業戰略需求。

四是重點突破和普遍提高的關系。發展現代農業目前還存在不少技術瓶頸，比如糧食作物品種還存在不夠優不夠專的問題，全程機械化還有不少薄弱環節，治理土壤重金屬污染還缺乏成熟高效的技術，等等。這些問題如果重點加強研究，有大的突破，就能帶動發展全局。當然，也要圍繞產業發展的全鏈條、各環節，普遍提高薄弱環節，全面形成新的生產力。