綜合治理：城鄉結合部治理的路徑選擇

袁南昌

摘 要：在新型城鎮化與城鄉一體化的背景下，城鄉結合部存在的問題也引起了諸多的關注，城鄉結合部的治理至關重要。當前國內城鄉結合部治理是以政府為主導，權力驅動型為主，一元治理體制與運動式治理方式。但是這種治理模式催生了諸多問題，影響城鄉結合部的發展。城鄉結合部的治理也是一項系統工程，要綜合考慮各方面的因素。因此，我們應該選擇綜合治理的模式：明晰城鄉結合部管理權限的歸屬；厘清政府各部門的職責，形成協同治理機制；樹立城鄉統一規劃與城鄉一體化建設的思維；走一條社會多元主體參與，即政府與社會群眾有力合作的治理道路。綜合治理模式對城鄉結合部治理具有重要的意義。

關鍵詞：城鄉結合部；綜合治理；合作；城鄉一體化

中國城鎮化快速進程中，產生了一個特殊的場域——城鄉結合部。城鄉結合部處于城鄉二元分割的結合點，有著“半城市”與“半農村”的特點，城市因素與鄉村要素并存，而且其他社會因子交錯存在且十分復雜，比如其人口結構復雜且密度高、環境差、土地利用失調、管理疏忽等。這些因素導致城鄉結合部“臟”、“亂”、“差”，基礎設施落后，混亂無序。對此，中央強調要加強城鄉結合部的治理.實現城鄉一體化的發展。城鄉結合部的治理也是國家治理現代化的重要組成部分，而城鄉結合部的治理也是一項系統工程。因此，城鄉結合部綜合治理的研究具有重要的現實意義。

一、已有研究路徑

城鄉結合部的治理也已成為學術界普遍關注的熱點問題。眾多的專家學者對城鄉結合部的治理進行了廣泛研究。城鄉結合部作為一個特殊的“地域社會樣態”，社會關系的“二元區隔”，而城鄉居民統一的基本養老保險制度的建立，將有助于消解城鄉結合部承載的二元結構的歷史包袱。戶籍制度改革也是重要的一環。戶籍制度改革是統一城鄉居民身份和實現城鄉一體化發展的重要舉措，可以建立城鄉結合部身份平等，有利于城鄉結合部的本地農民以及外來務工人員的市民化，在一定程度上可以使城鄉結合部緩和矛盾，逐步實現公共服務的均等化。而對于城鄉結合部基層治理的單位，許多學者認為要走社區治理的道路。城鄉結合部改變了農村原有的居住模式，而形成了大規模、集中居住的農民拆遷安置小區，往往成為“邊緣社區”或“過渡社區”，但是這種新型社區治理出現困境。雖然城鄉結合部社區的發展轉型面臨困境，龐娟等認為，建立政府與社會組織的合作互動關系是破解城鄉結合部社區發展困境的一種有益嘗試。這些學者都是從組織制度方面研究，也就是從國家層面提出城鄉結合部治理之策。

也有其他學者從不同的方面進行研究，更加關注城鄉結合部的現實問題。從生態環境、城鄉規劃、社區文化、流動人口、社會治安等等角度對城鄉結合部的治理進行了研究，這些研究強調政府的主導作用，而群眾很少參與到其中，有點唱“獨角戲”的情形。

綜上所述，學者也是從不同角度進行了研究，從單一角度出發提出治理之道，但是還是缺乏系統性。而城鄉結合部的研究和治理也是一項系統工程，單一研究思路那已解決其問題，其根本之策是綜合治理。從理論方面來說，治理理論是從西方借鑒過來的，也受到學者的熱捧，但是以綜合治理為理論的研究相對較少。運用綜合治理理論分析城鄉結合部的問題較少，理論研究還不足。因此，本文從綜合治理方面研究城鄉結合部的治理問題，希望能給今后的城鄉結合部的治理提供一些有益的幫助。

二、“綜合治理”理論

治理理論在西方首先興起，后來傳到中國，在中國學術界也是比較的歡迎。中國吸收了治理理論的精華，同時政府在治理實踐基礎上以及結合我國的實際情況提出來了“綜合治理”，“綜合治理”剛開始的時候主要對象是社會治安，始于上世紀60年代的“楓橋經驗”。隨著社會和時間的進步，綜合治理理論也在不斷地創新，從社會治安領域擴展到社會的所有領域——即逐步由打擊預防犯罪的社會治安拓展到社會領域的綜合管理，再發展到增強社會組織活力的綜合治理，最后要提升到構建完善的國家治理體系和治理能力的現代化、法治社會層面。

十八屆三中全會也提到，改進社會治理方式，更加注重系統性、整體性、協同性，推進城鄉一體化發展，進而推進國家治理體系和治理能力現代化。這也就要求國家轉變治理模式，由政府主導的單一治理主體向多治理主體模式轉變；也要求轉變政府的職能，需要更加關注人們的利益，提供公共服務。城鄉結合部情況復雜，單一治理主體或者單一方面的治理，效果不是很明顯。因此，城鄉結合部的問題需要通過綜合治理來解決。

在已有學者研究的基礎上，筆者認為，綜合治理是在黨委的領導下，各政府部門協同合作，達成合作治理的共識，同時調動社會組織以及人民群眾的參與；也要堅持系統性、整體性、全方位的治理，不可偏廢其一，形成部門內部協同，社會廣泛參與，自上而下與自下而上的嚴密配合體系，注重社會系統行動者（包括個人、群體與組織）的互動體系的協調。

三、傳統城鄉結合部治理的反思

改革開放以來，中國城市化跳躍式的推進，西方用了幾百年走的路，而中國卻用幾十年的時間。毋庸置疑，快速城鎮化進程中，促進了社會經濟的發展和社會結構的變遷；但是由于城鄉二元體制以及政府一元主導發展模式等，也產生了許多問題，城鄉結合部的問題就是其中之一。城鄉結合部社會結構復雜，矛盾糾紛多，規劃混亂等等，制約著城市的進一步發展以及人民生活水平的提高。

（一）城鄉結合部的特征

1.城鄉結合部“臟”、“亂”、“差”。城鄉結合部街道、環境比較的臟，街道大多沒有統一規劃設計，由于資金的缺乏街道衛生無人負責。城鄉結合部的小產權房比較多，相比市區房價低，雖沒有得到國家的承認的產權，但是還是有很多人買。很多小產權房是當地居民民自己建房，然后出售，在房子建造呈現無序現象，并且房子的質量不一定能得到保證。因此，城鄉結合部呈現出“臟”、“亂”、“差”的現象。

2.矛盾糾紛多、社會治安較差。城鄉結合部的群眾，有的涉及到拆遷（強拆）問題，出現政府與群眾的糾紛，政府與群民的關系緊張，上訪事件增多，再加上現在維穩以及上訪制度的缺陷，時常發生群體性事件，嚴重影響社會的發展，同時影響政府的形象與公信力。由于城鄉結合部人口結構復雜、利益關系的混亂等，群眾之間的糾紛也比較多。但是政府管理的疏漏，給一些社會勢力滲透到城鄉結合部提供了機會，出現“黑惡勢力”，有的政府官員與“黑惡勢力”勾結，為其提供保護傘，謀取利益。因此，城鄉結合部矛盾糾紛多、社會治安較差。

3.人口與土地關系緊張。城鄉結合部房價低，生活成本比市區要低，因此有大量的人口涌入，包括農民工、漂族、流浪漢等等，人口密度、流動性大，給管理帶了難度。人口大量的涌入，需要空間（房屋），而本地居民私自在集體土地上建房子，出租給外來人員，這樣比農業生產到來的收入多，導致城鄉結合部的國有、集體土地的流失。城鄉結合部也出現人口與土地緊張關系。

（二）政府主導型傳統城鄉結合部治理

建國以來，存在著城鄉二元體制結構，政府主導城市的發展，呈現出一元治理模式和運動式的治理特征。而城鄉結合部的治理也存在這種特征，即一元治理與運動式治理。

1.城鄉結合部的政府一元治理體制

城鄉結合部的人口也比較密集，不同的群體利益訴求各不相同，具有多元的利益表達。利益相關者之間的關系如何協調，一直是值得關注。但是在城鄉結合部的治理體制是政府一元治理，其他的利益主體未能夠有效地參與到城鄉結合部的事務中來。群眾、市場以及社會團體等，都是城鄉結合部建設的主體，理應參與其中，但是它們被排除在外抑或話語權小，在城鄉結合部的事務中所起得作用有限。城鄉結合部政府一元治理體制，并不能滿足城鄉結合部的發展。雖然政府掌握著大部分的資源，政府的管理力量有限，所提供的公共產品也是有限的，但是政府為了政績，會把有限的資源投入到見效快的地方去，城鄉結合部的管理常常是被忽視，給其提供的公共服務非常少，比如管理隊伍不足、基礎設施落后等等。因此，在城鄉結合部的政府一元治理體制中，市場、其他的社會團體等不能有效地參與，會阻礙城鄉結合部的發展。

2.城鄉結合部的運動式治理方式

在以往的城鄉結合部的治理中，多以運動式治理方式為主，沒有形成制度化的治理方式。運動式治理方式，不能夠形成長期有效地治理，可能在短暫的時期內有效，但是過了一段時期以前治理的問題又會出現，即未能形成長效的治理機制。在運動式治理中，城鄉結合部哪里出現問題就治理哪里，未能系統進行治理，出現“頭痛醫頭，腳痛醫腳”的現象。運動式治理方式，不能從根本上解決城鄉結合部的問題，而且這是事后治理，沒能夠提前預防。城鄉結合部的治理是一項系統工程，單一治理難以能奏效，因此運動式治理是行不通的，需要構建制度化治理方式。

3.城鄉結合部的治理：權力主導型

我國城鎮化過程是由政府主導，政府利用手中的權力分配資源，權力驅動型城鎮化要求政府支配大量的土地、資金、人才等資源。城鄉結合部的治理也是權力驅動型。在權力驅動型的城鄉結合部治理中，市場、社會團體等參與機制不成熟，缺乏主動性，相關的合法權益未能受到有效地保護。比如，政府在征地過程中，政府掌握一級土地市場，土地紅利大部分被政府拿去了，而農民的合法權益受到損害。城鄉結合部缺乏相關的制度配套措施，許多外來人口不能享受當地的待遇，也不能享受到同等社會保障等，沒有合作的社會基礎，這也導致城鄉結合部居住人員不能團結一致，共同治理城鄉結合部的問題。因此，我國權力主導型的傳統治理模式，未能有效地解決城鄉結合部所面臨的問題。

我國政府主導型的傳統城鄉結合部的治理模式，即政府一元治理體制、運動式治理方式、權力主導型治理等，在治理過程中也取得一定的成效，但是實踐證明這種治理模式，從現實情況來看，城鄉結合部還是亂象叢生，也發生了諸多的事件，并不能從根本上解決城鄉結合部的發展問題。因此，從現實層面以及理論上看，要求我們探索一條更有效治理道路。

四、城鄉結合部的綜合治理

在新型城鎮化、城鄉一體化的背景下，城鄉結合部的治理顯得至關重要。城鄉結合部結構復雜，目前政府對城鄉結合部的治理相對簡單，那么簡單對復雜，可定會出現治理的無序。政府簡單的治理顯示出無效，單方面治理不能夠很好的解決城鄉結合部的問題，因此，用綜合治理的方式治理城鄉結合部的問題。

（一）明晰城鄉結合部的管理權限的歸屬以及管理機構的重建

城鄉結合部一般處于交錯地帶，它往往具有多個管理主體交叉，有地方處于“三不管”的地帶，沒有一個明確歸屬，進而導致管理混亂與無序。一個地方沒有明確的歸屬，有利益時各個地方政府爭取管轄權限，而沒有利益時，都不想管，沒有動力。沒有明確的管轄主體，責任無法明確，那么政府相對來說履行職責的效率低下，執行能力不強，并且出事后各個管轄主體都相互推諉，推卸責任。因此，必須要明確城鄉結合部的管理權限歸屬。

第一，界定管轄邊界。城鄉結合部處于城鄉分割點上，既有農村特征，又有城市特征，也是犬牙交錯。由于鄉村基層政府財力、管理技術等缺乏，城鄉結合部應納入城市管理體系；同時城鄉結合部復雜性，把城鄉結合部分成不同的趨于段落，明確各區域的管轄主體，管轄主體對城鄉結合部的管轄范圍不應過大，根據管轄的能力進行劃分。城鄉結合部的管轄范圍要具體落實到各個政府，明確其管轄責任，各個城鄉結合部的段落范圍由指定的政府監管。

第二，管理機構的構建，城鄉結合部各地段建立城鄉綜合管理部。綜合管理部內部設置管理不同方面的機構。它可以設現在管轄政府的下面，相當于附屬單位，受其領導。但是綜合管理部有自主管轄權，上級不能直接插手城鄉結合部的公共事務。綜合管理部是專門管轄城鄉結合部的事物，政府要對其下放管理權限，做到有力地管轄。同時，為了防止綜合管理部濫用權力，要加強監督，動員人民群眾共同參與監督，做真正的主人。

第三，建立社區或者轉型社區。城鄉結合部是市民化的一個演練的場域，可以起到教育與實踐的功能。建立轉型社區，給農民以及其他群體一個市民的身份。中央也提到加快農村社區建設，促進城鄉一體化建設。城鄉結合部是農村社區建設的開端，把這里的社區建立起來，并且處理好成員之間的關系，是整個社區建設的關鍵。社區建立，有利于明確管轄歸屬，同時有利于培育新型的社區關系，增進社會紐帶。當然這還是一個過渡型的社區，還未真正形成健全的社區。隨著城市的發展，城市會向外擴張，城鄉結合部不會擴大，但是原來建立的過渡性社區的成長，逐漸把它納入城市管理體范圍。未建立轉型社區的城鄉結合部，也應當建立起來，為今后的發展奠定基礎。

（二）厘清政府各部門的職責，形成協同治理機制

城鄉結合部的管理不是一個部門就能夠管理好的，需要的是各部門切實履行職責，通力合作。因此，城鄉結合部有效地治理，其前提是要理清各部門的職責以及構建一個合作的平臺或者協同治理的機制。

第一，明晰城鄉結合部管理的部門職責。城鄉結合部的治理需要諸多部門的配合，所涉及到的部門也是非常的多。城鄉結合部的直接管理者有街道辦、社區、城管分隊、公安等，明確的規定其在城鄉結合部中具體負責的事物，各部門做好各自的事情，少出現相互推諉的現象。比如，對于社會治安問題，由公安管理，而城管是一個綜合執法的機構，涉及到城市建設的方面。各部門有明確的職責，可以有效地解決出現的問題，同時能夠主動出擊，預防一些問題的出現，提前提出解決問題的方案。職責不清，城鄉結合部的管理主體動力不足，出現問題無法及時解決，出現踢“皮球”的現象；事后無法追責。城鄉結合部的管理也是城市建設者的責任，政府部門在城鄉結合部管理中起引導作用，因此明確政府各部門職責至關重要。

第二，構建政府部門合作或者協同治理長效機制。雖然各部門明確了自己的管理職責，但是各部門單獨行動，沒有形成合作，容易出現管理漏洞，出現管理“死角”，給了不良社會勢力生存的土壤，影響城鄉結合部的社會發展。比如，今年爆出北京地鐵天通苑北站外收保護費事件，引起廣大人民群眾的關注。其實早在2008年就存在這樣的問題，城管分隊進行整治，但效果不佳。從2009年開始，地區綜治辦、城管分隊、派出所、天通苑派出所和天通苑物業公司，這五個部門聯合合起來進行了不間斷的整治；2013年昌平區政府也認為也取得了不錯效果，但是2015年左右，種種亂象又有卷土重來的趨勢。可見，城鄉結合部的治理不僅要形成協同治理的機制，而且保證協同治理機制保持長期有效。

構建一個信息分享平臺。各部門的信息對稱，能有效地避免綜合治理的失靈。很多部門都有自己的官網，會把信息發布到本門網站上，供其他部門分享及其群眾監督。但是，這些信息沒有匯集到一起，給信息查找者帶來不便，會挫傷積極性。因此，建立一個信息分享平臺，讓各部門了解其他門部門做了什么，有什么預測方案，能夠發揮重要作用。各部門把本部門的信息發到信息分享平臺上，其他的部門都能看到，就有了對比，這也能給其他部門帶來動力，提高其行動地積極性。

建立定期交流討論制度。城鄉結合部的管理主體，定期開展交流，各部門的負責人出席，把近期的工作給大家分享，同時就自己的重點難點向其他部門請教，征詢其他部門的意見。各部門有自己的職責，可能很少業務往來，各個部門缺乏聯系，單獨行動。而建立定期交流制度，可以加強各部門的聯系，避免“老死不相往來”的局面。在執行政策、遇到問題時，各部門能夠形成合力，協同行動，快速有效地解決問題。

（三）樹立城鄉統一規劃與城鄉一體化建設思維

城區與城鄉結合部之間相比，城區的治理相對較好，而城鄉結合部的治理較差。為什么會出現這樣的結局？筆者認為，城區的規劃更受政府的重視，也能夠出成績；而相對忽視城鄉結合部的規劃，也就出現了城鄉二分割點上無序的亂象。因此，城鄉應受到同等的重視，城鄉一體化的發展，要有城鄉一體化的戰略思維；城鄉規劃時，由于眾多的利益相關者，做到“三規合一”。

首先，城鄉一體化思維。城鄉結合部存在管理困境，政府治理也不易出成績，還可能引發新的矛盾，因而城市的管理思維以及措施明顯優于城鄉結合部，相對忽視城鄉結合部的管理。要管理好城鄉結合部，關鍵要有城鄉一體化的思維，把城市管理思維運用到城鄉結合部的管理；同時不能只管理城市，而鄉下或者城鄉結合部卻沒人管理，抑或是管理力量不足。中央也提出了新型城鎮化、城鄉一體化發展戰略，讓老百姓共享發展的果實。城鄉結合部非常的復雜，其治理效果關系城鄉一體化戰略實施。我們要有城鄉一體化的思維，其管理措施也要跟進；城鄉一體化，可以破除二元分割的缺陷，城鄉統一的發展模式。城鄉一體化，一方面能夠解決一些當前遇到的問題，化解矛盾，讓人民共享發展的成果；另一方面，可以承接城市規模的發展，避免二次拆遷，減少不必要的社會損失，順利過渡到城區序列。總之，我們要樹立城鄉一體化的思維，其管理措施及時跟進，防止出現管理的漏洞，強化統一的城鄉協調一體化的管理。

其次，三規合一。有了城鄉一體化的思維，接下來在規劃時就要做到“三規合一”。三規指的是國民經濟發展規劃、城市發展規劃、土地利用規劃，合一是指這三個規劃盡量達到利益最大化，分歧最小化。經濟發展規劃定方位，其領導部門是經濟與發展規劃委員會；城市規劃定指標，由城建部門負責；土地利用規劃定方位，由國土資源局負責。城市規劃是根據經濟發展來定城市發展的規模與方向，而土地利用規劃是根據城市規劃、經濟發展確定各類土地的利用類型，達到規定的目標。三個規劃合一，就是要統一，找到共同的利益所在。城鄉結合部存在著“瓦片”經濟、規劃混亂以及土地利用無序，因此三規合一更顯其重要性。城鄉結合部也有巨大經濟發展潛力，關鍵是如何喚醒“沉睡的資本“，因此，城鄉結合部的規劃依據經濟發展前景以及城市擴展，規劃城鄉結合部的發展方向，土地規劃好各類用的類型，實行管控制，嚴格按照規劃實施。總之，城鄉結合部的規劃也應像城市規劃一樣，達到“三規合一”。

（四）社會多元主體參與：政府與社會群眾有力合作

城鄉結合部的治理，從過去城鄉結合部的治理模式來看，其主要以政府為主導，而社會參與度低，從現實來說這種治理模式是無力的。政府主導下，采用的是外壓性的策略，解決了一些城鄉結合部的問題，但是還有一部分問題被壓制或者忽視了，而這些問題會以某些事件為契機，群眾的積蓄的怨恨爆發出來，其破壞力是相當大的，影響社會的穩定與發展。因此，單靠政府是無法完成的，而社會的參與是重要治理主體，也是關鍵作用。要改變其原有的治理模式，制定新的治理模式，即以政府為引導，以社會群眾參與為關鍵，上下結合，走一條合作的治理模式。合作治理是當今重要的治理方式，從現實來看，我們需要構建一種合作治理模式。城鄉結合部的治理也需要采用合作治理的理念。

政府在公共事務中發揮著重要作用，離開政府是不行的，需要政府的權威進行公共協調。那么，在城鄉結合部的治理中政府角色如何定位呢？政府不再是主導城鄉結合部的事物，下放權力給基層部門、社區以及社團，提高治理的靈活性，而政府提供必要的公共服務。在治理過程中，有多個主體參與治理，因此政府為其提供參與的渠道，強化立法，使其參與的合法化。政府要制定政治、經濟、文化和社會等相關的制度，為城鄉結合部的治理提供制度支持。馬克思曾說過，“土地、勞動和資本是三大基本生產要素”。當然，這些要素轉變成生產力也需要制度的支撐。城鄉結合部治理關鍵在于政府能否制定出有效的政策，如果缺乏有效的政策，會阻礙城鄉結合部治理與發展。因此，政府制定相關的基礎性制度、有效的政策，并為提供城鄉結合部治理相應的配套措施，如有計劃地流動人口市民化、社會保障覆蓋制度等等，同時對其他的治理主體進行引導，使城鄉結合部的治理有序地向前推進。

群眾的參與是關鍵。城鄉結合部的人員結構復雜，利益訴求多樣化，而矛盾也多。以前城鄉結合部的治理是政府一元治理型，忽視民眾參與，雖說相對穩定，但是外壓型的穩定，存在一定的風險。相比較而言，城鄉結合部上訪人數較多，如拆遷、征地、移民等，這些毒容易產生矛盾糾紛與不滿。因此，要確保群眾的參與，表達其利益訴求，的同時政府應當提高其回應性，傾聽群眾的心聲，盡量解決群眾的問題。群眾的參與，一方面，體現了人民當家作主，有利于人民為城鄉結合部發展提出合理建議，為了其共同生活環境，為本地的發展，可能愿意為了集體利益犧牲個人利益，容易達成妥協；另一方面，可以監督政府行為，減少政府的不作為、貪污腐化等，有利于政府全心全意為城鄉結合部的人們服務。

總之，當前國內的城鄉結合部治理是以政府為主導，權力驅動型為主，一元治理體制與運動式治理方式。但是這種治理模式催生了諸多問題，影響城鄉結合部的發展。城鄉結合部的治理也是一項系統工程，要綜合考慮各方面的因素。因此，我們應該選擇綜合治理的模式，綜合治理是城鄉結合部的路徑選擇，能夠促進城鄉結合部健康發展，實現城鄉一體化建設。