通過市場準入監管保證市場上農產品合格率的實踐難點及對策建議

彭水洪

摘 要：近幾年，我國農產品質量安全水平穩中有升。但是，就市場上農產品的合格率而言，總是近似卻達不到100%，其原因在于農產品市場準入監管工作沒做好。由于農產品生產經營者不太愿意接受檢測、市場怠于落實檢測義務、監管部門對市場是否善意履行檢測義務存在執法難度等原因，農產品市場準入制度在執行和落實上被打了折扣。監管主體多元、分段監管抑或全程監管存在爭議、農產品免檢制度存在安全隱患等原因，彰顯出農產品市場準入制度在制度設計上存在問題。協查通報機制運作不甚通暢、法律未規定不履行報告義務的法律責任等配套措施不完善，制約著我國農產品質量安全的整體水平。建議通過理順監管體制、著重落實農產品市場準入制度、地方政府應加大經費支持、完善協查通報等配套機制等措施，進一步提升我國農產品質量安全水平。

關鍵詞：市場上；農產品；合格率

一、合格率達不到100%的原因分析

近幾年，我國農產品質量安全水平穩中有升。2010年，蔬菜、畜禽產品和水產品總體合格率分別為96.8%、99.6%和96.7%，比2009年分別上升0.4、0.1個百分點和持平。2011年，蔬菜、畜禽產品和水產品監測合格率分別為97.4%、99.6%和96.8%，同比蔬菜和水產品上升0.6和0.1個百分點，畜禽產品持平。2012年上半年，蔬菜、畜禽產品和水產品監測合格率分別達到98.0%、99.7%和96.3%。我國農產品質量安全水平取得較大成效的主要原因有：推進專項整治、嚴格投入品監管、推進標準化建設、基層監管體系建設取得重大進展、突發問題應對及時有效、風險評估啟動實施，等等。不過，就市場上農產品的合格率而言，總是近似卻達不到100%。

依據《農產品質量安全法》第8條之規定，禁止生產、銷售不符合國家規定的農產品質量安全標準的農產品。農業部先后制定了《關于加強農產品質量安全管理的意見》、《全面推進“無公害食品行動計劃”的實施意見》和《關于進一步加強農產品質量安全管理工作的意見》等一系列規章，規范農產品市場準入監管工作。地方也紛紛制定了關于農產品市場準入制度的規范性文件。

由上述規定，在實踐中，農產品市場準入制度主要是指允許符合質量安全標準（經過認證或檢測合格）并依法進行包裝和標識的農產品進入市場銷售，禁止不符合質量安全標準（未經認證或經檢測不合格）或未依法進行包裝和標識的農產品進入市場銷售的制度。其主要內容包括以下三方面：其一，市場準入制度的對象是農產品；其二，準入與否的判斷標準是是否符合農產品質量安全標準并依法經過包裝和標識；其三，其后果是允許進入市場銷售或者禁止進入市場銷售。

理論上，如果嚴格執行農產品市場準入制度，市場上不可能出現不符合質量安全標準的農產品。市場上農產品的合格率達不到100%可以從農產品市場準入監管工作實踐中找原因。

二、農產品市場準入監管工作沒做好的原因探析

農產品市場準入監管工作沒做好，主要有三方面的原因：一是該制度在執行和落實上被打了折扣，二是制度設計上存在問題，三是相關制度有待進一步完善。

（一）制度在執行和落實上的問題

1.農產品生產經營者不太愿意接受檢測

農產品生產經營者不愿接受檢測的主要原因有：不愿承擔檢測費用；市場通常不支付抽檢樣品成本；農產品易腐，在農產品集中進場期，檢洌結果有時需要1-2天才能出來；農產品季節性較強，價格波動較大，不愿承擔市場價格波動風險；在檢測不合格時寧可往監管相對不嚴的農貿市場上銷售，也不愿進入復檢程序。

2.市場怠于落實檢測義務

市場怠于落實檢測義務有三方面的原因，一是檢測費用較高，市場不愿承擔。即便采用速測方式，與不檢測相比，無疑被認為是可節省下來的成本或利潤。二是市場設立的檢測機構不權威，即便委托縣級農產品質量安全檢測機構進行檢測，也面臨著這種情況。一旦生產經營這有異議，通常須送至市級檢測機構，影響市場交易額、會增加額外勞動及成本。三是復檢制度不甚科學。速測檢測結果的假陽性率過高，導致復檢結果經常與快速檢測結果不同。此外，鑒于農產品易腐，容易引發一些糾紛。

3.監管部門對市場是否善意履行檢測義務存在執法難度

對于委托農業部門農產品質量安全檢測機構來說，不存在這個問題，這個問題集中體現在市場自行設立檢測機構進行檢測的情況。由于《農產品質量安全法》第44條規定的是農產品質量安全檢測機構偽造檢測結果或者出具檢測結果不實的法律責任，并未規定市場不履行檢測義務的法律責任。此外，鑒于農產品易腐、速測假陽性過高及復檢制度不甚科學的因素，監管部門得出是否偽造結果或者檢測結果是否不實的困難較大。

（二）制度設計上存在的問題

1.監管主體多元問題

在實踐中，農產品質量安全監管工作通常涉及多個監管部門。就農產品準人工作而言，有的地方還成立了領導小組，領導、協調諸多監管部門的監管工作。雖然文件要求相關部門分工協作，但是依然不能定紛止爭。例如，處于流通階段的市場準人為何確定由農業部門負責？農業部門既對產地準出進行管理，又負責市場準入制度的實施，是否可以理解為農產品質量安全由農業部門全程監管？此外，依據法律規定，工商部門僅負責對農產品銷售企業和農產品批發市場中銷售的農產品進行監管，農產品生產企業、農民專業合作經濟組織銷售的農產品應由農業部門負責監管，那么，對于農產品生產企業、農民專業合作經濟組織銷售的退市產品是否不應由工商部門進行處理？商務部門沒有執法權，如果生產經營者不遵守商務部門“對商品流通領域農產品的指導、管理和質量承諾制度的管理”，商務部門應當做何處理？從某種意義上說，監管部門的多寡與農產品的質量安全水平并不一定成正比關系。

2.分段監管抑或全程監管存在爭議

就食品安全問題，我國確立的是“分段監管為主、品種監管為輔”的管理體制。依據《農產品質量安全法》之規定，農業部門和工商部門分別執法。但工商總局于2010年印發了《關于對工商部門承擔農產品質量安全監督管理有關問題的批復》（工商市字[2010]162號），稱“農業行政主管部門對于農產品質量安全監管是全程監管，而不是分段監管”；認為工商部門“負責依據農業行政主管部門在市場內的農產品質量監測結果，對農產品銷售企業及農產品批發市場中的農產品銷售者銷售質量不合格農產品的違法違規行為進行查處”。按照工商部門的理解，農業部門應對農產品進行全程監管。依據《農產品質量安全法》之規定，工商部門負責對農產品銷售企業和農產品批發市場中銷售的農產品進行監管，所以，“農業行政主管部門對于農產品質量安全監管是全程監管，而不是分段監管”的觀點不成立。此外，如果工商部門需要依據農業部門的監測結果為查處違法行為的前提，那么，工商部門對相關違法行為進行查處的必要性就備受質疑。因此，主要執法機關都存在理解上的分歧，生產經營者難免會利用這種“機會”。

3.農產品免檢制度存在安全隱患

地方的規范性文件大多列舉了或明確了免檢農產品的類型，在多數情況獲得產地準人證明的農產品便可獲免檢。問題在于：在理論上和實踐中存在運輸途中非法添加的問題。因此，產地合格證明只能說明農產品在生產環節符合質量安全標準，但是不能得出進入市場銷售前其質量也合格的結論。因此，對于銷售前的最后一道關口來說，進入市場檢測的結果會比產地準出時的數據更為客觀。此外，農民出售自產自銷農產品通常也能獲得免檢，這也可能會降低農產品的合格率。所以，免檢制度使得市場上農產品的質量安全存在一定程度的隱患。

（三）相關制度不完善

有關制度還不甚完善。一方面，協查通報機制運作不甚通暢。在實踐中，大型超市、批發市場監管的相對較嚴，但是，不能進入大型超市、批發市場的農產品通常在該區域內的其他小型批發市場或農貿市場銷掉。另外，當農產品的產地與銷地跨省/市時，信息不能或得不到及時反饋與通報。即便檢測到來源于外區域的農產品不合格，也不能及時反饋到農產品產地以加強監管。另一方面，法律未規定不履行報告義務的法律責任。依據《農產品質量安全法》第37條之規定，市場在檢測發現農產品不符合質量安全標準時，應當向農業行政主管部門報告，但是法律并未明確不履行報告義務的法律責任。實踐中，對于有些自行設立檢測機構的市場來說，要么不檢要么未經認真檢測便出具合格報告。因此，相關制度不完善制約著我國市場上農產品質量安全的總體水平。

三、關于進一步提升市場上農產品質量安全水平的建議

針對制度上和實踐中存在的上述問題，應從制度層面和執行層面加以完善。

（一）理順監管體制

從國外經驗來看，采取全程監管的做法更為普遍。即便我國采取全程監管的做法，亦不違反“分段監管為主、品種監管為輔”的管理方式。從理論上說，《農產品質量安全法》與《食品安全法》的效力等級相等，且主要的調整對象不同。誠如《食品安全法》第2條第2款“供食用的源于農業的初級產品（以下稱食用農產品）的質量安全管理，遵守《中華人民共和國農產品質量安全法》的規定”所界定，對農產品按照品種監管并無不妥。從農業部門的監管實踐來看，從農田到餐桌全過程監管的提法最初主要針對無公害農產品，在國務院相關規定出臺之前，擴大到所有農產品。但是，《農產品質量安全法》規范的主要是農產品的生產和經營行為，并不調整農產品的消費，因此，對農產品全程監管尚存在法律障礙和制度制約。因此，在現行體制下，對于農業部門和工商部門來說，則應分工負責，在法律未修改之前應依法對違法行為分別由農業部門和工商部門作出處罰決定。

（二）著重落實農產品市場準入制度

在分段監管的體制下，產地準出與市場準入的制度安排以及由此產生的免檢制度不太科學。鑒于市場準入時的檢測結果與產地準出時相比較更客觀，因此，監管工作的重點是消費環節之前的流通環節。這樣不僅能夠解決運輸途中非法添加的問題，也不至于出現因檢測不同而引發的責任糾紛。在地方政府的統籌安排下，可將用于產地準出的人力、物力和財力向進入市場銷售前的檢測環節傾斜。

（三）地方政府應加大經費支持

鑒于農產品的公共物品屬性，地方政府在農產品質量安全上負有作為義務。由于市場和經營者都不愿承擔檢測費用，如果強行要求他們負擔，必然將成本轉嫁給消費者，致使農產品價格上升，進而容易誘發通貨膨脹和社會穩定問題。建議在繼續加大中央財政專項扶持農產品檢測體系建設力度的同時，進一步強化地方政府保障農產品質量安全日常監管經費的責任，具體解決縣級農產品質量安全檢測機構檢測資質問題和對檢測人員的培訓問題。此外，通過為市場提供檢測設備、儀器或者為購買相應設備的市場提供補貼等手段，增強市場自覺履行檢測義務的意愿。

（四）完善協查通報等配套機制

建議完善協查通報機制，要求準入地監管部門在檢測出重大農產品質量問題時，將有關情況上報農業部，并將該情況向農產品產地農業部門反饋或通報。這樣既可使農業部掌握全國農產品質量安全的總體形勢、及時研判并作出針對性的決策，也可使產地農業部門加強監管、確保準出農產品符合質量安全標準。另外，建議在法律中增加對不履行報告義務的法律責任、加大對市場檢測義務落實情況的監督力度，發現違法行為嚴格執法，以期實現懲罰與教育的功能。