行政違法行為預防與懲戒問題研究

王小紅

摘 要：當前，行政違法行為屢見不鮮，且具有多發性、多樣性和復雜性特點，不利于全面推進依法治國戰略的實施。行政違法行為的產生，既有傳統文化中“人治”觀念的影響和行政執法人員對自身要求不嚴的主觀原因，也有法律法規體系不完備，規范、保障措施不力的客觀因素。只有完善立法抓源頭，規范行政抓隊伍，加強監督抓懲戒，優化環境抓預防，才能形成多層次、全方位、立體式的預防和矯治行政違法行為的長效機制。

關鍵詞：行政違法行為；預防；懲戒

中圖分類號：D912.112 文獻標識碼：A 文章編號：1674-9170（2015）02-0001-04

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）明確提出，“堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設，實現科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法，促進國家治理體系和治理能力現代化。”[1]對各級行政主體行政違法行為實施有效預防和控制，是行政法根本價值的體現，也是依法行政的必然要求。《決定》為規范各類行政行為，促進公正文明執法指明了方向。

在我國，約有80%以上的法律、90%以上的地方性法規和幾乎全部的行政法規、規章都是由行政機關通過行政執法手段貫徹實施的。規范行政執法行為、防范行政違法行為是推進依法行政的有效抓手，也是建設法治政府的重要內容。當前，我國正處于全面深化改革的重要歷史時期，由于利益主體多元化、利益訴求多樣化，導致包括行政爭議在內的各類社會矛盾多發易發，直接影響了法律法規的貫徹實施，影響了行政管理效率的提高，影響了社會的安定和穩定。因此，加強行政違法行為問題研究，分析探討其概念、特征、構成要件及產生的原因，有利于我們找到防治行政違法行為的良方，最大限度地減少行政違法行為的發生。

一、行政違法行為表現及其構成要件

行政行為符合全部法定要求的，構成合法；不符合現行任何法律規定的，構成違法或瑕疵。違法性是合法性的反光鏡。[2]狹義地理解，行政違法行為就是行政主體實施的違反行政法律規范尚未構成犯罪的應承擔行政責任的行政行為。[3]可見，行政違法行為是行政主體的違法行為，與民事違法行為和刑事違法行為不同，行政違法行為是行政主體在行政法上的違法行為。任何組織和個人只有當他們以行政主體身份或以行政主體名義出現時，他們的違法行為才能構成行政違法行為。行政違法行為具有三大特征：一是行政違法具有違法性，它違反了行政法律法規，侵害了受行政法保護的行政關系，因而具有一定的社會危害性；二是行政違法行為在性質上屬于一般違法，其社會危害性較小，尚未達到犯罪的程度；三是行政違法行為是違反行政法律規范并依照法律規定應當承擔行政責任的行為。

當前，行政違法現象具有多發性、多樣化和復雜性特點。按違法行為發生的領域，可分為市場監管、公共衛生、安全生產、文化旅游、資源環境、農林水利、交通運輸、城鄉建設、海洋漁業等行政違法；按違法行為錯誤的類型，可分為行政越權、行政侵權、濫用職權、不履行法定職責、違反法定程序、行政不當等；還可將違法行為分為抽象行政行為違法與具體行政行為違法、行政機關的行政違法與行政人員的行政違法、內部行政違法與外部行政違法、作為違法與不作為違法等，其中不僅有錯誤理解準據法、錯誤援引準據法的情況，而且有沒有查清或錯誤認定作為決定依據的案件事實等情況。根據《中華人民共和國行政訴訟法》和《中華人民共和國行政復議法》的規定，行政違法的表現最典型的是行政濫用職權行為和行政不作為行為。當然，每個行政機關、每一行政領域和每個地區的行政違法狀況不可能是完全一樣的，有的地區、機關或領域的行政違法現象較少，而有的則較多，這要視各地區、各系統的依法行政水平而定。一般來說，行政機關及其行政人員的法律素質較高且重視和強調依法行政的地方或領域，行政違法行為相對較少；否則，行政違法現象較嚴重。

行政違法行為構成要件是指構成行政違法行為必須具備的一切主觀和客觀條件的總和，它是確認行政違法行為從而追究其行政責任的根據。主要包括：（1）主觀要件。行政違法行為的主觀要件是指行政違法主體主觀上有過錯，包括故意和過失。故意是指明知自己行為的社會危害性而希望或放任其發生的主觀心理狀態。凡故意違反行政法律規范的，都應當依法承擔行政責任。過失是指應當預見自己行為的社會危害性，由于疏忽大意沒有預見或雖然預見但輕信能夠避免的主觀心理狀態。過失違反行政法律規范，并且造成危害后果的，也應當依法承擔行政責任。故意和過失是行政違法主體承擔行政責任的主觀要件。（2）客觀要件。行政違法行為的客觀要件是指構成行政違法行為的客觀事實情況，包括行為及其后果等。行為是行政違法客觀要件最重要的內容，包括積極的作為和消極的不作為。作為行政違法客觀要件的行為必須具有一定社會危害性。不具有社會危害性的行為，如正當防衛行為、緊急避險行為不構成行政違法行為。當然，行為具有社會危害性并不意味著必須產生一定的危害結果，危害結果只是某些行政違法行為必須具備的要件。

二、行政違法行為形成原因分析

改革開放三十多年來，雖然社會主義法制有了長足的發展，但是行政管理領域還不同程度上存在這樣那樣的行政違法現象。行政違法行為產生的根源，大致有幾下幾個方面：

（一）法律法規體系尚不完備

行政領域的各項工作離不開法律、法規和規章的支持。目前，我國的行政法律法規體系不夠健全，仍然處于逐步完備階段；有些行政法律體系、法律規范之間存在一些欠缺、沖突和抵觸；國家行政機關為實施法律法規和規章而制定的決定、命令和行政措施等，也是具有普遍約束力的行政規范性文件。[4]立法主體的多元化，且相互間立法權限范圍沒有清晰界定，法出多門，這種現象導致了行政機關在理解和執行上都存在困難，甚至無所適從。下級行政機關既要依據法律規范來辦事，同時它又必須遵從和執行上級行政機關和所屬機關及行政首長的命令和決定，增大了行政執法工作的難度，出現了選擇性執法，極易產生行政違法行為。

（二）封建社會的“人治”觀念根深蒂固

一些地方和部門對依法行政、建設法治政府的認識不到位，緊迫感不強，究其原因，主要在于“人治”思想作祟。眾所周知，歷經數千年封建專制統治，“人治”觀念在人們意識深處打下了深刻的烙印。“人治”行政集中表現為行政命令、長官意志、以言代法、權大于法等現象。在“人治”思維模式下，行政機關的行政活動只是采取一種簡單的命令服從方式，這在客觀上促成了行政首長和行政人員習慣于以政策、行政命令進行行政管理而忽視了行政行為的依法性，從而在隨意行政的慣性作用下，行政機關極易自發地實施習慣性的行政違法行為。這種慣性思維不僅存在于行政人員的個人意識之中，也存在于行政機關的組織意識之中。

（三）規范行政行為的措施弱化

隨著一些新問題不斷涌現，行政行為的運行模式需要不斷適應新的形勢。行政執法程序制度建設存在的不平衡性和滯后性，妨礙行政執法程序的進一步規范。當前，行政許可法、行政處罰法、行政強制法這三種執法行為規范較為明確，而行政征收、行政收費、行政檢查等方面的程序立法相對滯后，缺少統一規范。行政執法責任制和過錯責任追究制缺乏細化量化標準，剛性約束力不夠。加之，相關行政執法人員緊缺，而且業務水平還有待培養和提高，他們對執法潛在隱患和未來面對的不利因素沒有準確的認識和防范，自由裁量權過大。同時，執法裝備落后，執法保障力度也有待加大。

（四）執法主體對自身的要求偏低

在新舊體制轉軌時期，少數行政權力執掌者利用公權力與金錢聯姻，非法行使行政權，產生了以權謀私、貪贓枉法、權錢權色交易等腐敗問題。在利益驅使下，有些行政執法人員有利的爭著管，無利的則棄之不管或相互推諉，甚至“釣魚”執法，嚴重干擾執法的公正。行政機關及行政人員還時常面臨著來自家庭、朋友、親戚等社會關系的說情、打招呼的壓力，導致行政效率低下、執法不嚴、違法不究現象的產生，削弱了法律的實施效果。還有少數地方和部門缺乏行政指導和全程說理式執法意識，行政執法人員從行使權力向提供服務轉變認識不夠，以罰代管的現象在一定范圍內仍然存在。

三、行政違法行為懲防對策建議

有效制止、減少和預防行政違法行為，必須認真落實黨的十八屆四中全會精神，從深化行政執法體制改革入手，強化依法治國、依法決策、依法行政理念，堅持統籌兼顧、多措并舉、對癥下藥，有針對性地消除和控制行政違法的誘因，形成多層次、全方位、立體式的預防和矯治行政違法行為的有效機制。具體對策如下：

（一）完善立法抓源頭

要把深化改革、促進發展、維護穩定亟待解決的問題作為立法的重點，既健全和完善立法體制、立法權限和立法程序等，又從立法上對行政權進行合理的分工和定位，不斷促進政府職能轉變，規范行政權及其職責權限范圍，有效克服立法缺陷，預防行政違法。要以維護最大多數人民的利益為根本原則，針對以權謀私、濫用權力等腐敗和行政違法現象多發易發的部位，通過訂立周詳嚴密的法律規范，并加強制度的立、改、廢，把黨員干部的權力關進制度的籠子里，不給以權謀私者留下法律漏洞，最大限度地促進依法行政。在完善立法的同時必須確立并強化法律的權威性，不允許任何人、任何組織有超越法律之特權，黨的政策不能和憲法、基本法律相抵觸，各級領導干部要遵紀守法、依法行政，堅決杜絕“以言代法”、“權大于法”等問題的發生。

（二）規范行政抓隊伍

行政機關是國家機構中攤子最大、人員最多且靈活性最強的機關。經濟的發展、社會的進步在相當程度上取決于行政機關規范運轉以及工作人員的履職狀態。行政機關必須在法律規定的職權范圍內活動，非經法律授權，不可能具有并行使職權，不得超越職權。作為憲法、法律授予的管理經濟和管理社會的權力，行政機關不僅可以行使，而且必須盡一切力量去完成，否則就是失職。從某種意義上講，現代法治的精髓就是依法治官。[5]只有官員依法辦事，接受法律的約束，才有法治可言。隨著行政法治化的程度越來越高，法律對行政機關和行政人員的要求也越來越嚴。與之相適應，必須強調和重視對行政人員的教育和培訓，使行政人員擁有豐富的行政管理知識、專業知識、法律知識。

（三）加強監督抓懲戒

眾所周知，陽光是最好的“防腐劑”。權力不受監督，必然走向腐敗。依法治國、依法行政不只是治事治民，關鍵在“治權治吏”。各級要以推進新一輪簡政放權為契機，不斷加快行政管理體制改革，全面推行權力清單制度，加大行政權力網上公開透明運行力度。要加強黨內監督、人大監督、民主監督、行政監督、司法監督、審計監督、社會監督和輿論監督，全力預防和減少違法行為的發生。要引入獎懲激勵機制，通過給予積極守法施法者適當獎勵，引導廣大行政人員樹立正確的權力觀。強化“管理就是服務”意識，克服“官本位”的思想，建立健全行政裁量權基準制度，細化、量化行政裁量標準。全面落實行政執法責任制和糾錯問責機制。[6]堅決懲治執法腐敗現象，大力倡導“依法行政”的價值取向和共同追求。

（四）優化環境抓預防

正是由于現實法制環境的不理想，才使得行政違法現象較為普遍和嚴重。從全局看，推進依法行政，政府責任首當其沖。不規范的行政行為既有損政府形象和公信力，又容易侵犯公民的正當權益，甚至產生社會不和諧因素，對地方經濟社會發展造成不利影響。預防和減少行政違法的根本辦法應是改善法律實施環境，從行政機關系統內部和外部形成一種有利于依法行政的環境。這種環境的改變應是全面的、開放的，包括與行政行為相聯系的經濟、政治、文化、社會環境。我們要以建設干部清正、政府清廉、政治清明示范區為目標，著力打造政通人和、風清氣正的政治生態，既注重黨風政風之改良，又加強社風民風之善化，從而培育出一種有利于法律實施的大環境。

參考文獻：

[1] 中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定[EB/OL].（2014-10-29）[2015-02-03].http：//politics.people.com.cn/n/2014/1029/c1001-25926893.html.

[2] （德）哈特穆特·毛雷爾.行政法學總論[M].高家偉，譯.北京：法律出版社，2000：229.

[3] 胡建淼.行政違法問題探究[M]. 北京：法律出版社，2000：8.

[4] 應松年.行政法學新論[M].第2版.北京：中國方正出版社，1999：228-229.

[5] 翟志峰.依法治國重在治官[J].法治與社會，2004（10）：21.

[6] 盧智增，黃春花.我國基層政府實施官員問責制的局限性及完善措施[J].理論導刊，2011（11）：7-10.

責任編校 王學青

Study on the Prevention and Punishment of Administrative Malfeasance

WANG Xiaohong （The CPC Nantong Municipal Commission for Discipline Inspection， Nantong 226018， Jiangsu， China）

Abstract： At present， administrative malfeasance has never stopped occurring. It shows the features of frequent occurrence， diversity and complexity， which does great harm to the promotion and fulfillment of the strategy to govern our country by law. Its occurrence results from the objective cause that the concept of “ruling by man” exists in the traditional culture and administrative law enforcement officials lack self-discipline. It also results from the subjective cause that the system of law and regulations is imperfect and the measures of standardization and safeguard isnt effective. Consequently， we should pay attention to the source and improve legislation， standardize the norms of the administrative cadres， strengthen supervision and punishment， and optimize the atmosphere to prevent its occurrence. In this way， we can establish a long-term prevention and rectification mechanism with the feature of being multi-level， all-round， and three-dimensional.

Key words： administrative malfeasance； prevention； punishment