全過程人民民主何以有效實現？

本文系國家社科基金重大項目“馬克思主義人民民主思想研究”（21&ZD007）、馬克思主義理論研究和建設工程委托項目“人民民主是全面建設社會主義現代化國家的應有之義研究”（2023MYB010）的階段性成果。

收稿日期：2024-07-13

作者簡介：

中圖分類號：D621 文獻標識碼：A 文章編號：1009-3176（2024）06-004-（13）

摘 要：全過程人民民主作為中國共產黨治國理政的重要制度創新，超越了傳統科層制與參與式民主的局限，提出了一種兼具廣泛參與和高效治理的創新性民主路徑。基于上海虹橋街道古北萬科廣場的案例，批判性地反思了科層制的制度范式，深描了居民從被動接受到主動參與，社區從傳統科層制的治理失序到黨建引領居民參與治理成功的雙重轉變。研究表明，在全過程人民民主理念的指導下，通過黨建引領，以居民賦權、民主協商和自主治理的具體路徑，改善了古北萬科廣場的基建狀況和環境管理問題，顯著提升了居民的參與度和社區凝聚力。這豐富了有關社區治理動態過程及其實際效能的研究，為進一步貫徹落實全過程人民民主理念、優化基層治理提供了新的理論視角和實證依據。

關鍵詞：全過程人民民主；科層制；黨建引領；居民參與

一、問題提出與文獻回顧

習近平總書記在黨的二十大報告中明確指出，全過程人民民主是社會主義民主政治的本質屬性，是“最廣泛、最真實、最有效的民主”［1］。全過程人民民主不僅在理論上豐富了社會主義民主的內涵，而且在實踐中通過多層次、多渠道的民主參與機制，充分保障了人民的知情權、參與權、表達權和監督權。作為中國社會主義民主的獨特概念，無論在深化理論內涵方面，還是在促進治理實踐方面，全過程人民民主都具有深遠的研究潛力。學界從基本內涵、價值意蘊、實踐路徑等方面對全過程人民民主開展了豐富的研究，可以概括為以下方面：

第一，全過程人民民主的基本內涵。在全過程人民民主這一理念提出初期，學術界的研究主要圍繞“全過程”展開，并通過這一框架引導人民民主的發展。有學者提出，對全過程人民民主的理解需要分別關注其三個關鍵要素，即“全”“過程”和“人民”。其中，“全”的含義為民主的主體“全”、參與的內容“全”、覆蓋的范圍“全”和民主的流程“全”［2］；“過程”意味著人民不僅可以在選舉時投票，還能夠在會議中發表意見，直接參與到從民主決策、協商、管理到監督的全過程中［3］；“人民”則指全過程人民民主新時期的人民中心思想，彰顯了我國人民當家作主的核心價值［4］。然而，盡管既有研究詳細解釋了全過程人民民主的基本內涵，但學界多從應然層面展開討論，未能充分結合日常社會實踐，以豐富“全”“過程”和“民主”在實然層面的內涵所指。

第二，全過程人民民主的價值意蘊。對于中國民主價值的解讀，大多是從比較和批評西方民主的視角出發。亓光指出，全過程民主作為中國共產黨治國理政的民主實踐典范，體現了將民主理念、制度和效果緊密結合的特點，超越了西方以程序民主替代實質民主的局限性，實現了民主的廣泛性、充分性和健全性，展現了“行得通、很管用、有效率”的價值優越性和實踐優勢［5］。同樣，魯品越認為，全過程民主作為中國共產黨治國理政的重要創新，通過黨的領導、人民當家作主和依法治國的統一，構建了從選舉、決策、管理到監督的完整民主過程。這種模式不僅跳出了傳統的“選舉民主”框架，還確保了公眾的大規模參與和真實權益得到保護，實現了解決問題上的實質與形式的一體化，展示出了社會主義民主獨特的優勢及其創新意義［6］。學界對全過程人民民主的價值意蘊形成了一致看法，即從建構性的角度認為其超越了西方民主，并為中國民主政治發展提供了獨特的話語和理論支撐。然而，現階段對全過程人民民主價值意蘊的研究主要集中在理論層面，基于經驗材料的研究相對較少，而實際案例分析往往能夠更真實地展示其優勢及其對人民民主的支持功能。

第三，全過程人民民主的實踐路徑。通過因地制宜地開展多樣化和創新性的基層民主實踐，全過程人民民主理念得以落地，有效動員了人民群眾的廣泛參與。王江偉基于“幸福微實事”案例，發現全過程人民民主通過民意收集和民主協商等關鍵環節，將人民需求融入基層治理，有效實現了民主的形式與實質以及民主績效與治理績效的統一［7］。王宗禮、韓世強聚焦于擴大人民有序政治參與的議題，指出全過程人民民主可以提高政治參與的實際效果，推進政務公開和信息透明，發展多層次協商民主，規范和法治化政治參與，以及營造參與型政治文化，由此形成“多維度、多層次”的實踐路徑，有效保障了人民的知情權和參與權［8］。然而，既有研究多以靜態的視角對全過程人民民主的實施路徑進行總結，忽視了對環境變遷背景下案例的歷時性考察。

綜上所述，現有研究成果雖然對全過程人民民主的基本內涵進行了論述，但更多關注在應然層面，缺少將其置于生活實踐邏輯中進行檢視和豐富的過程。關于全過程人民民主價值意蘊的研究，目前多強調對西方制度的批判和理論層面的思考，缺乏對全過程人民民主在基層實踐中如何有效實現及其效果的實證研究。同時，既有研究多以靜態視角探討全過程人民民主的實踐路徑，較少關注案例在時間維度中的縱向動態變化，這種研究取向容易忽視“制度優勢向治理效能轉化”的另一個面向，即實踐中的治理效能又是如何進一步影響制度環境、促進制度變遷的？因此，如何豐富全過程人民民主的內涵、全過程人民民主有何獨特的本土價值、全過程人民民主可以通過何種路徑得以實現等議題都尚未真正破題。上海市長寧區虹橋街道作為“全過程人民民主”重大理念首提地，一直踐行將居民參與落實到治理的全過程之中。其中，古北萬科廣場曾面臨基建老化、環境管理混亂、居民參與度低等多重困境，通過貫徹全過程人民民主的居民參與實踐，即以黨建為引領，采用居民賦權、民主協商、自主治理等具體路徑，改善了古北萬科廣場的基建狀況和環境管理問題，顯著提升了居民的參與度和社區凝聚力。同時，通過這些舉措，廣場的環境煥然一新，居民的滿意度也得到了大幅提升。基于此，本研究采用“歷時”的動態視角，通過“歷史—當代”的分析范式進行審視，圍繞“全過程人民民主何以有效實現”這一議題，借由古北萬科廣場更新案例嘗試回答上述問題，為進一步貫徹落實全過程人民民主理念、優化基層治理提供新的理論視角和實證依據。

二、分析框架與研究案例

（一）分析框架

1.科層本位：社區治理的先前探索

科層制作為一種以專業分工、層級節制和按章辦事為主要特征的理性組織形式［9］［10］［11］，早在馬克斯·韋伯（Max Weber）的研究中就被認為是西方現代公共行政組織的基礎［12］。韋伯認為，科層制是現代社會治理中最合理和有效的管理形式［13］。該理論以集權為中心，強調紀律、精確和穩定等組織規則，在既定的組織章程和行為準則的限制下，通過職務等級來塑造權威，從而達到集體行動的目標［14］。制度化的規章和行為規范確保了各個層級職責的明確和指令傳達的順暢。在中國，科層制不僅是現代公共行政的組織形式，也是歷史上常規化治理的基礎，承載著國家與社會之間的聯系。然而，隨著時代的發展和社會環境的變化，科層制的固有局限性也日益顯現，尤其是在面對復雜多變的社會問題時，容易暴露出缺乏靈活性的弊端［15］，科層制研究也在反思與批判聲中逐漸成為理論界經久不衰的學術議題。

在社區治理中，科層制主張縱向的分塊劃分和細化職責，這可能導致各部門各自為政，使治理架構碎片化，難以有效解決部門管理與地方管理之間的沖突［16］。層級節制和照章辦事的機制限制了基層組織的自主空間，排斥外部社會力量的參與，形成“功能孤島”和“信息孤島”，阻礙信息溝通與共享。雖然科層制可以確保公共服務的有序提供，但其過度的行政干預和控制可能削弱基層自治的發育空間，使得社區居民在治理過程中的主動性和創造性受到壓制［17］。目標責任制壓力下，基層政府將責任層層下派，推動了基層自治組織的科層化，加劇了治理的等級化問題，嚴格的層級控制和權威結構使得決策往往自上而下傳達，居民的需求和反饋難以有效傳遞到決策層［18］。因此，當前社區治理中，過度依賴政府管理與缺乏社區自我管理的現狀，使得基層陷入“行政有效、治理無效”的困境。由此，超越傳統科層組織結構成為中國社區治理的必要路徑。

2.民主“進化論”：參與式民主的路徑依歸

參與式民主是一種決策分散、無等級和以共識為導向的組織形式，強調公民直接參與政治決策過程，以實現更廣泛的民主和自治［19］。它主張公民不僅僅通過選舉選出代表，而是在決策過程中直接參與，從而實現對公共事務的實際控制［20］。這將賦予公民對社會和國家事務的直接參與權，以彌補自由主義代議制民主的不足和弊端，防止少數精英壟斷政治權力［21］。

參與式民主理論的興起，在一定程度上為反思和改進科層制提供了新的視角。然而，其強調廣泛的公民參與和共識決策，往往導致決策過程冗長、復雜，難以迅速應對突發事件和緊急情況［22］。在大規模社會成員中，協調眾多參與者的意見和需求可能會耗費大量時間和資源，導致效率低下。因此，如何在復雜的社會結構中有效組織公民參與，建立起穩健的參與機制，是目前參與式民主亟須解決的難題。沒有有效的組織和協調機制，參與式民主可能會陷入無序和混亂，難以實現預期的民主效果。這表明，參與式民主本質上不能脫離科層制而獨立存在。居民的有效參與不能完全依賴自發組織，必須有一個引導和協調的力量。在這種背景下，參與式民主的實踐需要一個平衡點，將居民自發的參與和組織的引導相結合。通過引入適當的組織結構和協調機制，可以有效整合居民的意見和需求，提高決策的效率和質量。這樣不僅能夠充分發揮參與式民主的優點，增強社會的凝聚力和民主的實質意涵，同時也能夠避免其在實際操作中的缺陷，實現民主治理的優化和創新。

3.黨建引領居民參與：全過程人民民主何以有效實現

全過程人民民主作為一種新型的治理理念，結合了科層制的組織優勢和參與式民主的廣泛參與特性，為實現有效的民主治理提供了新的路徑。既往研究普遍認為，全過程人民民主在制度創新和實際操作方面具有顯著優越性，超越了西方民主的局限性，展現了廣泛性、充分性和健全性，并為我國民主的進步提供了獨特的話語和理論支持。然而，學界的討論大多局限于理論層面，較少將其置于實踐之中考量。

社區治理常常被視為貫徹全過程人民民主理念的實踐場域，也是實現人民當家作主的直接途徑。居民在其中作為核心角色，是推動社區各項事務順利開展的重要力量。同時，在治理過程中，黨的領導至關重要。黨的領導確保了民主實踐的廣泛性和真實性，使人民民主得以充分彰顯人民意志、反映人民愿望、維護人民利益［23］。無論是國家治理還是基層治理，黨組織始終發揮著引領和協調的作用，將人民至上的理念貫徹落實到治國理政的全過程中，從根本上保障了人民民主的全方位和全過程實踐。因而，黨建引領能夠使居民積極參與社區事務的決策、管理和監督中，從而增強社區的治理效能和居民的滿意度。

黨建引領居民參與看似并未跳脫科層制的組織模式，但實際上通過黨組織的領導和協調，在參與式民主的基礎上，實現了政府治理與居民自治的有機結合。具體而言，社區黨組織通過開展多樣化的參與活動，建立居民需求反饋機制，加強與居民的互動交流，提升居民的治理能力和參與熱情。黨建引領不僅增強了社區治理的實效性和民主性，還為全過程人民民主在基層的實踐提供了堅實的保障和支持，從而推動社區治理邁向更高水平，實現人民當家作主的最終目標。

因此，本研究通過系統分析黨建引領居民參與的具體路徑，探討“全過程人民民主何以有效實現”這一核心議題。研究將重點關注以下幾個方面：首先，識別過往治理中存在的治理碎片化、封閉化與等級化等科層制問題；其次，分析在黨的領導和居民主體地位的雙重保障下，通過居民賦權、民主協商、自主治理等方式，如何實現政府治理與居民自治的有機結合；最后，總結黨建引領下全過程人民民主在社區治理中的成功經驗，以推動社區治理向更高效、更民主的方向發展（見圖1）。

（二）案例描述

上海虹橋街道位于長寧區，面積約4.08平方公里，是上海市改革開放的重要窗口之一。虹橋街道以其豐富的區域資源和國際化社區氛圍而聞名。古北萬科廣場建于20世紀90年代，曾被譽為古北地區的地標性建筑，象征著虹橋經濟開發區的繁榮與多元文化交流，是一個集購物、休閑、娛樂于一體的重要公共空間。廣場周邊輻射四個小區，包括五金公寓、華園、廣場大廈和萬科廣場小區。截至2024年，轄區內共計800多戶，常住居民人口超過1200人，容納了來自70多個國家和地區的居民，形成了高度國際化的社區氛圍。自20世紀90年代建成至今已有30余年，隨著時間的推移，廣場逐漸面臨管理主體缺失、基建老化和環境管理混亂等問題。原有的管理機構退出后，各相關部門在管理職責上出現了推諉，導致廣場的公共資源難以整合，資金籌措和使用不明，公共設施長期失修，環境衛生狀況惡化，居民生活質量受到嚴重影響。

2019年11月，習近平總書記在上海市長寧區虹橋街道考察時首次提出“全過程民主”，自此以后，虹橋街道開始積極探索這一理念在社區治理中的具體實踐。街道黨組織迅速行動，結合當地實際情況，推動了一系列創新舉措，致力于將該理念落到實處，古北萬科廣場則是其中頗有代表性的案例。在黃金城道“一街一品”項目的基礎上，古北萬科廣場通過黨建引領，廣泛吸納居民和商戶的意見，對廣場進行了全面的改造。這一過程中，虹橋街道形成了以黨建為核心、民主協商為機制、居民廣泛參與為基礎的社區治理新模式，成為“全過程人民民主”在基層治理中的成功范例。至今，古北萬科廣場的城市改造還在繼續，不僅在硬件設施上不斷完善，還在社區文化建設和服務功能提升上持續發力，力求打造一個更加宜居、和諧、充滿活力的國際化社區。本研究正是通過對古北萬科廣場這一典型案例的深入剖析，探討其轉型過程及成功經驗，展示“全過程人民民主”如何有效實現居民參與的顯著提升。

三、行政化治理失序：古北萬科廣場的早期治理邏輯

如案例所述，古北萬科廣場經歷了兩段截然不同的治理模式。第一階段是早期的治理邏輯，主要是20世紀90年代到2019年，古北萬科廣場的治理呈現出科層制體系下的碎片化、封閉化和等級化。第二階段是以全過程人民民主為導向的治理實踐，這一階段發生在2019年至今，黨建引領居民全程參與改造，以居民賦權、民主協商和自主治理的全過程人民民主路徑，實現了居民從被動接受到主動參與，社區從治理失序到治理成功的雙重轉變。

（一）治理碎片化：管理主體缺失導致管理盲區

古北萬科廣場曾作為當時上海最為優質的地段之一，吸引了來自70多個國家和地區的居民，社區內生活服務配套設施齊全，日常生活繁榮熱鬧，廣場區域的三級臺階甚至被用作演出舞臺。然而，隨著時間的推移，廣場逐漸老化，原本應是居民休閑娛樂的重要場所卻失去了吸引力。地面破損嚴重，不少地方存在大大小小的坑洼，給日常通行帶來了極大的不便。并且，由于缺乏系統的清潔和維護，廣場環境逐漸惡化，衛生條件堪憂。公共設施老舊失修，無序停放的車輛、違規搭建的攤位進一步破壞了廣場的整體形象。

以前廣場這里坑坑洼洼的，下雨天可能某個地方就會積水。因為周邊有商鋪的緣故，油污問題也比較嚴重。（訪談記錄：zr-20240614）

原先，廣場的管理主體健全，擁有完善的維護機制和充足的資金支持，確保了廣場的正常運營和設施的維護。然而，隨著市場環境的變化和管理模式的轉變，原有的管理主體逐漸退出，導致廣場的管理逐漸失序。管理主體的撤出意味著資金和維護團隊的缺失，廣場的維護工作開始被忽視，設施也逐漸老化，環境變得臟亂不堪，成為居民們日常生活中的一大困擾。

與此同時，在社會轉型背景下，基礎治理結構逐漸被打破，公眾期望能夠以更加公平且自由的方式參與到地方治理事務中［24］。然而，商戶和居民對廣場的期望和需求各異，商戶主要關心的是商業利益和客流量，希望通過廣場的活躍性來提升自身的經濟收益，而居民則更關注公共空間的安全性、整潔度和舒適性，期望有一個宜居的社區環境。可見，不同主體的要求很難達成統一，各類私人或公共行為者的權益差異極大。如何平衡這些權益成為提升治理效能的重要挑戰。然而，由于基層政府無法超越其角色進行干預，因此必須依賴那些具有組織、動員和整合能力的其他機構的嵌入。

（二）治理封閉化：責任界限制約居民參與

科層制的自我循環系統使其成為獨立于外部環境的治理力量，認為公眾參與會擾亂組織的正常運作，降低治理效率。為了維持其高效運轉，科層制通過嚴格的責任界限和明確的職能分工，確保各級官員和部門在既定框架內履行職責。這種封閉治理模式在提高行政效率和組織內控制力的同時，也帶來了諸多問題。一方面，責任界限的嚴格劃分導致居民的參與渠道受到嚴重限制，公眾無法有效表達意見和需求，形成治理的“公眾缺席”現象。另一方面，科層制內部強調縱向的命令傳遞和反饋機制，橫向互動不足，導致信息孤島現象嚴重，各部門難以協調應對跨部門的復雜問題。

最早這里是開放小區，而且更加貼合外籍人士的生活習慣，導致周邊上海居民住房頻繁換手。隨著時間的推移，更多傳統的上海居民也開始遷入這些小區，他們住進來以后發現，這些地區缺少菜場、醫院等基礎設施。但是因為最早其實是沒往這方面考慮的，現在新建的圍墻以前也都是沒有的。（訪談記錄：zr-20240614）

最初的規劃和管理模式是為了符合外籍人士的生活習慣，缺乏對社區長期發展的整體考量。隨著居民結構的變化，新的居民需求得不到及時響應，管理單位也未能形成有效的協作機制來調整和完善社區配套設施。此外，廣場出現的安全隱患、基礎設施老化、單車無序停放等問題長期得不到解決，也正是由于各部門缺乏橫向協作，無法形成整體合力。這種因封閉性帶來的缺乏協調性，不僅影響了公共空間的有效治理，也制約了社區整體功能的提升和居民生活質量的改善。

（三）治理等級化：目標責任制加重基層負擔

管理層級的嚴格分化和責任層層下放，使基層治理更多依賴上級指令，通常以一種“自上而下”的方式進行，而非基于社區實際需求進行創新，因此常常陷入“頭痛醫頭，腳痛醫腳”的困境。各部門在其職責范圍內的工作往往執行得較好，但一旦超出其范圍或在其他部門職責缺失時，便不會主動接手，導致無人接替和管理缺位的局面，這使得廣場的管理問題長期得不到解決。

當時的運營資金誰出呢？是沒有資金提供方的，而且就算有資金支持，也缺乏適當的名義和持續維護團隊，設施在幾年后就會變得陳舊，到時候又有誰來修呢？（訪談記錄：zr-20240614）

在等級化治理模式下，部門之間缺乏協調與合作，各自為政，難以形成合力應對復雜的治理問題。盡管有意愿進行管理和維護，但由于“運營資金誰出”的問題，資金提供方不明確，導致管理責任推諉和效率低下。即便有愿意出資的，也面臨“以什么名義去”進行長期維護的難題。此外，科層制的高效主要依賴于層級控制和高度封閉的特性。鑒于上級及外部公眾不能介入決策過程，這種方式可以縮短決策時間并提高組織的工作效率。然而，當社會力量開始以平等且自主的方式參與治理，特別是在解決復雜社會問題時，各級政府機構、各部門、企業與社會團體必須聯合行動。在這種網絡化架構中，單一層級的管理已失去其有效的指揮鏈。因此，社區管理的改進需要構建一種扁平化的框架，創建獨特的關系連接模式，以增強管理工作的效果。

四、黨建引領居民參與：全過程人民民主的社區治理路徑

面對傳統治理模式中治理碎片化、封閉化與等級化等問題，全過程人民民主提供了新的解決路徑。而要實現這一目標，需要立足于中國共產黨的領導優勢和人民的主體地位，結合國家治理和基層社會治理的創新實踐，逐步形成一套符合本地實際的治理范式。黨建引領在基層民主治理中能夠發揮巨大作用，根本原因在于它可以指方向、明大略、集智慧、同行動、增合力。可以說，堅持黨的領導是踐行全過程人民民主的根本保證，而居民的廣泛參與則是確保這一過程行之有效的關鍵。然而，當前社區治理中的“重行政、輕參與”“重管理、輕服務”的傳統慣習，亟須通過黨建引領和全過程人民民主的深度融合，以實現治理效能的全面提升和居民滿意度的根本改善。因此，充分發揮黨建引領作用，深入推進全過程人民民主治理路徑，是破解當前社區治理困境，實現社區治理現代化和提升居民幸福感的關鍵。

基礎設施老化和管理混亂等各種治理難題，尤其是由此衍生的各種深層次治理矛盾，一度成為廣場治理工作的巨大挑戰。2023年，依托虹橋街道“美好社區 先鋒行動”和黃金城道“一街一品”街區打造的契機，古北萬科廣場正式啟動了更新項目。古北萬科廣場黨總支以“五融工作法”為核心，秉持“融匯民情、融合民智、融解難題、融通中外、融煉機制”的工作方針，廣泛動員社區居民和各方力量共同參與，構建了共建共治共享的治理新模式。

（一）居民賦權：創新居民參與治理載體

雪莉·阿爾斯坦（Sherry R. Arnstein）在“參與階梯模型”中指出，真正的賦權意味著公民要被允許表達意見，以及在決策過程中擁有實質性的影響力。她將“賦權”定義為公民能夠通過有效的機制介入公共事務，使其意見得到傾聽，同時轉化為具體的政策或行動［25］。在全過程人民民主理念框架下，賦權不僅是個體權利的實現，更是民主治理的深化。在改造前夕，古北萬科廣場以“融匯民情”為根本，積極聽取居民的意見和建議，依托“街區開放日”和廣場診斷活動，搭建起居民與社區管理者之間的溝通橋梁，建立了常態化的居民意見收集和反饋機制。于爾根·哈貝馬斯（Jürgen Habermas）將這種廣泛的公共參與和理性討論界定為“理想話語場域”［26］。在“街區開放日”活動中，社區工作人員在廣場設立意見征集攤位，邀請居民填寫詳細的需求問卷，并現場解答居民疑問。這些問卷內容涵蓋社區基礎設施、公共服務、安全管理等多個方面，確保全面了解居民的多元化需求。

9MEQMeQ65rl1wl4S8BtQva75MmbKII1ET7QZnDpyqW8=最初的意見征集進行了好幾輪。居民們提出了各種建議，我們利用“街區開放日”在廣場上設立了意見征集攤位，邀請周邊居民前來投票和發表意見，設立了好幾輪的意見征詢。這樣既能收集到大家的需求，又能確保居民的意見得到充分表達和考慮。（訪談記錄：zr-20240614）

同時，通過“廣場診斷”活動，街道黨總支聯合共治委員會成員和居民代表，分組對廣場進行實地考察，識別具體問題并拍照記錄。收集到的居民意見和診斷結果被詳細分類和整理，形成“需求清單”，作為后續改造和治理的依據。

在走訪調研中，我們了解到周邊老年居民有助餐、閱讀的需求，為此，街道正在積極整合資源，計劃在古北之源黨群服務站里開辟用餐、閱讀空間，滿足居民所想、所盼，努力建設“人民城市”。（訪談記錄：djb-20231226）

賦權的實質性實現離不開制度的保障［27］。通過黨建引領下的組織動員，居民賦權的過程得以制度化、程序化，確保了廣泛參與和意見的有效轉化。黨建作為重要的治理機制，既有效聯結了政府與居民之間的溝通，也通過組織優勢賦予了賦權機制持久性與制度化特點。黨建在行政管理上發揮了協調作用，同時還為居民提供了一個長期的參與平臺，從而避免了居民自治過程中可能出現的“碎片化”和“無序性”問題。在推進古北萬科廣場改造過程中，虹橋街道沒有沿襲以往的科層制管理模式，而是建立了“古北之源共治委員會”，以“融合民智”的目的，充分調動和整合居民、專家、商戶等多方智慧，以黨建為核心推動社區治理的民主化和科學化。共治委員會定期組織居民共識會，邀請居民、商戶、專業設計師和城市規劃專家參與廣場改造的討論與決策。

共治委員會成立后，讓我們從商鋪經營者轉變為廣場管理者，身份、心態都發生了變化。因此也更希望凝聚合力，為這片工作、生活的區域變美、變好出謀劃策。（訪談記錄：shdb-20231227）

每次會議上，居民和商戶們提出的具體需求和建議，如增設兒童游樂區、優化夜間照明等，都會被詳細記錄。專業設計師基于這些建議不斷修改設計方案，確保每一項改造措施符合居民的實際需要。比如，在兒童樂園的設計中，設計師綜合考慮了安全性、趣味性和環境協調性，與共治委員會幾經修改才最終確定方案。此外，廣場的休憩設施也經過多次討論，結合居民提出的舒適性和實用性要求，進行優化設計。在這一過程中，居民從單純的“利益表達者”轉變為積極的“決策參與者”，實現了從“形式參與”向“實質參與”的轉變。

全過程人民民主理念秉持公民的廣泛參與應貫穿于決策和執行的每個環節，賦權正是這種理念的實踐形式之一。黨建在賦權過程中起到了關鍵作用：一方面，通過組織化的制度設計，黨建為居民參與提供了結構性支持，使其能夠在有序的框架內積極參與公共事務；另一方面，黨建通過整合政府與社區的力量，確保了治理的協調統一和有效性。

（二）民主協商：暢通居民利益表達渠道

全過程人民民主強調全過程、全方位的民主參與，而民主協商則是其中實現民主的重要形式和手段。民主協商強調通過平等的對話和理性的討論，將個人偏好轉化為集體共識［28］，這種民主形式更加關注決策前的討論過程。正如克里斯蒂安·羅斯特博爾（Christian F. Rostbll）所指出的，“民主協商在于通過對話使人們的觀念得到相互挑戰和修正，最終凝聚為具有公共合理性的結論”［29］。其核心原則在于確保不同利益群體的平等參與，且每一方的意見都能夠得到充分重視。協商的過程，可以從多個維度提升公共政策的合理性與社會的認可度，減少政策執行中的摩擦和阻力［30］［31］。如前文所述，不同居民對社區改造的看法往往存在分歧，民主協商的路徑能夠提供機會使這些不同的意見得到充分表達和討論，從而在平等對話中融解矛盾，達成一個“最大公約數”的解決方案。

我們家門口也有了喝咖啡、喝茶、聊天、看書的休閑空間，居民可以聚在一起，拉近彼此間的距離，還可以探討社區的管理和發展，把我們小區建設得更好。（訪談記錄：sqjm-20240228）

民主協商強調各方應在平等的基礎上進行對話，但在實際操作中，不同社會階層的發言權和影響力往往存在差異。學者們指出，民主協商的有效性依賴于參與者的話語對等，即各方不僅要有機會參與討論，還要擁有足夠的能力表達其觀點并影響決策過程［32］［33］。黨建則能夠很好地詮釋組織者的定位和價值，其通過組織各類人群并引導方向，以確保不同階層、不同利益群體的意見都有能力通過協商得到充分表達。古北萬科廣場黨總支牽頭設立了居民共識會，定期舉行會議，會議的內容則是針對社區治理中的復雜問題進行集中討論和解決。例如，居民反映廣場的非機動車無序停放問題，導致行人通行不便和安全隱患。對此，街道通過共識會邀請居民、商戶和物業代表共同商討解決方案，最終決定劃定專門的非機動車停放區域，并增設引導標識和監督機制。此外，針對商戶違規占用公共空間的問題，共識會通過設立明確的公共空間使用規定，加強日常巡查和執法力度來解決。

參與式民主理論認為，公共決策需要結果的正當性，同時也要強調過程的合法性［34］。因此，民主協商不能僅僅被當作是達成某一具體政策的工具，它更強調通過程序的規范化和透明化來增強公眾的信任感與歸屬感。這一觀點在約翰·羅爾斯（John Rawls）的正義理論中得到了充分闡述，他認為“合理的程序正義”是決定公共政策道德基礎的重要標準［35］。單純的居民參與無法做到系統性和持續性的改革，黨建在其中確保了治理過程的有序推進和結果的有效落實。同時，這也回應了全過程人民民主的根本意義，即在黨領導下，真正實現人民當家作主和社會公平正義。

此外，古北萬科廣場作為高度國際化的社區，治理過程中還體現了全過程人民民主的國際化和包容性。黨總支充分考慮不同文化背景的居民需求，通過引入多語言服務和跨文化交流，確保外籍居民也能在協商過程中積極參與并貢獻智慧，真正實現了“融通中外”的目標。

一位日本居民鈴木提出：“兒童游樂區的設計缺少夜間照明，可能影響孩子們在傍晚的安全活動。”（訪談記錄：sqjm-20240228）

共治委員會迅速將這一建議納入議程，并邀請鈴木等外籍居民參與協商討論。最終，在廣泛聽取居民意見后，委員會決定在游樂區增設安全照明，同時采取光污染控制措施，確保不影響周邊住戶的休息。

全過程人民民主中的協商機制是黨建引領下的民主協商，也是“自上而下”與“自下而上”相結合的協同治理機制。在這一過程中，黨組織發揮了協調與引導作用，保障了協商過程的開放性和廣泛性。通過黨建引領，社區的協商活動得以持續、系統地開展，克服了單純居民自治可能帶來的組織渙散與協商無效等問題。黨建的統籌作用是確保協商過程中權力分配公正、各方意見得到充分反饋的制度性保障。依靠黨的組織力，協商機制實現了制度化和常態化，既增強了社區治理的民主性，也推動了全過程人民民主理念在基層的深入貫徹。

（三）自主治理：提升居民自我參與意識

科層制治理模式中的決策過程高度集中于上層，居民缺乏參與機會和主動性。長期以來，社區XlezO4ELTZYI8fmzdkhhzQ==治理往往忽略居民自我參與意識的培養，同時也缺少一個有效的協調機制來整合各方利益和推動整體發展。古北萬科廣場也曾經歷過這樣的困境。自廣場改造以來，通過引入全過程人民民主理念，注重多方協商和公眾參與，居民也在此過程中提升了自我管理和主動參與的意識，積極參與社區事務，共同討論和解決問題，增強了社區的凝聚力和歸屬感，推動了治理效率和質量的提升。古北萬科廣場總結以往的經驗，建立了長效共治機制，并成立“古北之源共治委員會”。該委員會由黨總支、居委會、業委會、專家、商戶聯盟和居民共同組成，確保社區內各方力量都能參與到廣場的管理和決策中。委員會定期召開會議，討論并解決廣場管理中的各種問題，如設施維護和公共秩序管理等。

提升居民參與意識的核心在于構建有效的激勵和責任機制。治理理論指出，居民參與度的高低直接與他們在社區事務中的權利和義務感知密切相關。沒有有效的激勵機制，居民的參與往往局限于形式，無法實現實質性的自我管理和社會責任感的提升。因此，要增強居民的自我參與意識，必須構建透明的責任認領機制和反饋體系［36］。虹橋街道為確保治理措施的持續有效，不再出現無人看管、無人維修的局面，以共治委員會為核心設立了責任認領機制。在設施維護方面，鼓勵居民和商戶共同認領公共設施的日常維護任務。在責任認領機制下，廣場內的公共設施如長椅、健身器材、花壇等都被劃分為若干個責任區，由居民、商戶和志愿者團隊自愿認領。每個責任區都有明確的維護任務，包括定期清潔、設施檢查和簡單維修等。例如，居民自發組織的小組會定期打掃長椅和周邊區域，確保座椅干凈整潔，花壇的植物也由志愿者定期澆水和修剪，保持美觀。在公共秩序管理方面，每塊區域都會定期安排黨員志愿者和社區居民進行日常巡查，及時發現和處理各種違規行為，維護廣場的整潔和安全。

羅伯特·大衛·普特南（Robert David Putnam）提出，社會資本的積累是公民積極參與社會事務的基礎，它通過信任和協作來提升社會的整體治理效能［37］。居民通過參與社區治理，構建了個人與公共空間的連接，通過互動與協作積累了信任和社會資本。這一過程增強了社區內部的凝聚力，并促進了自治體系的穩定發展。居民從被動的公共服務接受者轉變為主動的社會參與者，這標志著社區治理的模式轉型，同時也體現了全過程人民民主中居民全面參與的核心價值。例如，古北萬科廣場準備設立“商戶友好聯盟”，進一步促進商戶之間的友好關系與合作，通過制定共同的經營規范，協商解決商戶間的利益沖突和經營難題，形成互助共贏的良好氛圍。

可見，古北萬科廣場在全過程人民民主理念的指導下，成功實現了從傳統科層制向全過程人民民主治理模式的轉變。通過黨建引領，創新居民參與治理載體，廣泛收集居民意見，設立共治委員會，并引入責任認領機制，古北萬科廣場有效提升了居民的自我參與意識和社區責任感。居民從過去的被動接受者，轉變為積極的決策者和執行者，極大地增強了社區的凝聚力和歸屬感。自主治理關鍵在于其對居民參與意識的激發和對多元力量的整合，通過黨建的引導，自治不再是簡單的權力下放，而是在黨組織的統籌下，實現了居民的實質性參與和責任共擔。在這一過程中，也印證了黨建引領的關鍵作用，黨組織作為牽頭的角色，確保了治理過程的有序推進和結果的有效落實，提升了社區治理的透明度和高效性，使居民在參與中真正感受到自我價值和社區歸屬感。

五、結論與討論

傳統的科層制治理模式，雖然在效率和管控方面表現出高度優勢，尤其在面對復雜行政事務時具備組織整合和決策速度，但其過于權力集中化的特點往往忽視了基層民眾的聲音，難以充分調動居民的積極性和參與感。這種自上而下的治理方式，容易導致基層參與的缺失和治理碎片化問題。與之相對，參與式民主為公民直接參與決策提供了理論依據，賦予了民眾更多的發言權和決策權。然而，參與式民主在實踐中常因過度分散決策權而導致效率低下，尤其在面對突發事件或復雜問題時，難以快速做出反應。全過程人民民主則試圖將二者的優勢相結合，探索出一條既高效又民主的治理路徑。在這一框架下，既保持了科層制的組織力和效率優勢，又吸收了參與式民主強調的公民廣泛參與。本研究以虹橋街道古北萬科廣場為例，發現全過程人民民主的獨特之處在于通過黨建引領促成了制度化的居民賦權、民主協商和自主治理路徑，將公眾意見從表達轉化為治理行動。這種實踐模式尤其在基層社區治理中，展現了“中國式民主”的獨特優勢。作為全過程人民民主的核心組織力量，黨建在其中起到關鍵的引領和協調作用，通過整合各方資源、動員居民廣泛參與，確保了治理過程的有序推進和民主實踐的高效運轉。基于此，本研究形成以下幾方面的結論：

第一，全過程人民民主是在黨的領導和組織下實現的一種獨特的社會主義民主形式。與西方自由主義民主通過“代議制”形成的“多元競爭民主”不同，中國特色社會主義的人民民主依靠“全過程”的推進，發展為一種“社會整合民主”，其核心則在于中國共產黨的領導。在這一過程中，通過黨建引領居民賦權，將群眾深度融入公共事務的各個環節，確保了民主的真實性和廣泛性。與既往研究強調黨的重要性一致［38］［39］［40］，古北萬科廣場的案例同樣表明，黨領導下的居民賦權激發了參與意識和集體責任感，推動了基層治理的有效提升，實現了居民從被動接受到主動參與、社區從治理失序到治理成功的雙重轉變。

第二，實現全民參事議事是全過程人民民主的核心價值目標。高度健全的人民民主既是建設中國特色社會主義現代化的必經之路，也是構建社會主義強國的必然方向。衡量一個國家民主程度的主要標準在于，其是否有能力讓大多數人切實參與政治生活并解決問題［41］。在古北萬科廣場，民主協商的實踐既解決了居民日常生活中的具體問題，也促進了社區治理的長效機制建設，增強了社區的凝聚力。協商的過程推動了從“管理者主導”到“居民參與”的轉變，打破了傳統“自上而下”的治理模式，形成了更加靈活、互動的治理結構，從而彰顯了全過程人民民主在基層治理中的獨特優勢。

第三，全過程人民民主具有特定的中國情境含義。全過程人民民主對于理解我國當下諸多議題具有重要意義，尤其是自黨的十八大提出“健全社會主義協商民主制度”以來，諸多領域都進行著從“單一行政管理模式”到“民主協商治理模式”的轉向。在中國，社區長期以來被視為一種國家治理單元而具有行政、政治的屬性，失去了其本原的社會性質，缺乏居民自治空間。而全過程人民民主通過黨建引領，賦予社區更多自主治理的能力和權力。在黨建的組織和推動下，居民不僅主動參與社區事務，還逐漸發展為治理的內生力量。這樣的轉型促進了社會關系的重構，使社區從行政單位回歸為一個充滿活力的社會共同體。有學者提出，全過程人民民主這一中國特色社會主義民主，能夠通過形成多元主體互動合作的治理共同體、自上而下的統籌整合與自下而上的民意表達、聯動基層治理政策全過程、自治法治德治相融合的創新模式，全面提升基層治理效能。這在一定程度上與本研究的觀點是相通的［42］。

需要指出的是，本研究作為一個個案研究，主要基于古北萬科廣場的案例探討了全過程人民民主的實踐樣態和治理路徑。盡管也對全過程人民民主相關問題進行了學理性的普遍討論，但更多的是通過具體案例進行分析，且個案研究容易受到特定情境的影響，難以全面反映全過程人民民主在其他社區中的實踐和效果。由于不同社區在治理條件和社會環境方面存在差異，古北萬科廣場的經驗可能無法直接復制到其他社區。在推動社區全過程人民民主的建設過程中，需要依據特定環境和條件，走差異化和個性化的發展路徑。未來可以進一步開展不同案例的比較研究以豐富和深化對全過程人民民主何以實現的認識。

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How Can Whole-Process People’s Democracy Be Effectively

Realized？—A Case Study of Party Building Guidance and

Residents’ Participation in Hongqiao Street，Shanghai

Liu Lin / Yang Caiyun

Abstract： The whole process of people’s democracy，as an important institutional innovation of the Communist Party of China in governance，transcends the limitations of the traditional bureaucratic system and participatory democracy，and proposes an innovative democratic path that combines extensive participation with efficient governance. Based on the case of Gubei Vanke Plaza in Hongqiao Street，Shanghai，this paper critically reflects on the institutional paradigm of the bureaucratic system，and deeply describes the dual transformation of residents from passive acceptance to active participation，and the community from the governance disorder of the traditional bureaucratic system to the success of Party building leading residents to participate in governance. The research shows that，guided by the concept of people’s democracy throughout the whole process，and through the leadership of the Party，the specific paths of resident empowerment，democratic consultation and autonomous governance have improved the infrastructure and environmental management problems of Gubei Vanke Plaza，significantly enhancing resident participation and community cohesion. At the same time，it has enriched research on the dynamic process of community governance and its actual effectiveness，providing a new theoretical perspective and empirical basis for further implementing the concept of people’s democracy throughout the whole process and optimising grassroots governance.

Keywords： Whole-Process People’s Democracy; Hierarchical System;Party Building Guidance; Residents’ Participation

（責任編輯 王 玉）