新時代如何推進轉型中的鄉村治理更好實現現代化？

摘 要：鄉村治理一直是基層治理的薄弱部位，尤其新時代處于轉型中的鄉村治理相比以往又有新的變化與挑戰。基于中部某省L市Y區的“無事”找書記基層社會治理創新案例，從“組織—制度—能力”三個維度，對轉型中的鄉村治理更好實現現代化的過程進行分析，研究發現：鄉村治理不應是靜態的、死板的和割裂的，而應將其視為一個完整的生命有機體。鄉村治理首先應該在黨建引領之下，建構重塑鄉村治理的組織架構體系（“骨骼”），形成支撐鄉村治理體系強健運轉的基本框架；其次應建立健全制度機制（“經脈”），為組織架構體系的運轉提供保證；最后還要加大力度培育提升鄉村治理的各種能力（“血肉”），讓鄉村治理的各類元素真正活起來。鄉村治理現代化的推進是一項綜合性、系統性工程，有機地、整體地推進具有很大的必要性。

關鍵詞：鄉村；治理現代化；整體性推進；治理經驗

中圖分類號：D422.6 文獻標識碼：A 文章編號：1009-3176（2024）06-083-（13）

本文系國家社會科學基金重大項目“黨的十八大以來黨領導社會建設的實踐和經驗研究”（22ZDA089）、上海市哲學社會科學青年項目“上海政府創新的可持續性及其保持機制研究”（2021EGL003）的階段性成果。

收稿日期：2024-02-27

作者簡介：鄭長旭 男（1988— ）華東政法大學政府管理學院副教授 碩士生導師

引言

基層是人民群眾對美好生活向往的最直接場域。基層治理是國家治理的基石，是實現國家治理體系和治理能力現代化的基礎工程。為加強和改進基層治理，黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央就加強和創新基層社會治理、推進基層治理體系和治理能力現代化建設作出了一系列部署和要求。2021年4月，中共中央、國務院專門出臺《關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》（以下簡稱《意見》），提出了實現基層治理體系和治理能力現代化的目標要求，并為基層治理現代化的整體推進、系統推進繪就了清晰的路徑。

但長期以來，與城市的基層社區治理建設相比，鄉村治理體系和治理能力建設始終較弱。相比鄉村產業、生態發展等方面，鄉村治理是綜合性工程，見效慢且績效難以考量。隨著國家對鄉村治理的高度重視，特別是鄉村振興戰略的穩步推進，鄉村治理面貌整體有了質的飛躍，正處于邁向鄉村治理現代化的深度轉型之中。在目前的鄉村治理實踐中，盡管已經有不少關于矛盾糾紛化解、村民參與治理、鄉村文化營造等典型經驗，但這些依然還只是見驥一毛，較為碎片，對于鄉村治理整體面貌的改變還需要不懈的努力。在理論研究上，學者已經從不同的視角對鄉村治理現代化開展了研究，比如，有從黨建引領、農村集體經濟推進、數字賦能、行政賦能等角度分析推進鄉村治理現代化的路徑，也有從宏觀理論角度探討鄉村治理現代化的內涵、困境、路徑與啟示等，但對鄉村治理體系和治理能力現代化整體性發展路徑的分析研究相對較少，基于實際經驗的案例分析更是少見，這與當前鄉村治理現代化整體性、系統性的實踐推進不相匹配。在新時代，鄉村治理正處于探索轉型之中，黨建是如何引領鄉村治理現代化的？鄉村治理現代化的整體性推進邏輯究竟該如何？這些問題亟待從理論層面得到更好揭示，以指導實踐的發展。

研究采用單案例分析，重在從新的視角揭示新時期鄉村治理現代化的推進路徑，案例選擇的是中部地區某省L市Y區開展的“無事”找書記黨建引領基層社會治理工作模式。該案例既不是東部地區已經高度城鎮化發展的鄉村，也不是西部偏遠經濟相對較弱的地區，而是鄉村經濟有了一定發展，鄉村治理正處在轉型的中部鄉村。近年來，因為土地流轉、城鎮化加速發展等原因，L市Y區農村存在的大量閑散人員以及黨群干群關系松散游離等帶有新時期特征的鄉村治理問題，選擇L市Y區對鄉村治理現代化進行分析具有一定的代表性。案例在分析技術上采用建構性解釋，具體從“組織結構重塑—制度機制建設—主體能力培育”三個維度對L市Y區的模式進行分析，并從鄉村治理的理念轉變、發展動力和發展模式上對案例進行理論拓展分析。

一、文獻綜述與分析框架

（一）文獻綜述

當前各地圍繞鄉村治理現代化進行了各種實踐探索，學界也圍繞鄉村治理現代化的推進路徑開展了諸多研究，主要可以概括為以下幾個方面：

第一，對鄉村治理現代化推進路徑的宏觀性探討。推動新時代鄉村治理體系現代化是一項復雜的系統工程，是國家治理現代化的題中應有之義，也是推進國家治理現代化的關鍵和難點所在。目前中國鄉村仍面臨發展不平衡、自治水平不高、文化發展滯后等現實困境，需要在統合傳統與現代有益因素、把握鄉村治理現代化發展規律的普遍性與特殊性、推動城鄉融合發展的基礎上，不斷完善鄉村治理機制［1］，進一步加強鄉村自治、法治、德治結合的治理體系，摒棄孤立、碎片化的鄉村治理思維［2］。推動新時代鄉村治理體系現代化，也必須立足新時代村民最新訴求和鄉村振興戰略發展的需要［3］，超越國家控制與地方自治二元對立范式，不斷實現鄉村自治與公共治理的有機融合［4］，并構建黨委與政府統籌整合下的多方協同治理路徑［5］。進一步看，有學者提出建立“以政治強引領、以自治強活力、以法治強保障、以德治強教化、以智治強支撐”的五位一體路徑［6］。也有學者提出健全黨組織領導下的“三治結合”鄉村治理體系［7］。還有學者認為黨的基層組織建設、鄉村政治制度建設、鄉村文化建設和城鄉共同富裕是推進鄉村治理現代化的核心議題［8］。

第二，分析黨建引領鄉村治理現代化的推進路徑。在黨建引領鄉村治理的路徑探討上，從宏觀層面來看，加強黨建引領鄉村治理應從政治引領、價值引領、組織引領、法治引領等四個方面著手［9］。有學者通過探究百年大黨引領鄉村治理的演變規律，認為需要從治理的使命、系統、功能和主體四個維度推進鄉村治理體系現代化［10］。從具體層面來看，黨建引領主要從加強隊伍建設、組織建設、制度建設、能力建設等四個方面進行分析［11］。有學者還提到夯實基礎工作［12］、提供途徑與平臺［13］、激活黨員身份感［14］、提能賦權和上下聯動［15］等不同的推進邏輯。還有學者建構了“組織—內容—制度”分析框架，嘗試系統分析黨建引領鄉村治理的邏輯［16］。在黨建引領鄉村治理的制度機制方面，研究認為黨建引領本身是“觀念—結構—行動”三個要素協同作用構成的機制［17］。對于推動鄉村治理來說，還包括政治推動等構成的動力機制［18］，通過雙向賦能等不斷形塑的韌性機制［17］，以及作為黨建引領基層治理制度實踐的項目制［18］。在黨建引領鄉村治理的嵌入性關系方面，既包括黨建嵌入到鄉村治理中［19］，也包括黨建引領與鄉村治理的雙向互嵌［20］，或討論建構以基層黨組織為核心的“雙向整合-理性嵌入”新機制［21］。

第三，從其他視角分析鄉村治理現代化的推進路徑。一是分析經濟發展與鄉村治理現代化的關系，認為當前鄉村社會諸多問題的根源在于農村集體經濟的弱化以致支撐鄉村治理的內生性資源匱乏［22］，并且貧困地區村莊自治體系的變化過程與國家治理能力的變遷有密切關聯［23］。還有學者分析了集體土地管理如何通過激活鄉村治理經濟基礎助推鄉村治理現代化［24］。二是闡釋大數據、人工智能等賦能鄉村治理現代化［25］，認為大數據帶來了鄉村治理理念、主體、手段和內容等深刻變革［26］。大數據賦能鄉村治理現代化主要體現為決策依據維度、權力運行維度、治理架構維度、治理效能維度［27］。三是行政激活或行政賦能與鄉村治理現代化。行政激活通過治理資源激活群眾公共參與渠道、增加治理事務等，從而實現行政嵌入社會［28］。行政賦能通過治理資源輸入、治權下沉以及彈性空間下的行政引領，實現行政與自治、治理體系與治理能力的均衡互動［29］。四是法治或倫理與鄉村治理現代化。法治強調加大制度供給、規范主體行為、營造法治氛圍等加速鄉村治理法治化進程［30］。鄉村治理現代化也可以以制度倫理、角色倫理和關系倫理等為著力點探究鄉村治理的倫理之道，推進鄉村治理現代化的實現［31］。

綜上所述，當前對于鄉村治理現代化推進路徑的理論研究已經從多個維度鋪展開來，但這些研究更多是宏觀性的思辨探討，也有基于特定案例的碎片化歸納，只有少數學者注意到鄉村治理是一項系統行動，并嘗試構建相對較為整體性的分析框架進行實證性研究。在黨建引領的根本政治保障下，從整體性、系統性的實踐視角對鄉村治理現代化推進路徑的分析研究還比較缺乏。此外，隨著鄉村振興戰略的深入推進，鄉村治理整體也處于轉型期，如何建構具有新時代特色的鄉村治理現代化經驗也是目前迫切需要的。因此，本研究受啟于全生命周期管理思想，旨在從組織結構重塑（“骨骼”）、制度機制建設（“經脈”）和能力培育（“血肉”）三個維度，通過對中部某省L市Y區鄉村治理典型案例的剖析，歸納提煉新時期推進鄉村治理現代化的概化性知識經驗。

（二）分析框架

黨的二十大報告強調“黨的領導是全面的、系統的、整體的，必須全面、系統、整體加以落實”。同時黨的二十大報告還指出要“抓黨建促鄉村振興”。全面加強黨的領導是推進鄉村治理的根本政治保證，只有不斷加強黨的建設，才能更好引領鄉村治理現代化目標的實現。但在實際中，黨組織的引領作用在很多鄉村治理中并沒有很好發揮，根本原因不在于黨組織能不能發揮作用，而是思想上想不想為、愿不愿為的問題，即由于基層治理的理念沒有轉變，更多是被動完成上面的任務，甚至較為普遍存在的是把上面的要求當成額外負擔，疲于應付。可見，加強鄉村治理現代化的整體性、系統性推進，必須以思想理念的轉變為先導。

目前各地在積極探索鄉村治理現代化的推進路徑，但很多推進舉措之間的割裂性比較明顯，沒有將鄉村治理視為一個完整的生命有機體，鄉村治理的活力也就難以真正激活。從治理的整體性、系統性來看，首先，鄉村治理要有完善的組織架構體系。如同人體的骨骼，組織結構支撐鄉村治理的結構功能、任務活動等一切事務的運轉，特別新時期農村發展面臨的情形發生了巨大變化，進行組織結構重塑具有很大的必要性。其次，鄉村治理現代化的推進僅有鄉村治理的“骨骼”架構顯然還不夠，還得有完善的“經脈”系統，否則再美的組織架構也只是“花架子”“虛架子”。最后，組織架構體系和制度機制在不同地方可以高度相似，而在相似的情境下，不同鄉村的治理水平呈現巨大差異，這背后折射出鄉村治理主體的個性化能力水平的差異。所以，鄉村治理還得有更加具體實在的“血肉”。鄉村治理能力提高是實現鄉村治理現代化總目標最為直接的要求。

有了理念轉變和組織結構體系后，要想讓鄉村治理真正活起來，還應該有鄉村振興發展的充足動力保障，正如生命系統的運轉需要有營養物質的供應一樣。當然，僅僅憑借自上而下的目標考核要求，尤其是在科層命令的壓力傳導下，也能將鄉村治理向前推進，但這種“打激素”方式帶來的可持續性問題也值得考慮。鄉村治理現代化應該與鄉村振興、鄉村經濟發展相輔相成，在全面推進鄉村振興的戰略目標背景下，通過鄉村治理現代化更好服務鄉村的全面發展，形成二者相互促進的良性循環，最后實現鄉村治理模式的整體轉型（見圖1）。

二、案例分析

（一）案例描述

1.案例背景：轉型中的鄉村治理

Y區地處中部地區某省西部，曾經是L市下轄縣中的一個鎮，后因經濟的發展，1998年，該省省委、省政府，L市地委、行署批準設立Y改革發展試驗區，行使縣級管理權限。2015年10月，經國務院批準，同意對L市設立Y區，Y區由功能區轉為行政區。可以看出，Y區因為經濟發展，從一個小鎮演變為一個縣處級行政區，是中部地區新型城鎮化發展的典型代表。盡管Y區的城鎮化有一定發展，但鄉村治理依然存在諸多難題，具體表現在：

第一，近年來，在推進鄉村振興戰略的背景下，農村土地不斷實現集約化經營，Y區有三分之二左右的農村耕地實現了流轉經營，大量農民從土地中解放出來，但由于沒有一技之長而就業無門，鄉村社會治理呈現閑散狀態，社會治理矛盾糾紛相比以往也有所增加。第二，隨著城鎮化進程的加速推進，大量農村青壯年進城定居或外出務工經商，農村“空心化”問題日益突出。由于基本公共服務和精神文化生活欠缺，農村普遍存在著“老人無人陪、兒童無處玩、婦女無事干、閑散人員無追求”等問題。第三，面對群眾的矛盾訴求，基層干部疲于應對，讓群眾產生了基層解決不了問題，只有找上級的慣性思維。第四，鄉村治理的制度機制不健全，村民可以參與的鄉村治理事務有限，參與的熱情也相對較低。第五，鄉村治理的協同性不足。在平時的治理中，盡管有諸多的治理任務，但這些任務往往條塊分割，并且更多依靠的是村級組織的“一根針”作用，其他主體、政府部門之間的協同參與也有待加強。

2.創新核心內容：何為“無事”找書記

為深入貫徹黨中央關于加強和創新基層社會治理、推進基層治理體系和治理能力現代化建設的一系列新思想新理念新要求，2021年9月以來，L市Y區針對當前農村存在的一系列社會治理突出問題，堅持和發展新時代“楓橋經驗”，在已有的鄉村治理基礎之上進一步創新開展“無事”找書記黨建引領基層社會治理工作模式。

在創新開展“無事”找書記之前，2021年，Y區選擇3個村試點實施了鄉村社會治理“1114”工程，即：1張網絡（視頻服務網）保平安、1個中心（心理咨詢中心）促和諧、1個超市（新風超市）激活力、4支隊伍（文化宣傳、糾紛調解、為民服務、考核評價）優服務，得到了省市領導的充分肯定，被央視新聞聯播以“貫徹落實十九屆六中全會精神”為主題進行了宣傳報道。此后，Y區在前期開展的“1114”工程的基礎上，創新推出了“無事”找書記黨建引領基層社會治理新模式，著力解決前期試點工作中黨組織作用發揮不突出、網格劃分不合理、群眾參與不廣泛等問題，進一步提升鄉村治理水平。

所謂的“無事”找書記是一個良性的治理循環：（1）從村民的“無事”開始，針對新時期農村因土地流轉、城鎮化發展等原因而產生的大量閑散人員，一是動員和幫助有一定勞動能力而不愿就業或就業無門的群眾，積極就業創業，增加勞動收入，實現自身價值；二是引導和組織有一定技能而閑來無事的群眾，并根據他們的意愿，創新社會實踐活動，不斷滿足他們的物質精神需求。（2）到書記的真正“無事”形成循環，這里的書記是指在區、鎮兩級黨委的支持下，村書記和村支兩委的統稱。“無事”找書記背后的內核是加強黨的基層組織建設，提升基層黨組織凝聚力和組織動員力，通過探索和完善一套堅持黨的領導、群眾主動參與、社會高度自治的基層制度體系，逐漸打造出新時期基層善治的“Y區模式”。

3.創新取得全方位實效

“無事”找書記黨建引領基層社會治理工作模式取得了諸多重要的實際效果，包括：第一，通過推進全民化就業創業，讓無事群眾有事干有錢賺，從根源處預防避免鄉村治理矛盾糾紛產生的可能；第二，針對不同群體，更多開展分眾化社會實踐活動，讓群眾精神有寄托有追求；第三，落實常態化聯系走訪，讓群眾訴求有人聽有人辦；第四，健全多元化激勵機制，讓參與群眾有實惠有動力；第五，搭建智能化管理系統，讓為民服務有平臺有效率；第六，堅持融合化調處糾紛，讓矛盾化解有溫度有力度。此外，Y區還將積分制、清單制、網格化、數字化、接訴即辦、村民說事等務實管用的鄉村治理方式融入其中，實現了把支部建設好、把群眾組織好、把服務提供好、把鄉風塑造好、把穩定維護好的目標。

“無事”找書記黨建引領基層社會治理工作模式從全方位推動鄉村治理取得實效，不斷推進鄉村治理現代化步伐。2022年，Y區實現零進京上訪、零赴省集體上訪重復上訪，市域上訪量同比減少29%，出區上訪量減少52%，信訪工作目標考核位居全省第一，成功創建全國信訪工作示范縣區。Y區的相關做法得到中央多家媒體的宣傳報道，該省省委、L市市委主要領導同志相繼批示肯定并在L市全市推廣、全省交流，外地省市也紛紛前來Y區學習經驗。

（二）“無事”找書記基層社會治理創新的維度分析

1.在黨建引領打造上

第一，成立領導小組，織密黨建引領網絡。一是，Y區成立“無事”找書記黨建引領基層社會治理工作領導組，確保“無事”找書記黨建引領基層社會治理工作取得實效。二是，Y區將黨小組建在“網格”上，依托“鄉鎮黨委＋村黨支部＋網格黨小組”三級組織體系，整體推進政法綜治、衛生健康、田長制、河長制、路長制等各類網格“一張網”管理，實現了黨的組織與網格化管理的有效結合。三是，Y區以提升組織力為重點，深化黨支部建設“五個一”提升行動①，把村社黨組織建設成為人民群眾的“主心骨”，讓人民群眾遇到急難愁盼第一時間想到支部、找到書記，村社干部第一時間上門服務、為民解憂。

第二，開展多樣活動，廣泛凝聚群眾力量。Y區加強黨建引領的另一法寶就是通過開展形式多樣的社會實踐活動，把各方面群眾動員起來、組織起來，緊緊依附在村社黨組織周圍，讓群眾閑時有去處、精神有寄托，忙時勤種作、收入有來源，進而增強基層黨組織組織群眾、宣傳群眾、凝聚群眾、服務群眾的能力，不斷強化村黨組織在基層社會治理中的領導作用。

2.在重塑組織架構上

第一，建立網格化管理體系。Y區在實現黨的組織與網格化管理有效結合的基礎上，遵循“服務范圍適中、覆蓋區域適中”的原則劃定網格體系，即“村—網格—村民組—鄰管家—村民”的組織架構，以更好地適應不同區域的治理需求。同時，Y區按照“1+1+N”為每個網格配備一名網格長（一般由村干部擔任）、一名專職網格員（一般由村民組長擔任）和若干名網格協管員（由黨員骨干或村民代表、社會賢達擔任）。此外，Y區在組織層面從村民中遴選有威望、有熱情、有精力的人員作為“鄰管家”，更好實現網格管理的服務效能。

第二，多元化的網格隊伍配置。在網格員隊伍建設方面，Y區采取了多元化的策略，將“兩委”成員、黨員骨干、社區工作者、志愿者、群團組織人員、退伍軍人、退休村干部及駐村工作隊員等納入網格員隊伍。多元化的配置使得網格隊伍具有更加豐富的專業背景和群眾代表性，能夠更好地滿足多元的治理需求。同時，為了提升網格員的服務和管理能力，Y區強調對其進行常態化的業務培訓，確保網格員能夠保持高效的工作狀態。2022年，Y區77個村（社區）共劃定基礎網格607個，配備網格長607名、網格員和網格協管員1600余名。

通過以上組織維度的改革措施，Y區成功地構建了基層社會治理體系，強化了黨組織在治理中的核心作用，提高了基層治理效率和組織動員力，適應了社會治理的多元和復雜需求，為鄉村治理現代化提供了有力的組織結構基礎。

3.在制度機制建設上

Y區在健全群眾訴求收集響應、矛盾糾紛排查化解、群眾參與激勵等“三項機制”方面采取了一系列切實可行的措施，體現了在制度機制層面的深入改革和創新，形成了系統而有力的制度體系，為基層治理提供了堅實的制度基礎。

第一，健全群眾訴求收集響應機制。一是實施“村社干部聯系服務群眾零距離工作法”，組織村社干部做好“三門”功課②，開展“五必訪五必知”活動③。2022年該活動共收集群眾訴求4950件，辦結4847件，辦結率97.9%，群眾滿意率98%，為建立全面、系統的群眾信息庫提供了數據支持。此外，Y區還實施村社干部、網格員、鄰管家定期對轄區群眾進行全覆蓋上門走訪，分類建立清單臺賬，并由村黨組織對清單臺賬集中開展問題分析、任務分辦，構建“收集匯總—研判交辦—辦理反饋”的工作閉環，推動問題有效解決。二是建立健全“村居吹哨、部門報到”工作機制，針對基層治理的相關問題，推動有權處理的政府職能部門向一線下沉，完善群眾訴求收集的響應機制。

第二，健全矛盾糾紛排查化解機制。Y區加強對矛盾糾紛源頭排查預警，一是借助網格結構，建立矛盾糾紛排查臺賬，系統性地記錄、分析和解決基層矛盾，防止潛在問題的逐漸積累。二是定期對轄區人群、建設項目、社會事務進行梳理，靈活運用各類調解方式和載體平臺，如“L市商量”“板凳會”等，為矛盾糾紛提供多元解決途徑。同時，加強事后走訪工作，防止問題復發。此外，Y區還建立“鄉里鄉親”黨員調解機制，實現矛盾糾紛調解“情、理、法”融合，截至2023年已成立黨員調解隊伍78支（794人），并成功調處矛盾糾紛1800余件。

第三，健全群眾參與多元激勵機制。一是Y區推行“積分制”獎勵辦法，鼓勵群眾通過參與各類社會實踐活動攢獎勵積分，并對應創設了“愛心超市”，將獎勵積分與實際生活需求相結合。比如，在“新風超市”兌換生活用品或免費體檢、免費公交等服務，激發群眾更積極地參與社會實踐活動。二是將群眾的參與納入各種評選和推薦中。比如，將參與社會實踐活動情況與黨員發展、信用戶評選、“兩代表一委員”推薦等結合起來。Y區2022年已兌現積分折款126萬元，形成了“你參與、我積分；你積分、我掛星；你掛星、我表彰”的多元激勵機制。

4.在主體能力培育上

Y區通過建強“四支隊伍”和搭建“兩個平臺”等舉措，增強了鄉村的治理能力，特別是智慧平臺的使用，有力提升了鄉村治理的能力水平。

第一，建強“四支隊伍”。一是村社干部隊伍。Y區制定《優秀村黨組織書記專職化管理辦法（試行）》，對納入專職化管理的村黨組織書記，各項待遇比照新提拔副科級干部執行。二是基層黨員隊伍。Y區嚴格落實“三會一課”制度，嚴把黨員發展關口，引導黨員積極參與基層社會治理，更好地發揮黨組織的引領作用。三是志愿服務隊伍。組織鄉村黨員骨干、發展能手、社會賢達、熱心人士、文藝愛好者等，根據不同群體的各類需求，組建特色志愿服務隊，靈活地開展各類志愿活動。截至2023年，Y區已組建志愿服務隊385支，舉辦各類社會實踐活動2100余場次。四是創業人才隊伍。通過激勵培訓機制，大力培育實用人才和本土人才，推動優秀農民工和企業家返鄉創業。2022年以來，實施職業技能培訓1500余名，培育高素質農民100名、產業發展帶頭人338名。此外，Y區還積極推動人才資源下沉，選派鄉村振興專員5名、鄉村振興工作隊員59名，招錄“三支一扶”高校畢業生30名。

第二，搭好“兩個平臺”。一是就業創業服務平臺。結合“互聯網+就業”優勢，通過“鴻雁回歸”就業創業平臺，組織企業、人員注冊。2022年已采集錄入信息17.3萬人，發布企業用工信息4700余條，實現了企業和人員的信息有效對接，特別是促進了閑散勞動力的就近就業。此外，Y區還加強村級就業創業服務中心建設，配備專兼職協管員，通過開發公益性崗位、對接企業用工需求等，為群眾提供技能培訓、公益性崗位等。2022年已開發鄉村公益性崗位1300余個，幫助7000多名農村勞動力實現“家門口”就業。二是智能管理服務平臺。開發村級事務網辦平臺和App，建立了集便民、防盜和緊急呼叫為一體的安全便民網絡，實現“群眾呼叫、書記必到，群眾點單、黨員服務”的閉環管理機制，為居民提供更為便捷的服務。自平臺開通以來，已辦件277件，其中咨詢類141項、訴求類134項、投訴類2項，群眾滿意率100%。

三、案例理論拓展

Y區的“無事”找書記黨建引領基層社會治理工作模式不僅在該省內部得到宣傳推廣，并且吸引了外省市的參觀學習，甚至還進入了東部某省著名高校的干部培訓課程，可見該案例所反映的知識已經具有諸多概化性的理論意義，顯然能夠為更多處于轉型之中的鄉村治理實踐提供經驗啟示。基于“無事”找書記治理模式，可以進一步凝練推進鄉村治理現代化的深層知識體現在以下幾個方面：

（一）在理念上，要以鄉村治理的價值理念轉變為先導

第一，在理念認識上，鄉村治理首先要弄懂吃透堅持習近平新時代中國特色社會主義思想的根本要義，始終堅持以人民為中心的發展思想，而不應僅僅將其視為簡單的政治理論學習任務，實際卻把中央精神要求和地方治理實際當成兩張皮。盡管鄉村治理也需要完成上級任務，但不能僅僅為了完成上級任務、應付上級的考核，而是要真正讓鄉村治理更好，讓老百姓更有獲得感、幸福感和安全感。如果將手段當目標或僅僅盯著考核，顯然容易滋生形式主義，外界更多看到的鄉村治理呈現的各種“面子”，“新瓶”裝的其實還是“舊酒”。

除了滋生形式主義以外，基層治理負擔的加重很多時候也與基層的被動應付、疲于應付相關。如果真正把治理的根本目標轉向老百姓，即便萬事開頭難，而一旦打造出良好的治理模式，形成正向效益，那么上面的所有要求也會迎刃而解。有時候基層的負擔來自所謂的“上面千條線，下面一根針”，通過基層治理場域的有效塑造，即便上面再多“線”，下面已不再是一根“針”［32］。Y區的“無事”找書記的治理工作模式明顯體現了鄉村治理價值理念向人民群眾的高度貼近，充分調動了人民群眾參與鄉村治理的積極性。現在可以發現的是，Y區農村鄰里矛盾少了，村民之間互幫互助的多了；隨意污染農村環境的少了，主動參與環境衛生治理的多了；遇事“信訪不信法”、到處托關系的少了，講法律、講規則的多了。鄉村治理已不再是村干部的單打獨斗，而是鄉村治理共同體的“群舞”。

正如2022年1月時任該市市委書記Y在“以人民為中心發展思想”專題學習教育動員會上所強調的“三個回歸”一樣，即：堅決糾治思想認識上的偏差，讓政績觀回歸“人民至上”；堅決糾治工作作風上的問題，讓干部定位回歸“人民公仆”；堅決糾治對群眾利益的侵害，讓重點工作回歸“人民期盼”。

第二，鄉村治理價值理念的轉變還體現在需要從以往的分散治理、被動治理向系統治理、綜合治理、源頭治理轉變。通常，在治理過程中，治理失效之所以發生，可能是在源頭上，也可能在過程中。源頭性治理傾向于在治理目標協商形成階段達成共識，并以配套規范制度保障協商目標的實現，而過程性治理則傾向于圍繞目標落實的整個過程施加治理舉措［33］。對于治理理念的這些轉變，目前在整個社會建設領域，國家已經從頂層設計層面有所強調，例如，2021年2月，中央全面深化改革委員會第十八次會議專門審議通過了《關于加強訴源治理推動矛盾糾紛源頭化解的意見》，強調要“加強矛盾糾紛源頭預防、前端化解……從源頭上減少訴訟增量”。2021年11月，黨的十九屆六中全會通過的《中共中央關于黨的百年奮斗重大成就和歷史經驗的決議》提出要“堅持系統治理、依法治理、綜合治理、源頭治理……健全社會矛盾糾紛多元預防調處化解綜合機制，加強社會治安綜合治理”。鄉村治理應該認真貫徹好國家層面的相關要求，結合自身的經濟社會發展實際，積極轉變治理理念。針對存在的源頭性治理失效問題，鄉村治理價值理念的轉變首先應該聚焦在源頭上，加強對源頭性問題的排查預防［34］。Y區的“無事”找書記治理模式在名稱上就體現了源頭治理的意蘊，即針對當前農村“空心化”日益突出、閑散人員無追求等問題，聚焦幫助解決就業創業和舉辦各類活動等，從本源上解決可能發生的各種社會矛盾問題。針對存在的過程性治理失效問題，在治理的過程中注重綜合性、系統性，突出對資源要素的整合，發揮多方主體的協同合力。Y區的“無事”找書記的治理工作模式充分體現了治理的綜合性、系統性，一方面從組織領導體系上和治理主體能力培育上，充分整合、激勵調動黨員、志愿者、鄉賢等多方力量，另一方面在制度建設上，從群眾意見吸納機制、矛盾糾紛化解機制等方面也體現了治理的系統性、過程性。

（二）在動力上，要堅持鄉村治理與鄉村振興發展的雙向融合

鄉村治理現代化目標的實現與鄉村經濟發展、鄉村振興不能割裂推進。

第一，鄉村經濟發展的水平是經濟基礎，從根本上決定了鄉村治理的現代化程度，即鄉村的上層建筑。習近平總書記曾經深刻指出：“鄉村集體經濟實力薄弱是基層工作活力不足的癥結所在。”［35］通過對農村集體經濟與鄉村治理相互關系的歷史考察，可以發現兩者之間存在著緊密的同向關系，農村集體經濟的發展壯大能夠為鄉村治理提供強力支撐，反之，農村集體經濟的弱化則會引發鄉村治理問題頻出［36］。鄉村集體經濟的發展可以在不同維度重塑鄉村治理體系和治理能力，比如，通過壯大鄉村集體經濟實力、創新產權制度安排和集體經營模式等，可以增強鄉村經濟實力，增強治理資源，激發鄉村治理活力。

第二，盡管有了鄉村經濟的發展，但鄉村治理如果跟不上，反而會阻礙鄉村的整體發展，具體表現有：在鄉村經濟發展上，治理機制的不合理會影響土地、勞動力和資金等資源的配置優化，影響鄉村生產設施的建設等；在社會穩定方面，治理機制的缺乏可能會導致鄉村各類矛盾糾紛得不到及時、公正的處理，導致鄉村不和諧、不穩定因素增多，影響鄉村人們的正常生活和生產活動；在鄉村文化生活建設上，治理的落后可能伴隨的是鄉村文化活動和文化活動設施等的缺乏或管理不足，相應會導致鄉村人們的精神文化生活相對貧瘠，對新的生產生活方式的接受進度緩慢，不利于鄉村文明的積累進步，影響鄉村整體的現代化發展進程。在理論研究上，有學者已經對鄉村治理與鄉村產業發展的關系進行深入分析并指出，完善鄉村治理的上層建筑體系，對鄉村產業發展具有重要的促進作用，是實現產業興旺的推動力量和實現基礎［37］。2018年《中共中央 國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》中明確指出“鄉村振興，治理有效是基礎”。堅持治理與發展的雙向融合無疑是推動鄉村治理現代化的動力引擎。

第三，“無事”找書記治理模式的創新具有很強的時代背景。近年來，隨著Y區城鎮化進程的加快推進，有大量農民脫離土地后不再從事農業生產，由于沒有其他的業務知識技能，很難找到其他合適的工作。如果農村經濟轉型和升級不夠，經濟缺乏新的發展動力，很多群眾會因為“無事”而惹是生非，滋生社會矛盾糾紛，甚至產生治安、刑事案件。“無事”找書記治理模式創新就是通過發展鄉村經濟和拓展群眾就業機會，從根本上瞄準鄉村治理失效的癥結，并嘗試解決。當鄉村經濟有了進一步的發展，很多因為鄉村轉型而閑暇無事的農民就有了新的生活依靠，不僅矛盾糾紛、上訪等開始明顯下降，還提高了農民對鄉村事務的關注度，增強了他們的鄉村治理參與意識，為鄉村治理體系的建構完善和有效運行奠定了基礎。反過來，鄉村治理機制的不斷健全，又能更好地協調和幫助就業無門的農民們找到事情去做，帶動促進農村新的經濟增長點出現。“無事”找書記治理模式堅持鄉村治理與鄉村振興發展的雙向融合，從群眾的“無事”開始，到書記為群眾的“無事”尋求解決之道，解決群眾因“無事”產生或可能產生的各種社會問題。在這個過程中，積極建構鄉村治理體系，提升鄉村治理能力，又進一步為解決群眾“無事”提供基礎保障，直到最后的書記“無事”“無為而治”，形成了一個完整的鄉村治理良性循環。

（三）在模式上，要打造鄉村治理的全生命周期治理模式

黨的十八大以來，習近平總書記針對“放管服”改革、反腐敗斗爭、人口老齡化、完善城市治理體系和城鄉基層治理體系、衛生與健康治理等諸多領域工作，提出過關于“全周期”的重要論述和工作方法［38］。“全生命周期管理”是一個管理學概念，也稱“全周期管理”，旨在通過將產品的生命周期細分為導入、成長、成熟、衰退等若干階段，并在每一階段實施跟蹤介入，以全過程保證產品質量，是一種先進的管理理念和管理方式［39］。隨著實踐的不斷發展，“全周期管理”已經從產品管理擴展應用到多個領域。在理論上，“全周期管理”也已經演化為強調從全過程、全要素角度進行全周期統籌和全過程整合，以確保整個管理體系從前期預警研判到后期修正改進，各個流程環節均能協同配合、運轉高效。

第一，“全生命周期管理”是把治理系統當成一個有機的共同體，并且已經在不少城市的治理中有了運用體現。2020年，習近平總書記參加十三屆全國人大三次會議湖北代表團的審議時，指出要“把全生命周期管理理念貫穿城市規劃、建設、管理全過程各環節”。隨后，各地一些城市認真貫徹習近平總書記的重要講話精神，在城市治理頂層設計中充分體現“全生命周期管理”的理念，摒棄以往頭痛醫頭、腳痛醫腳的城市治理方式，轉向城市的精細化管理，從而增強社會彈性和城市韌性，還有一些城市已經在積極籌建全生命周期綜合管理平臺。

第二，“全生命周期管理”在鄉村治理中具有重要價值。2021年，《意見》提出“建設人人有責、人人盡責、人人享有的基層治理共同體”，其中顯然也包括鄉村治理共同體的建設，可見黨中央在頂層設計上已經對鄉村治理的系統性、整體性給予更高關注。但在實際中，鄉村治理在多個維度存在治理的“復合碎片化”困境，主要表現為鄉村治理主體識別不清、鄉村治理過程權責錯位、鄉村治理理念缺失滯后、鄉村治理信息匹配失序以及鄉村治理資源分配不均等。鄉村治理過程中“復合碎片化”問題使得鄉村治理場域“裂痕”顯現，在鄉村治理轉型中各類矛盾糾紛頻出，而現有調節機制式微［40］。所以，從鄉村治理體系、治理能力現代化的角度來看，如何在鄉村治理上更好貫徹運用“全生命周期管理”理念，讓鄉村治理像生命有機體一樣更有活力地運轉起來是值得思考的重大課題。

第三，“無事”找書記的社會治理工作模式上充分體現了“全生命周期管理”的理念，其所著力打造的正是黨建引領鄉村的全生命周期的治理模式。在開展該項創新之前，Y區于2021年選擇3個村試點實施了鄉村社會治理“1114”工程，即：一張網絡（視頻服務網）保平安、一個中心（心理咨詢中心）促和諧、一個超市（新風超市）激活力、四支隊伍（文化宣傳、糾紛調解、為民服務、考核評價）優服務，取得了良好成效，得到了省市領導的充分肯定，被央視新聞聯播以“貫徹落實十九屆六中全會精神”為主題進行了宣傳報道。盡管如此，但還是存在黨組織作用發揮不突出、網格劃分不合理、資源整合不到位、群眾參與不廣泛等問題，鄉村治理存在碎片化，并沒有如生命有機體那樣充滿活力地運轉。

為了真正讓Y區的鄉村治理活起來，推動具有Y區特色的基層社會治理創新之路走深走實，在黨建引領之下，Y區進一步夯實鄉村治理的網格體系，重塑鄉村治理的組織架構體系，讓鄉村治理的“骨骼”更加健全，形成支撐鄉村治理體系強健運轉的基本框架。建立健全群眾訴求收集響應機制、矛盾糾紛排查化解機制、群眾參與多ZEW0XdQutZ+XkYI/sqvy2mnpnnUKoy5v+GZA2i6p7dw=元激勵機制等，持續建立健全鄉村治理的制度機制，讓鄉村治理的“經脈”更加暢通，為鄉村治理體系的正常運轉和發展提供保障。通過“建強村社干部隊伍、建強基層黨員隊伍、建強志愿服務隊伍、建強創業人才隊伍”等“四支隊伍”，加大力度培育提升鄉村治理的各種能力，不斷為鄉村治理提供“血肉”，讓鄉村治理真正活起來。

四、結論

當前，我國已開啟全面建設社會主義現代化國家新征程，向第二個百年奮斗目標進軍。2023年，中央一號文件明確指出：“全面建設社會主義現代化國家，最艱巨最繁重的任務仍然在農村”，“必須堅持不懈把解決好‘三農’問題作為全黨工作重中之重，舉全黨全社會之力全面推進鄉村振興，加快農業農村現代化”［41］。而在全面推進鄉村振興的戰略目標中，鄉村治理現代化具有重要的保障作用，二者猶如經濟基礎和上層建筑之間的關系，只有堅持二者的雙向融合，才能從根本上解決鄉村治理面臨的各種難題，真正讓鄉村治理活起來、轉起來。

基于對Y區“無事”找書記社會治理工作模式的分析，可以發現其在推進鄉村治理現代化過程中真正讓老百姓的獲得感、幸福感、安全感更加充實，鄉村治理具有很高的活力，鄉村治理的面貌煥然一新。從對“無事”找書記的命名中可以看出，其根本的奧秘在于：鄉村治理首先需要轉變治理價值理念，要從以往的分散治理、被動治理向系統治理、綜合治理、源頭治理轉變。找到鄉村治理問題的癥結所在，大力發展鄉村經濟，通過搭建就業平臺，開展各類活動，那些“無事”的群眾能夠通過找書記找到事情，實現書記的“無事”，最終實現鄉村的善治。基于本案例，可以得出以下幾點結論：

在宏觀層面，鄉村治理應該夯實黨建的引領作用，做強、做實鄉村治理的組織架構體系。在黨建引領上，只有基層黨組織堅強有力，黨員充分發揮作用，黨的根基才能牢固。一方面，要堅持把加強基層黨組織建設作為貫穿實現鄉村治理現代化的全過程，適時成立黨組織領導的鄉村治理領導小組，由自上而下的主要領導擔任組長，便于凝聚、動員鄉村治理的各方力量，真正把基層黨組織建設成為有效實現黨的領導的堅強戰斗堡壘。另一方面，在筑牢黨建引領的基礎之后，還需要配備鄉村治理健全的“骨骼”框架。在這方面，城市社區的網格化管理已經頗具經驗。在當前不斷發展的農村地區，也可以按照“服務范圍適中、覆蓋區域適中”的原則，建立健全網格體系，并且真正發揮網格的治理效用。

在中觀層面，僅有宏觀層面鄉村治理的“骨骼”顯然還不夠，還應持續建立健全鄉村治理的制度機制［42］，為鄉村治理體系的正常運轉和發展提供保證，讓鄉村治理的“經脈血管”更加流暢，防止鄉村治理面臨“貧血”的境況。在制度機制建設上，一是要有相應的意見訴求收集機制，讓基層能夠有效掌握群眾動態，便于及時發現各種問題、矛盾糾紛等，并及時解決，積極貫徹關于源頭治理的精神要求。二是要有相應的問題解決化解機制，盡管在鄉村治理中可以盡早發現問題，但要想真正解決問題，還需要自上而下建立綜合性、系統性的問題化解機制，要從制度上將鄉村治理與政府相關部門工作形成互動性對接，確保治理力量的有效下沉。三是要有相應的激勵機制，對于鄉村群眾來說，激勵是動員他們參與各類鄉村治理活動的最有效方式之一，尤其是物質性激勵。

在微觀層面，在整個“全生命周期”中，雖然“骨骼”和“經脈”已經搭建起來，但如果缺乏治理能力，就如沒有“血肉”或者“肌肉萎縮”一樣，所以還應加大力度培育提升鄉村治理的各種能力，讓鄉村治理真正活起來，真正有力量。在鄉村治理能力建設上，面對處于轉型之中的鄉村治理，人才是支撐治理運轉的關鍵，首先應該思考如何吸引和培育與新時期鄉村發展相適應的人才隊伍，其次在新時期也要更多思考如何運用新興技術給鄉村治理賦能添力，對新興技術的運用能力也同樣非常重要。所以，一方面，要加強鄉村治理各類人才隊伍的建設，包括村干部隊伍、基層黨員隊伍、志愿服務隊伍、創業人才隊伍等，要嘗試破解鄉村治理因為存在老齡化、空巢化等窘境而帶來的治理力量不足問題。另一方面，要善于運用新媒體等技術化平臺大力提升鄉村治理能力，例如，Y區結合實際為村民安裝無線呼叫器、智能攝像頭等，切實提高了為民服務能力。

注釋：

①為進一步貫徹落實《中國共產黨支部工作條例（試行）》，2019年在黨支部中全面實施“五個一”提升行動，即：訂好一份年度計劃；抓實一個主題黨日；健全一套基本制度；形成一套工作規范；配強一支黨務隊伍。

②常登鰥寡孤獨老人之門，噓寒問暖，送去孝心；常串特殊居民之門，嘮嘮家常，送去關心；常敲矛盾家庭之門，談心明理，打開心結。

③“五必訪”，即對信訪戶必訪、大病重病戶必訪、鰥寡孤獨老人必訪、低保困難戶必訪、優撫對象必訪；“五必知”，即對弱勢群體情況必知、對居民家庭婚育情況必知、對人才資源狀況必知、對群體矛盾和不穩定因素必知、對突出環境問題必知。

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How to Promote the Modernization of Rural Governance in

Transformation in the New Era ？

—Analysis of the Case of Seeking the Party Secretary for

“Nothing” in Y District， L City， a Certral Province

Zheng Changxu

Abstract： Rural governance has always been a weak area of grass-roots governance， especially in the new era where rural governance is undergoing transformation and facing new changes and challenges compared to the past. Based on the grass-roots social governance model of seeking the Party Secretary for “Nothing” in Y District， L City， this study analyzes the process of better modernization of rural governance in transition from the three dimensions of “organization， system and capability”. Research has found that rural governance should not be static， rigid， or fragmented， but rather viewed as a complete living organism. Rural governance should first be guided by Party building to construct and reshape the organizational structure system （“skeleton”） of rural governance， forming a basic framework to support the operation of the rural governance system. Secondly， it is necessary to establish and improve institutional mechanisms （“meridians”） to provide guarantees for the operation of the organizational structure system. Finally， we need to increase efforts to cultivate and enhance various abilities （“flesh and blood”） in rural governance， so that all elements of rural governance can truly come to life. The promotion of modernization of rural governance is a comprehensive and systematic project， and it is of great necessity to promote it organically and as a whole.

Keywords： Rural Areas; Modernization of Governance; Overall Promotion; Governance Experience

（責任編輯 矯海霞）