關于林地調查中的問題及林地的可持續經營探究

姜思華

摘要：結合占用征用林地調查結果，總結出占用征用林地存在的主要問題，從正確處理好耕地和林地的關系、突出森林是陸地生態系統的主體地位和尊重農民對征占用土（林）地的知情權三個方面管理和經營林地。

關鍵詞：林地調查；問題；管理；可持續經營

土地是民生之本，財富之母，發展之基。林地是土地的重要組成部分，是發展林業的基礎，是國家生態建設、地區生態安全保障的重要基礎。近年來，隨著經濟建設的發展，各類建設項目增多，用地需求量較大。而對農用地轉為建設用地的規模控制已經成為國家經濟宏觀調控的重要手段，嚴格控制各項工程建設征用占用耕地后，一些建設單位把目光瞄準了林地，林地和森林資源受到嚴重威脅，林地保護管理的形勢仍很嚴峻。因此，嚴格林地管理，具有更加現實、更加重大、更加迫切的意義。

一、林地調查中若干問題

（一）行政干預

一些領導不惜以犧牲林地資源為代價換取短期經濟的發展以求得自身利益和政績從而明知故犯。以權代法、以權壓法的現象屢見不鮮；有的甚至以不正當的行政手段干擾林業主管部門依法實施對征占用林地的監督管理，從客觀上助長了亂占林地的行為。

（二）傳統習慣和認識水平是產生爭議的重要原因

在一些平原、丘陵地區，由于受土地的歷史用途和母質身份（如耕地）、人們的傳統習慣和認知水平差異等影響，人們對林地的認識和判斷也存在較大爭議。例如，有相當數量的人對林地概念認識不清，簡單地認為林地就是“面積667hm2以上，有成片樹木的土地”；而有些人卻仍將其看作“耕地”或“園地”。有些基層人員還經常會為土地補償金額大小所左右，以此來確定是“林地”還是“園地”，如當“園地”補償金額大時就說是“園地”，當“林地”補償金額大時就說是“林地”。所以人們的傳統習慣、認知上的差異，或過分看重經濟利益，也是造成爭議的重要原因。

二、林地使用管理與可持續經營

（一）正確處理好耕地和林地的關系

1.林地和耕地是屬同一層次并列的兩個地類。《土地管理法》第四條規定，土地分為農用地，建設用地和未利用地。農用地是指直接用于農業生產的土地，包括耕地、林地、草地、農田水利用地、養殖水面等。耕地和林地是屬同一層次并列的兩個地類，“園地”己不屬于一種單獨的土地類型；《森林法》第四條第（三）項規定，茶、桑、果樹等林木組成的林分屬于經濟林，更明確了以往曾作為園地的地類現歸屬為林地。

2.林地與耕地同等重要。土地是十分寶貴的資源和資產。各級政府要合理利用土地，切實保護耕地，但開發土地資源，不得擅自把林地開墾為耕地。近幾年部分縣市建設項目占用耕地指標日益增多，為保持耕地占補平衡，一些地方常常為保護耕地，“犧牲”林地，出現了較多的毀林造田地現象，導致山地千瘡百孔，影響森林景觀，造成水土流失。

3.建議把部分林地預留為耕地后備資源。為既不毀林，又能解決造地指標，筆者建議把部分林地預留為耕地后備資源。具體由土地管理部門提出規劃，經縣以上林業行政主管部門論證并同意，分年度確定下達預備耕地計劃。把山地坡度在25度以下，且立地條件相對較好的低產老化或廢棄茶園、桑園、果園等，在土地規劃圖上劃作耕地后備資源，頂替造地指標，權屬所在鎮（鄉）村可同樣享受土地管理部門的造地費，除遇特大自然災害，糧食供給不能保證外，未經省以上林業行政主管部門同意，不得改變其現有林地現狀。

（二）突出森林是陸地生態系統的主體地位

1.良好的森林植被是生態城市的重要標志。近期全區林業工作會議上發出了全面推進林業現代化建設動員令。顯然，保護森林資源、改善生態環境成了當務之急。為此，各地要正確處理好采伐與封育、開發與保護、開采與環境三大關系。堅持生態優先原則，切實保護和恢復森林植被，保持林地總量平衡和森林覆蓋率的穩步提升。林業主管部門要嚴格辦理征占用林地手續，嚴格規范管理采石、取土等影響環境美觀的活動，對此實行依法管理，有序指導的同時，嚴格限制對闊葉林的采伐，逐年減少森林采伐量，增加封山育林面積，凡是可以退耕還林的地方要盡可能還林。對風景名勝區、森林公園、重點水土保持區、重點林區、主要公路兩側以及坡度25度以上的山坡地，要堅決制止毀林改種，毀林造田地。對低丘緩坡確需發展花卉苗木和其它經濟特產的，要由鎮（鄉）以上林業部門批準，并由縣以上林業主管部門統籌規劃、有序發展。鼓勵山農下山種果樹、花木，引導他們合理調整林業結構，規范林地使用和管理，建立監督機制，確保林地資源的安全及生態與環境建設的順利進行。

2.古樹名木是自然界及前人留下的寶貴遺產，應加以保護古樹名木是自然歷史長期孕育的產物，是綠色文化，活的化石。法律法規規定國家、省重點保護的珍貴樹木和具有特殊價值的植物資源以及百年以上樹木，嚴禁采挖。因征占用林地、工程建設以及自然災害毀壞等特殊原因，需采挖上述樹木的憑征占用林地批準證明、縣級以上有關部門的立項文件等相關材料，由采挖地的縣級林業主管部門提出申請，經縣級人民政府審核同意后報省林業行政主管部門審批（審核），嚴格按照程序申請和實施。

（三）尊重農民對征占用土（林）地的知情權

1.要明晰農村土地集體所有的含義。農村土地農民集體所有實質上是一種所有權主體缺位的所有制，所有者的缺位，往往造成經營管理者和所有者的錯位。農民不知道自己是土地的所有者，基層（鎮、村）干部想怎么處置就怎么處置，征地權被濫用。筆者建議進一步明確農村土地農民集體所有為農民共同共有，并明確為哪些人擁有，每人擁有多少份額。

2.要保障農民的土地財產權。法律規定土地財產權是農民的四大權利（土地財產權、自由遷徙權、生產自主權、公平身份權）之一。十分有限的土地資源，使得城市開發建設和保護農民土地之間的矛盾日益突出。土地是農民的立足之本，失去土地，很多農民就失去了賴以生存的基本條件。建議國家盡快設立土地的發展權，尊重農民的土地產權，實行土地制度創新，保障農民的土地收益。歸還農民集體土地的所有權經營權、繼承權、抵押權、入股權、轉讓權、收益權、處置權等多種權利。

【參考文獻】

[1]張佩昌，周曉峰，王鳳友.天然林保護工程概淪[M].北京：中國林業出版社，1999.

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