國家治理現代化背景下的民族自治地方社會治理

王允武　王杰

[摘要]民族自治地方社會治理的主體、內容和方式上均有著特殊性，帶有明顯的本土性、民族性和“自治性”，也離不開國家的治理。在國家治理體系和治理能力現代化的背景下，民族自治地方社會治理同樣要處理好“政府、市場與社會”的關系，由“管理”轉變為“治理”，在社會政策決策、社會矛盾化解、社會“自治”等方面實現現代化。

[關鍵詞]國家治理；社會治理；民族自治地方；自治；現代化

中圖分類號：D922.15 文獻標識碼：A

文章編號：1674-9391（2015）01-0062-09

一、社會治理的內涵及在民族自治地方的特殊性

（一）社會治理的內涵

2013年底，中共十八屆三中全會作出的《關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）作為中央文件首次提出“社會治理”的概念。這一“社會治理”，不同于古代“統治”、“管控”意義上的社會治理，而是在以民主和法治為特征的現代國家治理意義上的社會治理。綜觀歷史，在“統治”型社會中，盡管不乏開明統治者推行“民本”、德治、禮治之類的社會管理政策，甚至允許民間力量有限度地參與社會管理。新中國成立后，盡管黨和國家一直踐行全心全意為人民服務，并堅持貫徹群眾路線，但主要延續古代傳統的社會管理思維和方法。一直到改革開放初期，主要以單位制度、戶籍制度、身份制度、職業檔案制度為主要“管控”手段，實行政府全能式的社會管理。改革開放以后，隨著市場經濟的逐步確立，社會管理實踐表現為黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的“黨政主導型”格局[1]，盡管有構建和諧、服務民生、以人為本等價值取向，但依然未完全脫離“管控”思維。

中共十八屆三中全會適時推出全新的“社會治理”理念。《決定》指出：“創新社會治理，必須著眼于維護最廣大人民根本利益，最大限度增加和諧因素，增強社會發展活力，提高社會治理水平，全面推進平安中國建設，維護國家安全，確保人民安居樂業、社會安定有序?！薄稕Q定》把社會治理體制創新概括為改進社會治理方式、激發社會組織活力、創新有效預防和化解社會矛盾體制、健全公共安全體系四個方面。

就是說，社會治理涉及社會生活的多個方面。主要包括因社會關系失衡和社會行為失范所引發的社會矛盾，比如教育不公和教育資源短缺、就業困難和就業機會不平等、分配不公和貧富分化、社會保障體制和社保資金管理不完善、醫療衛生資源分配不公和保險救助機制落后、計劃生育政策需要調整、惡性事件與群體事件增多、信訪壓力大、重大生產事故多發、食品藥品安全問題多發、網絡信息安全和國家安全受到威脅等等與民生相關的權利保障、權利沖突和社會穩定問題。社會治理的主體包括政府（或國家機關）、社會組織、居民等。社會治理方式的改進，強調“政府治理和社會自我調節、居民自治良性互動”式的多元化治理，加強黨委領導，發揮政府主導作用，鼓勵和支持社會各方面參與，發揮行業協會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉社區服務類社會組織的積極作用，通過完善重大決策社會穩定風險評估、行政復議、信訪等工作機制來暢通人民群眾利益訴求和化解社會矛盾，通過完善食品藥品安全監管、安全事故防范、防災減災救災、社會治安防控、網絡和信息安全、國家安全等機制來提升人民群眾的安全感和公共安全指數。

可見，社會治理是以實現和維護人民群眾權利為原則，發揮政府、社會組織、居民等多元治理主體的作用，完善社會福利，保障改善民生，化解社會矛盾，促進社會公平，推動社會有序和諧發展的過程[2]。社會治理創新的重點在于：協調好政府、市場和社會的關系，以社會建設為基礎、以基本公共服務均等化為保障、以構建合理穩定的社會權益結構和社會行為秩序為中心，實現建設、服務與治理的有機統一，構建合理的社會制度和社會體制[3]。

（二）民族自治地方社會治理的特殊性

對于民族自治地方而言，其社會治理具有特殊性。

第一，治理主體的特殊性。一般認為，社會治理主體包括政府（或國家機關）、社會組織和居民。民族自治地方社會治理的主體中的“政府”，既包括本地區民族自治機關意義上的政府和其他有關國家機關，也包括中央政府、上級政府和有關上級機關。其中，民族自治機關與其他國家機關一起，擔負著“國家治理”的職責，民族自治機關還承擔著“自治”的角色。民族自治地方社會治理的主體中的“社會組織”，既包括本地區基層組織、行業協會與社團等社會組織，也包括少數民族傳統習慣上的社會組織（如眾所周知的“家支”、“理老”等習慣法組織）。民族自治地方社會治理的主體中的“居民”，泛指轄區內所有公民，包括漢族公民與少數民族公民，也包括本地主體民族公民和其他少數民族公民，不論是否構成區域自治，所有公民均是主體。

第二，治理內容的特殊性。民族自治地方社會治理，包括教育、醫療、就業、分配、社保、矛盾化解與安全防范等內容，這些內容與民族關系、民族問題密切相連，甚至相互交織在一起。比如，教育政策對少數民族照顧是否符合實際要求、教育內容是否能被少數民族群眾接受、是否促進民族文化傳承等等，關系到少數民族與漢族之間的關系、少數民族自我傳承和發展以及對國家的認同。在社會矛盾化解方面，本民族糾紛方式的參與程度、國家糾紛解決方式對本地、本民族傳統習慣的尊重和吸納程度，同樣關系到民族關系的和諧與少數民族群眾的國家認同感。

第三，治理方式的特殊性。民族自治地方社會治理，離不開國家提供基礎設施、基本公共服務以及社會安全保障等與國家治理密切關聯的內容，也離不開本地區民族自治機關、基層社會組織與少數民族群眾的“自治”。其中，在民族認同和國家認同意義上，對后者的依賴性更強。民族自治地方社會治理的方式和效果，與國家對民族關系的總體認識、對少數民族的各項政策、對民族自治地方的控制程度密切關聯。從歷史來看，國家意識的產生晚于民族意識。尤其在民族自治地方，國家意識主要產生于近代。國家意識產生后，國家（中央）政權對民族自治地方的控制越多或越緊，民族意識越是強于國家意識，少數民族與國家政權的關系便存在一定緊張。簡而言之，民族自治地方社會治理更應當強調本土性、民族性和“自治性”。

二、國家治理轉向對民族自治地方社會治理方式的影響

（一）國家治理的現代化轉型

中國有著“自上而下”的治理傳統，這種傳統一直延續到現代文明中國，不同時期的政權執政理念總體上一直表現為根深蒂固的“管理”思維。盡管自古多論述“治國”，但治理傳統中對權力崇拜的文化因素，使得“治”的實質就是“管”。人民共和國建立后，或因百廢待興以及內外斗爭的需要，執政黨一直在“管理”意義上治國。當國家逐漸步入現代化之后，民主法治的理念逐漸得到加強，直到“法治”入憲，國家上下才逐漸認識到“法制”與“法治”的區別，以及“管理”與“治理”的區別。正是基于此，《決定》明確提出：“全面深化改革的總體目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化?！敝链?，“國家治理”正式成為執政理念。這種“國家治理”理念，實際上是以“法治”為核心的現代治理理念，其治理對象不僅僅是國家，還包含了社會。對此，習近平指出：國家治理體系是指在黨領導下管理國家各領域的制度體系，是包括體制機制、法律法規在內的一整套國家制度；國家治理能力則是運用這些制度管理社會各方面事務的能力。推進國家治理體系和治理能力現代化，就是要加強和實現黨、國家、社會各項事務治理制度化、規范化、程序化，增強按制度辦事、依法辦事意識，善于運用制度和法律治理國家[4]。這就要求全面推進依法治理也即全面推進依法治國。對此，《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》“全面推進依法治國，總目標是建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家。這就是，在中國共產黨領導下，堅持中國特色社會主義制度，貫徹中國特色社會主義法治理論，形成完備的法律規范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內法規體系，堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設，實現科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法，促進國家治理體系和治理能力現代化”。

在現代性語境中，國家治理一般指國家的最高權威通過立法、行政和司法機關以及中央與地方之間的分權，從而對社會控制和管理的過程[5]。所有現代國家都在不同時期面臨著轉型危機和國家治理危機。西方國家經歷上百年的經濟市場化進程和政治民主化進程，中國也同樣不會避免。改革開放以來，中國的經濟市場化進展較好、但引發了諸多經濟和社會矛盾，而政治民主化進程相對較慢、難以通過有效干預來解決上述矛盾，導致國家治理體制的整體性弊端凸現、而不得不進行體制性改革。當前，黨中央高屋建瓴地推進全面深化改革、推進國家治理體系和治理能力現代化，是一種面對危機所作出的積極反應。作為一個發展中國家，中國所面臨的治理危機，更多意義上是一種機遇。三十多年的改革開放，使得社會主義市場經濟體制逐步確立并逐漸完善，極大地釋放了社會活力和人民群眾的主體積極性。與此同時，以市場化為核心的現代化，所引發了一系列人與人、人與自然之間的各種矛盾，表現為貧富分化、分配不公、就業困難、權利沖突、環境危機、公權與私權的緊張、群體性矛盾增多等等，使得原有的延續傳統的“全能主義”管理模式與經濟社會發展不相適應。按照黨中央所確立的改革方向，未來的治理模式，應當是“市場的歸市場、政府的歸政府”為特征，以法治和民主為核心的現代化治理模式。進一步說，習近平在十八大后反復強調以依法治國、依法執政、依法行政共同推進法治中國的建設，也深刻地反映了未來的治理模式最根本的是以社會主義法治為核心、基礎和推動力。

（二）民族自治地方社會治理現代化轉型的原則

國家治理現代化是應對經濟和社會發展現代化的積極轉變，是對以市場為基礎的現代化危機所作出的積極調整，是對公權與私權關系的重新定位，是建設民主法治國家的必然要求。然而，在民族自治地方，市場化、現代化的發展較為滯后，且在區域內發展嚴重不平衡，傳統和現代并存，民族特性和國家共性并存，在《憲法》和《民族區域自治法》框架內的社會治理表現為國家治理、地方治理與民族自治相結合的總體格局。在國家治理方略轉向的時代背景下，民族自治地方社會治理方略也面臨著由“管理”到“治理”的轉向問題。具體要注意以下幾個方面：

第一，堅持依法治理，要在法治的格局中進行社會治理，要與社會主義法治現代化相結合來開展。法治是現代國家的基本特征，也是國家治理現代化的主要標志，是社會治理有有序開展的基本要求。民族自治地方社會治理涉及到民族平等、資源分配、成果共享、權益保障、糾紛解決等方面，必須在法治的格局中開展。要按照憲法和法律的要求，以“市場的歸市場、政府的歸政府、國家的歸國家、中央的歸中央、民族自治地方的歸民族自治地方、……”為特征的權責明晰的治理體系，重點將“治理權力”歸入法治的“牢籠”，杜絕治理的隨意性和私利化。

第二，堅持民主治理，要在民主的氛圍中進行社會治理，要與社會主義民主政治現代化相結合來開展。民主是現代國家的顯著特征，是國家治理現代化的另一主要標志，是社會治理有效開展的基本要求。民族自治地方社會治理關系到民族自治地方人民群眾的生活幸福與社會的安定團結，是每一個個體和集體都有權參與的“共同的事情”，必須按照民主的要求來進行。要在“代議制”民主的基礎上構建更廣泛的民主，夯實民族自治地方社會治理的民主基礎，杜絕治理的“家長化”和“官僚化”。

第三，堅持民族區域自治，要在民族區域自治制度框架內進行社會治理，要與民族區域自治制度的現代化相結合來開展。民族區域自治制度是我國基本政治制度之一，是中國共產黨領導人民在長期實踐中形成的解決民族問題的根本制度，是中國特色社會主義制度的重要組成部分，是國家統一與長治久安的需要，是促進民族關系和諧與中華民族共同繁榮的法寶。民族自治地方社會治理涉及到國家與民族自治地方的關系、涉及到少數民族與漢族的關系、少數民族之間的關系，是民族自治地方實現公平正義的重要途徑。因此，必須要在民族區域自治制度框架內進行民族自治地方社會治理。這也是堅持和完善民族區域自治制度的重要方面。

第四，堅持共同治理，正確處理民族自治地方社會治理中國家治理、地方治理、民族自治、社會自治與群眾自治的關系。民族自治地方社會治理既是國家治理的重要方面，也是地方治理的重要內容，需要國家與地方共同治理。同時，又與民族自治、社會自治以及群眾自治交叉關聯。因此，要正確對待各種主體在民族自治地方社會治理中的關系，實現共治與自治的和諧統一。重點是處理好國家權力與地方權力在社會治理中的關系，以及上級國家機關與民族區域自治機關在社會治理中的關系。

第五，堅持分類治理，正確區分現代化普適性社會問題與民族自治地方特殊性社會問題的治理。民族自治地方社會治理對象包括現代化普適性社會問題與民族自治地方特殊性社會問題，要明確區分兩種不同情況，針對性的加強治理能力、構建治理機制。對普適性社會問題，按照普遍規則治理。對民族自治地方特殊社會問題，按照特殊規則治理。現實中，一些本應屬于現代化發展所帶來的普適性問題，因為發生在民族自治地方，往往被貼上“民族問題”的標簽，造成難以處理的假象或者處理方式的選擇錯誤，反而引發新的社會問題或真正的民族問題。

三、民族自治地方社會治理現代化所面臨的問題與癥結

盡管民族自治地方現代化發展相對滯后且發展不平衡，但由于現代化自身的科層化、規模化、規范化所引發的較強的可復制性以及現代國家整體上對現代化的遵循和推廣，現代化已經以不可抵擋的速度滲透到了社會生活的諸多方面，幾乎沒有可以置身其外的地方，民族自治地方的社會發展總體上也帶有強烈的現代性。只不過，民族自治地方社會生活的現代性與傳統性、民族性交織在一起。當市場作用從“基礎性”過渡到“決定性”①以后，帶有后現代主義的新型現代化將以更廣泛的覆蓋程度波及國家和社會生活的各個方面。在認清這一現代性的前提下，結合民族自治地方社會治理主體、內容和方式的特殊性，可以較清晰地把握民族自治地方社會治理現代化所面臨的問題與癥結。

（一）民族自治地方社會治理現代化所面臨的問題

民族自治地方社會治理面臨的問題較為復雜。從社會問題產生的背景和性質來看，有三種類型：現代化發展所帶來的普適性社會問題、民族自治地方特有的社會問題、現代化帶來的社會矛盾與民族問題交織在一起的社會問題。從社會問題所涉及的社會生活領域來看，包括教育、醫療、就業、分配、社保、矛盾化解與安全防范等社會生活內容。具體來說，較為突出的社會矛盾問題體現在以下幾個方面：

第一，現代化帶來的一些社會矛盾與民族問題難以區分、糾纏在一起，使得國家和民族自治地方難以準確采取措施。有些普遍性社會矛盾發生在民族自治地方，因為其突發性和極端性，往往使人誤認為其是民族問題。如：民族自治地方貧困發生率高、生存環境艱苦，舊式現代化所引發的資源濫用、環境惡化、成果分享不公等一般性社會矛盾在自然資源富集的民族自治地方更為突出，再加上民族自治地方教育水平落后、人才短缺、自我發展能力差等因素，往往會引發不同民族群眾之間的心理失衡，成為民族矛盾的潛在因素。再如，現代化所引發的治安事件和犯罪率上升問題，在民族自治地方往往會被貼上“民族矛盾”的標簽，被輿論所夸大，并極易成為國內外敵對勢力所利用的事件。

第二，民族自治地方社會治理主體的多元性和復雜性，往往引發主體之間的“權力沖突”，導致了一些不該發生的矛盾，并且往往會引發民族矛盾。如在民族區域自治和國家幫扶的問題上，上級國家機關與民族自治地方自治機關的關系一直沒有理順，表現為國家“管控”太多、地方“自治”不足。在這種情況下，許多人們會誤認為民族區域自治就是“優惠政策”，這種錯誤思想往往淡化少數民族自我發展的意識，成為一些少數民族群眾“等靠要”的依據甚至是“驕傲”的資本，也成為一些漢族群眾“看不起少數民族”的依據，民族關系因此增加了不和諧因素。

第三，文化交往與經濟利益沖突往往會帶來民族意識的提升、誘發民族矛盾，影響到民族自治地方社會安全。近年來，影響民族關系、破壞民族團結的打砸搶、自焚、在車站廣場襲擊無辜群眾等突發事件時有發生，且呈規模大、對抗性強、涉及面廣、跨界聯動、境內外勢力相互勾結態勢，嚴重威脅社會穩定和國家安全。

（二）民族自治地方社會治理的關鍵癥結

要分析民族自治地方社會治理的關鍵癥結，首先要清晰認識以往民族自治地方社會控制的主要特征。在古代自然經濟時代與建國后的計劃經濟時代，國家與社會高度一體化，政府主要扮演全能的社會控制角色。這種傳統社會控制模式強調政府的“一元權威”，信奉弱肉強食的“叢林法則”，建立一種統治者理想中的統治與被統治、控制與被控制、命令與服從的社會秩序[6]。某種意義上講，這種模式在計劃經濟時代被發揮到了極致。自改革開放以來，隨著市場經濟的逐步確立，市民社會逐步成長，傳統的權威統治式的社會治理被不斷修正，各種社會主體逐漸釋放活力，治理的人性化、民主化、法治化等現代色彩不斷增強。就民族地區而言，自然經濟時代，國家政權的社會控制相對松散，主要依靠“地方自治”。在這種“地方自治”中，其政權力量對本民族自治地方的社會控制也或多或少帶有權威統治的色彩，但不乏民間力量和社會組織的“自治”，這一歷史基礎比國家權力主控地區更適合現代化的治理。建國以來，國家權力總體對民族自治地方的管控遠遠強于歷史上的各個時期。有學者將其總結為三個階段[7]：1958年建立人民公社以前，民族自治地方社會秩序以各民族、地區的內生力量維持為中心，表現為多元、傳統、“因俗而治”的特點；1958年到1993年，整個社會秩序靠國家維持，表現為國家的絕對控制；1993年以后，國家仍處于主導地位，但存在大量的非國家力量，表現為國家為主、其他為輔。在認清這一前提下，結合社會治理的內涵、民族自治地方社會治理的特殊性及現代化轉變的有關要求，可以對其關鍵癥結分析如下：

第一，社會政策決策不盡合理。民族自治地方社會治理，離不開國家通過制定公共政策提供基礎設施、公共服務、社會支持以及社會安全保障。在權威性治理格局下，由于權力過分集中，政策制定和執行中存在“官僚主義”作風，對實際情況缺乏有效研判，在政策內容上存在“想當然”的失誤，治理的“即興”色彩強，使得治理結果往往與社會需要相背離。尤其是在民族自治地方社會政策的制定上，政策該由誰來制定、如何制定，直接關系到政策的效果。

比如：從中央或上級國家機關針對民族自治地方實施的優惠措施的制定過程來看，絕大多數的具體政策都是由上級國家機關自主決定的，民族自治地方參與較少，往往造成政策指向的偏差。而實際上，民族自治地方也許更清楚自身的“發展特點和實際需要”②，具體優惠政策也往往要靠民族自治地方來執行。制度供給和制度執行的不統一，也進一步導致了優惠政策效果不足。因此，民族自治地方社會公共政策決策程序亟需改進，要真正體現決策的民主化、科學化，真正符合民族自治地方的實際需要。

第二，社會主體“自治”不足。民族自治地方社會治理，離不開本地區民族自治機關、基層社會組織與民族自治地方人民群眾的“自治”。民族自治地方自治機關既擔負“國家治理”的職責，也擔當著“自治”的角色。在政府全能的格局下，黨政包攬多、社會主體參與少，各級黨政機關均習慣于通過對社會組織和人民群眾下達任務的方式進行社會治理，這種政治動員色彩濃厚的自上而下的方式在民族自治地方也不例外，導致自治機關“自治”受阻。

至于社會組織和人民群眾，本應當發揮主體地位和作用，在實際上不僅被忽視，而且還被列為“管理”對象，所以社會組織一直難以成長并發揮作用。我國《憲法》規定的結社自由，是基于民間組織、社會社團所具有的行業自治、權利維護、緩和矛盾等社會功能，使得人們可以聯合起來采取共同的行動、進行利益訴求[8]。然而，國家對社團管理太嚴，使得許多社團都帶有官方性，且多是“錦上添花”，沒有真正釋放社會活力。更有甚者，有些地方的鄉鎮、街道辦把村民委員會和居民委員會當作自己的下級機關，沒有正視其基層自治組織的地位和作用。這種情況下，難以形成多元主體協同治理的新格局。除了上述情況，少數民族群眾對傳統社會組織依賴性更強。然而，國家政權對民族自治地方社會生活的過度干預，一度導致傳統組織失去功能，特別是20世紀50年代，隨著民主革命、階級斗爭、公社化運動等國家活動的開展，傳統的宗族、土司和各種習慣組織銷聲匿跡，社會“自治”沒有存在的空間。除去土司等封建政權色彩的社會組織，實際上傳統社會組織是少數民族維護社會關系的依賴，是民族自治地方社會和諧的重要依托。也正是基于此，在民族區域自治制度的保護下，尤其是后來改革開放對社會管制的解禁后，各種習慣組織又逐漸實際發揮其積極作用。

從社會治理現代化的應然格局來看，民族自治地方的基層組織、社團組織、習慣組織等“自治”組織的積極依然沒有被完全發揮，民族自治地方的人民群眾“自治”空間也有待得到進一步釋放，民族自治地方自治機關的“自治”權限也應當得到進一步保障。

第三，社會矛盾化解體系不夠完善。有效解決矛盾糾紛是社會秩序的基本保障。社會治理的現代化，必須有一套科學合理的社會矛盾化解體系。民族自治地方的社會矛盾，往往和經濟矛盾、民族矛盾等交織在一起，呈現復雜性、難處理的特點。長期以來，社會矛盾化解的指導思想是“維穩”大于“維權”，導致“民怨”升級為“民憤”，效果不佳。在民族自治地方社會矛盾的化解上，往往也沒有處理好“維穩”與“維權”的關系。在民族自治地方，少數民族群眾對本民族傳統習慣法糾紛解決機制依賴性仍然較強、對國家法律認可的程度依然有限，而國家法律對本地、本民族傳統習慣的尊重和吸納程度不夠，導致國家法律糾紛解決方式少數民族習慣法律之間存在緊張，進一步影響到民族關系和諧與少數民族群眾的國家認同。在民族關系矛盾上，缺乏對民族關系狀況評估、民族矛盾趨勢分析、突發事件排查預警等事前應對機制，政治思維掛帥的思維仍然普遍存在，往往過分強調迅速平息事態、安撫少數民族群眾，過分依靠政策、決議、決定、命令等即時性措施，而忽視法律的權威與公平性。未來民族自治地方社會治理的現代化，更需要建立科學的矛盾化解體系，把握好公權力的邊界，保障私權，依法處理民族自治地方社會矛盾。

四、民族自治地方社會治理方式現代化的實現路徑

未來的民族自治地方社會治理，必然是以法治化為核心，在憲法和法律的框架內進行現代化轉型。主要考慮以下三大方面。

（一）民族自治地方社會政策決策的現代化

社會政策是社會治理的基本依據。社會政策決策的現代化是社會治理現代化的基本內容，其指導思想是民主化、法治化，要求通過社會調查、公開聽證、專家咨詢、相關利益主體表達意見等程序實現決策的程序公正和民主，要通過風險評估和防范機制來保障社會政策內容的科學性和公信力，要通過績效評估和實效考察來保障社會政策內容的針對性和實效性。就民族自治地方而言的社會政策決策現代化，重點要注意以下幾點：

第一，在涉及少數民族或民族自治地方的國家優惠政策制定上，認真落實《民族區域自治法》第8條③，要改變過去自上而下“單向決定”的決策模式與“普惠式優惠”內容導向，重視“民族差異”和地域差異，并將“自治地方的發展特點與實際需要”的確定權交由自治地方行使[9]，保障政策符合不同民族、不同區域的發展特點與實際需求，保障政策有效性和執行力度。

第二，在民族自治地方的社會政策決策上，認真落實《民族區域自治法》第51條④，努力推進“垂直協商”向“民主協商”的轉變，使社會公共決策以各民族、群體或區域之間的充分協商為基礎。要通過加強民主選舉的透明公開、完善代表監督機制，妥善解決“代表”缺乏代表性和“多數決定”的缺陷[10]。要發揮基層組織、社會團體的積極作用，尤其是要重視民族性社會組織的參與，擴大社會政策決策的民主性。以憲法和法律規范為指導，建立公開、民主、科學的社會政策制定程序、風險防范機制、績效評估機制和政策實施保障機制，保證公共決策和立法的合理性和有效性。

第三，在民族、宗教密切相關的社會政策上，要尊重并保障少數民族風俗習慣，要維護少數民族群眾宗教自由，依法規范民族食品、民族文化用品生產和民族宗教活動。同時，要防止國內外敵對勢力利用民族、宗教政策和法律漏洞而進行破壞和顛覆活動。

（二）民族自治地方社會“自治”的現代化

前文已述，在民族自治地方社會治理意義上的社會“自治”，包括自治機關的“自治”、民族自治地方基層社會組織的“自治”和民族自治地方人民群眾的“自治”三大方面。

第一，自治機關“自治”的現代化，應當注意以下方面。一是要進一步理清民族區域自治權的要素、主體和性質等基本概念的內涵，修訂《民族區域自治法》等民族法律法規文本中表述混亂的問題，修訂其他法律與《民族區域自治法》相沖突的內容。二是科學劃分中央、上級機關與民族自治地方自治機關的事權，詳細規定自治地方自主管理事項的內容及范圍、地方自治事項與委托事項的權限與責任歸屬、自治權和一般行政機關的職權區別等問題，厘清自治機關“自治”權力邊界。三是將民族自治地方自治立法程序中的“批準程序”改為“備案程序”，消除自治立法桎梏，推動五大自治區自治條例出臺，促進單行條例制定。四是通過作風建設、民主協商機制轉型、干部配備改革和法治意識培養等方式來加強“自治”意識和能力。

第二，民族自治地方基層社會組織“自治”的現代化，關鍵在于理順政府和社會組織的關系，由“管控”轉變為“協作”。社會治理創新的重點是激發社會組織的活力，注重培育社會資本[11]。故應真正落實《村民委員會組織法》、《居民委員會組織法》以及憲法和其他法律的有關規定，實現民族自治地方農村和社區“自治”，更利于各族群眾表達訴求、協調利益和解決糾紛。要按照《憲法》規定保障“結社自由”，實現政社分開，開放社團發展，實現社團“自治”。限期實現行業協會、商會等與行政機關脫鉤。鼓勵民族性社團發展，尊重少數民族依據風俗習慣組建民族性社會團體，發揮其在民族自治地方社會治理中的特殊作用。要構建“小政府大社會”的治理格局。凡適合社會組織解決的公共服務事項，一律交給社會組織。

第三，民族自治地方群眾“自治”的現代化，依賴于國家和政府對社會“自治”空間的釋放，以及人民群眾自身自治修養的提升。在社會治理現代化的環境下，自治機關“自治”的現代化、基層自治組織依法“自治”以及民族自治地方社團的“自治”，都意味著社會“自治”空間的不斷釋放，給人們群眾的“自治”提供了社會環境。民族自治地方人民群眾應當提升公民意識、法律意識與國家意識，加強“自治不排外（民族）、自治不違法、自治不分裂（國家和中華民族）”的“自治”修養。要克服夸大本民族、排斥其他民族、抵制民族間經濟文化交流等狹隘的民族意識，反對民族分裂，加強對中華民族的認同、對國家的認同、對憲法和法律的認同、對人的主體地位的認同，將尊重少數民族文化習俗與增強國家意識、法律意識、公民意識和諧統一。

（三）民族自治地方社會矛盾化解的現代化

民族自治地方社會矛盾化解的現代化，要求建立科學的處理標準、研判機制、應對機制和化解機制，實現社會糾紛的有效解決和民族自治地方的安定團結。

第一，在社會矛盾處理標準上，要改變過去“維穩第一”的“管控”思維，要依法樹立以“維權為先、維穩并重”的“治理”思維，要在憲法和法律至上的前提下考慮民族差異和地域差異，要將“法律面前人人平等”的理念和民族自治地方特殊情況相統一。在民族自治地方突發事件和群體性事件的處理上，依法處理，確立“參與不干預、彈壓不鎮壓、介入不陷入、依靠不依賴、果斷不寡斷、治亂不添亂”[12]的理念。

第二，在社會矛盾研判機制上，要建立社會矛盾的研判工作體系，在社會矛盾的性質、涉及的因素、產生的原因、應對策略和解決方法上做出及時、科學的判定。要正確區分具體社會矛盾是一般性社會矛盾，還是民族自治地方特有社會矛盾，是否民族矛盾或引發民族矛盾的可能性有多大，矛盾是突發的還是長期積累的，等等。要及時認清社會矛盾主要是教育、醫療等哪種領域的問題，究竟涉及經濟發展、民族關系、國家安全等哪些需要重點關注的因素，其原因是政策制定程序不合理、還是政策內容不合理或者其他原因，并及時給出應對策略和解決方法。

第三，在社會矛盾應對機制上，要建立包括利益表達機制、對話機制、心理干預機制、社會穩定防范機制、矛盾加劇預防機制、突發性事件控制機制、民族關系預警機制等等，要根據矛盾的性質和復雜程度開展不同的應對。

第四，在社會矛盾化解機制上，正確處理國家糾紛解決機制和民間糾紛解決機制、國家法律和習慣法律的關系，正確利用司法裁判、三大調解、習慣法組織化解等方式，構建一個多元立體的矛盾糾紛解決機制。在不影響國家統一、政治安全和司法權威的前提下，原則上尊重少數民族群眾對國家糾紛解決機制和民間糾紛解決機制的選擇。正確處理國家司法和少數民族習慣法的關系。在一些需要國家法律干預、但民族習慣法生存空間較大的矛盾化解領域，通過司法解釋確立習慣法的法源地位，在司法中確立習慣法的引入、查明和選擇機制，“光明正大”的適用習慣法[13]，改變過去遮遮掩掩的狀況。在適合民族習慣法調整的矛盾化解領域，有效運用傳統糾紛解決機制成本低、社會效果好的特點，充分發揮民間權威、宗教權威在糾紛調解活動中“第三方”作用。同時，克服“習慣法萬能”、“社會效果至上”傾向，杜絕刑事案件民間調解、司法機關故意缺位、民間或宗教權威干預國家司法審判等不正常現象。

注釋：

①《決定》所做出的深化改革方向。

②這也是《憲法》和《民族區域自治法》規定的上級國家機關幫助民族自治地方發展的具體標準。

③該條規定：“上級國家機關保障民族自治地方的自治機關行使自治權，并且依據民族自治地方的特點和需要，努力幫助民族自治地方加速發展社會主義建設事業。”

④該條規定：“民族自治地方的自治機關在處理涉及本地方各民族的特殊問題的時候，必須與他們的代表充分協商，尊重他們的意見”。

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責任編輯：陳恩美