養成法治思維 改善發展“軟環境”

[摘要]發展環境是一地經濟社會發展的“命門穴”， 決策者的法治思維是發展環境的“晴雨表”。領導干部關于優化發展環境方面的法治思維是一個內在結構十分嚴密的觀念體系，它以“市場經濟是法治經濟”為邏輯前提，以現代行政觀念為核心要素，以信仰、崇尚法律為目標指向。提高領導干部運用法治思維深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定的能力，需要把握規律性，遵循獨特的觀念養成規律；增強針對性，注重領導干部學法用法的實用性、有效性；富于創造性，探索法治思維培養與領導干部考核、升遷掛鉤機制。

[關鍵詞]法治思維；發展環境；結構；養成

[中圖分類號] D64 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009-0169（2015）04-00034-03

發展環境是一地經濟社會發展的“命門穴”，決策者的法治思維是發展環境的“晴雨表”。近年來，石家莊市委、市政府以鋼鐵般的意志強力推進發展環境建設，我市發展環境持續改善，打造發展環境“升級版”進入攻堅克難新階段。越是在發展環境建設進入“深水區”的新形勢下，越需要決策者運用、養成法治思維。

一、決策者法治思維是發展環境的“晴雨表”

法律環境與經濟發展之間從來都有著密切的聯系，這不僅體現在有形的制度即“硬環境”方面，更體現在無形的制度，如公民的法律意識等“軟環境”方面。公民的法律意識，特別是決策者的法律意識是否達到與經濟發展水平相適應的水準，直接影響著社會的經濟發展狀況和發展環境。

法律意識作為社會意識的一種特殊形式，是指人們在一定的歷史條件下，對現行法律和法律現象的感知、理解、心理體驗和價值評價等各種意識現象的總稱。而法治思維是側重群體性的、更全面、更穩定的法律意識。它不僅指領導干部等決策者對法的本質和功能的看法、對現行法律的態度、對法律行為的理解、對自己權利義務的認識，更指決策者運用法律規范、法律原則、法律精神和法律邏輯，對所要處理的問題進行分析、綜合、判斷、推理的思想認識活動與過程。決策者既是貫徹執行黨的路線、方針、政策的黨務、政務工作者，又是推進依法行政、建設社會主義政治文明的國家法律工作者，法律地位上的“雙重身份”，決定了決策者法治思維對發展環境影響至關重要。

發展環境是一個地區改革開放程度、市場發育程度、和諧穩定程度的綜合體現，是社會文明進步水平、人民群眾生活水平、可持續發展水平的重要標志。在市場競爭條件下，支撐發展的各種生產要素總是向環境優越的地區聚集。因此現在的區域競爭，很大程度上是發展環境的競爭。

決策者的法治思維成熟與否直接關乎行政效能高低、發展環境優劣。決策者具有較為成熟的運用法治思維和法治方式的能力，能給人們特別是市場主體帶來誠信預期，使之容易形成內心深處的共同價值判斷，并通過外在的合法、合理行為表現出來，從而固化為基本的符合經濟規律的交易習慣，這必然會大大降低交易成本，優化經濟環境。

黨的十八大報告提出，要提高領導干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定的能力。如果說發展環境是一個城市綜合競爭力的核心，是一個地方經濟社會發展的“命門穴”，那么決策者的法治思維就是發展環境的“晴雨表”。決策者越是注重養成、運用法治思維，用法治思維審視發展問題、謀劃發展路徑，行政效能就越高，該地發展“軟環境”就越成熟，資本落地生長就越容易。

二、決策者“優化發展環境”法治思維的內容

在優化發展環境方面，其構成主要包含以下幾項：

（一）秉承“市場經濟是法治經濟”的理念

優化發展“軟環境”，決策者必須首先秉承“市場經濟是法治經濟”的理念，并使之成為一種潛意識。

市場經濟本質是一種“法治經濟”。市場經濟的特性要求市場主體普遍守法，遵循共同的交易規則，要求有符合經濟活動規律的各種制度保障。法治思維是契合市場經濟本質的一種思維方式。只有在完善的法治環境下，才能建立社會誠信體系，建立相對穩定的、可以預期的社會經濟秩序，各種生產要素的功能才能得到有效發揮。

領導者的“市場經濟法律觀”，主要應包含以下內容：平等、自然、誠實守信、等價有償的商品經濟法律觀念，社會經濟活動主體的權利、義務、行為規則的法律觀念，尊重經濟價值規律的法律觀念，規范政府管理經濟職能行為的法律觀念等。在我國的政治生活中，“市場經濟是法治經濟”的觀念雖已提出多年，但由于受歷史、傳統文化等各種因素影響，各級領導干部對政治觀、道德觀等思想意識形態比較重視，相比之下市場經濟法律觀比較薄弱，甚至流于某種形式。

市場經濟的秩序、效率基礎在法治而非人治、更非管制。決策者必須深化認識，走出“官即管”的思維誤區，讓“市場經濟是法治經濟”的理念成為主流觀念，深入決策者內心，進而固化為執政行為，最終轉化成執政過程中的潛意識。

（二）形成以現代法治文化為核心的現代行政觀念

優化發展“軟環境”，決策者還必須樹立以現代法治文化為核心的現代行政觀念，使之成為一種職業特質。

一般認為，現代行政觀念是一套包含憲法至上、行政民主、程序法治、行政權限、行政監督、行政賠償等諸多內容的觀念體系，而上述內容很多都是現代法治文化的重要組成部分，因此現代行政觀念是以現代法治文化為核心的觀念群。

“憲法至上”觀念是現代行政觀念的前提。憲法是國家的根本法，具有最高的法律效力，一切機關、組織和個人都必須以憲法為根本的活動準則，行政公務人員應做遵守憲法、維護憲法的典范。

行政民主、程序法治是現代行政觀念的內核。

行政民主觀念強調行政過程中的平等相處和選擇自由。我國行政管理很多環節已出現越來越多的行政民主的要求和規范，例如行政立法過程中的座談會、論證會，執法過程中的聽證會等。其次是程序法治觀念。改革開放以來我國逐步克服法律虛無主義之后，重實體法、輕程序法的問題逐漸凸現出來。目前，行政法治重實體、輕程序的問題仍然存在，行政程序違法的典型案例很多。依照法定方式、步驟、順序、期限等行政程序實施行政管理，成為決策者的必備素質。

行政服務觀念是現代行政理念的價值取向。在傳統計劃經濟時代，行政機關與相對人之間是不平等關系，行政管理的基本模式是強制行政、管理行政、指令行政。隨著政府職能轉變，建設服務型政府成為完善行政管理、健全行政法制的重大課題。

行政權限、行政監督是現代行政觀念的基本要求。行政權力是一種能夠支配大量社會資源的公權力，在行使過程中具有無限擴張、易于濫用的特性。這就要求行政公務人員必須具備權力界限意識，依法在權限內行使行政職權，同時接受有效的監督和約束。

（三）樹立敬畏、崇尚法律的信仰

優化發展“軟環境”，決策者還須敬畏、崇尚法律，使之成為一種信仰。

法治思維就不同主體而言，具有巨大的差異性，呈現出一個由低到高的層級特征：第一個層次表現為知法、懂法，即決策者不僅知悉法律，更注重理解法律、掌握法律精髓，體會立法意圖，體現為工具意識；第二層次表現為守法、用法，即嚴格依法行政、依法決策、依法管理，體現為實踐意識；第三個層次表現為察法、護法，即決策者對法律現象有著獨到的價值判斷，并在內心深處形成對法律的確信與服從，即信仰法律、充滿法治自信，體現為價值意識。

法治思維對應的是法治方式。提高領導干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定的能力，必須實現學法、知法、守法、用法、護法的逐級遞進，與此相對應，法律也應由必須遵守的底線最終發展成為一種信仰。

美國學者伯爾曼說過，“法律必須被信仰，否則它將形同虛設”。法律信仰是一種比較穩定的、持續的對法律的認同與信服，是決策者基于對法律的認識而形成的對法律深信不疑和確信服從的一種價值取向。法律信仰作為決策者法治思維的最高層次，既是法治思維的核心，又是衡量其法治思維是否真正健全的標志。當然，對法律的信仰并不意味著對某種法律制度或規范的簡單盲從，而是對法律本身所具有的社會功能和價值的尊重、認可和接受，對法制建設進程的積極參與，它是一種理性與信仰的高度統一。

領導干部關于優化發展環境方面的法治思維是一個內在結構十分嚴密的觀念體系，它以“市場經濟是法治經濟”為邏輯前提，以現代行政觀念為核心要素，以信仰、崇尚法律為目標指向。

三、領導干部養成、提升法治思維的途徑

（一）把握規律性，遵循領導干部獨特的觀念養成規律

首先，著力于知法懂法，實現認識的深化。法律思維的養成有賴于主體本身的法律素養，即主體對法律意識的成熟程度與法律踐行的自覺性。一般來講，凡主體對法律認識愈多、理解越深，對法律的認識則更為理性，對法律的認同、確信、向往、踐行則更為自覺。這一過程是指領導干部在對法律現象認識的經驗基礎上，進行自覺而系統的學習，對法律學習產生內在的源動力。

其次，著力于守法用法，實現實踐的催化。領導干部養成法治思維不僅需要認識的深化，而且還要通過參加法律實踐，包括用法、守法等體驗，才會逐步內化。這一過程是指領導干部按照法定的規范和法律的要求實施領導活動，使領導法治思維由一般法律心理催化為較為穩定的法治觀念、思想。

（二）增強針對性，針對領導干部群體特點，注重實用性、有效性

首先，在領導干部學習、知悉法律的內容方面，要注重針對性和實用性。從現實情況看，苛求領導干部像專業法律工作者一樣，對法律體系、法律條款、法律關系等達到系統精深的研究程度，是不現實的。因此要做到實用性、理論性、實踐性兼備，在認真學習憲法和憲法性法律、理解國家制度的基本內容、國家權力運行的規則等內容基礎上，熟練掌握運用業務工作中涉及的基本法律法規、各種法律關系及法律程序，為領導干部正確地執法、自覺地守法奠定知識和理論基礎，使法治素養成為提高執政水平的“助推器”。

其次，在領導干部法律學習的方式方面，要注重多元化和有效性。不斷創新法治教育培訓方法，完善領導干部學法用法制度，建立健全學法用法長效機制。要通過初任培訓、中心組學習、法治講座、專題交流、學習考試等多種形式，使法律知識、法治意識、法治精神融入身心，內化為領導干部的自覺意識和精神修養，外化為依法執政和依法行政的能力。

（三）富于創造性，探索法治思維培養與領導干部考核、升遷掛鉤機制

首先，嘗試將法律素質作為黨政領導干部選拔任用的必要條件，將養成法治思維、運用法治方式等納入考核體系。目前提拔和使用干部的標準是德、能、勤、績、廉，還應加一個“法”字，應該把法治思維放在與領導干部的政治素質、思想道德素質、業務素質、科學文化素質等諸多基本素質同等重要的地位，使其成為領導干部必備的基本素質之一。

其次，制定和完善領導干部依法行政的法定工作程序，將之細化為標準化流程，量化為具體的考核指標；加強完善領導干部養成、運用法治思維的監督機制，制定行之有效、符合管理實踐的獎懲體系。

通過一系列考核、運作、監督機制的共同作用，使涉及領導工作的各種活動具有合法的程序、合法的手段、合法的目的，促進領導干部形成自覺的、自主的、成熟的法治思維。

責任編輯：王瑋瑋