淺析新型城鎮(zhèn)化過程中土地資源良性開發(fā)

摘要：在我國新型城鎮(zhèn)化的過程中，當(dāng)前重點是要大力發(fā)展中小型城市，加快人口向城鎮(zhèn)集聚，有序推進農(nóng)村人口的城鎮(zhèn)化進程。但是我們必須注意到，需要加快城鎮(zhèn)化的的農(nóng)村地區(qū)，普遍存在青壯勞動力外出務(wù)工，人口居住分散和大量土地沒有充分利用的現(xiàn)狀。要樹立科學(xué)的土地開發(fā)理念，構(gòu)建科學(xué)的土地開發(fā)政策，建立良性的土地流轉(zhuǎn)制度。破解土地資源的優(yōu)化配置問題是推進新型城鎮(zhèn)化的進程中的首要難題。

關(guān)鍵字：新型城鎮(zhèn)化；土地資源；優(yōu)化配置；

0 引言

目前，我國對于農(nóng)村土地資源主要采用的是“均田式”的分配方式，即以集體所擁有土地為基準的，按照農(nóng)村具體人口數(shù)量，分田到戶，保證每個人都“耕者有其田“。根據(jù)我國《憲法》規(guī)定，農(nóng)村土地歸集體所有。這就意味著，根據(jù)現(xiàn)行的農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)責(zé)任制，土地所產(chǎn)生的經(jīng)營成果歸農(nóng)民所有，但土地的所有權(quán)歸國家所有，農(nóng)民對自己的土地只有部分的使用權(quán)，而沒有完全的所有權(quán)。所以，農(nóng)民對土地的流轉(zhuǎn)也沒有完全的處置權(quán)。當(dāng)土地流轉(zhuǎn)的程序發(fā)生之后，當(dāng)前的土地政策并沒有對做為集體中一部分的農(nóng)民的權(quán)益進行制度化規(guī)定。造成城鎮(zhèn)化過程中，農(nóng)村土地開發(fā)利用的種種問題。

1 土地資源開發(fā)面臨的問題

1.1 農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)主體責(zé)權(quán)不清

當(dāng)前我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體不明確。根據(jù)我國《土地管理法》規(guī)定，“城市土地歸國家所有，農(nóng)村土地歸集體所有”。歸國家所有自然清晰，但是在對集體的定義上卻有很大的模糊空間。例如在《憲法》中只規(guī)定，農(nóng)村土地歸集體所有；在《民法通則》中，對農(nóng)村土地界定是歸鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村集體兩級所有；而在《農(nóng)業(yè)法》和《土地管理法》中，則界定是歸鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村或者是村所屬的農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織所有具體說就是將農(nóng)村土地歸屬權(quán)的“集體”分為三級，即鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村、農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織，這就容易造成利益相關(guān)者在確定“集體”的適用范圍時，會根據(jù)具體情況進行劃分進而會產(chǎn)生利益的沖突，而處于最底層農(nóng)民的權(quán)益更容易受到損害。

1.2 土地開發(fā)利用問題重重

隨著新型城鎮(zhèn)化的大力推動，大量的產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)規(guī)劃設(shè)計，并很快就進入征地建設(shè)的環(huán)節(jié)。但是有很多項目因為種種原因被擱置、推遲，導(dǎo)致大量已征收土地被閑置浪費。土地不僅沒有增值，反而造成土地的貶值。很多新老城區(qū)開發(fā)的不連貫，也造成大量土地被浪費。很多地方只重視新城鎮(zhèn)數(shù)量的增加，平鋪式的擴展城鎮(zhèn)化，導(dǎo)致城市一味的像攤大餅似的的向外擴張，而隨之配備的城鎮(zhèn)化發(fā)展的內(nèi)容卻被忽略。特別是在農(nóng)村，農(nóng)戶的房屋規(guī)劃缺乏統(tǒng)一的布局，更多是想到怎么建設(shè)就怎么建設(shè)，住房面積大大高于城市的居住面積。另外，我國目前施行的土地征收法律規(guī)定的形式大于內(nèi)容，在土地征收過程中，各級政府利用市場主體的身份進行主導(dǎo)，剝奪農(nóng)村土地所有者與直接征地方的聯(lián)系。無法保障農(nóng)民的權(quán)益，不利于市場經(jīng)濟的正常運行。或以興建新型社區(qū)的名義進行非法占地，以及不符合審批程序自主征收和非法轉(zhuǎn)讓。使得農(nóng)民對土地怨聲載道，抵觸城鎮(zhèn)化的進程。

1.3 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在“隱形市場”

對于農(nóng)村集體土地，土地的使用者實際上是沒有完全的處置權(quán)，也就是農(nóng)民沒有權(quán)利隨意出讓、出租或者買賣的。但是在當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中，卻存在許多不符合法律規(guī)定的私自轉(zhuǎn)讓的情況，可以說農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)存在“隱形市場”。最普遍的就是私人之間的買賣。私人之間的土地流轉(zhuǎn)包括兩種，地理位置較好的耕地和農(nóng)民的自用宅基地。農(nóng)村大量勞動力的進城務(wù)工，使得農(nóng)村的耕種主力軍匱乏。勞動力不足的家庭不得不選擇將土地出租或者與其他人的耕地進行合并，避免耕地的閑置浪費。另外就是自用宅基地的買賣，村民通過私人交易將宅基地賣給外來人員。相較與政府征地的補償，農(nóng)民更相信這種私下的交易，認為這樣能獲得更高的收益。除了“私人買賣”還有一種農(nóng)村土地股份合作形式。主要是交易的一方通過集體入股的形式與農(nóng)村進行合作，形成合作社。土地依然歸集體所有，但是交易外來人股一方卻能以低于市場價格的成本獲得土地的使用權(quán)，而且村集體也能獲得一定的合作股份，每年都能獲得一定的分紅。

2 土地資源良性開發(fā)的建議

2.1 構(gòu)建科學(xué)的土地資源開發(fā)觀念

土地是城市發(fā)展的載體，是推進新型城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵。所以我們要首先要樹立一個科學(xué)的開發(fā)觀念，土地是稀缺的國家資源。國家要發(fā)展離不開土地的供給，農(nóng)業(yè)的發(fā)展也離不開土地。所以國家始終強調(diào)保證耕地紅線不動搖，建立現(xiàn)代農(nóng)業(yè)模式集約使用土地。同時城市要發(fā)展也需要土地提供足夠的空間。但是土地的資源是有限的、是稀缺的，國家的發(fā)展各方面都離不開土地，所以在思想觀念上必須牢記要珍惜和合理使用每一寸土地。樹立可持續(xù)發(fā)展的開發(fā)理念，在土地的優(yōu)化配置過程中重視土地的可持續(xù)利用，以達到穩(wěn)定生態(tài)平衡、滿足人類的需求、以及對自然的公平。

2.2 明確法律法規(guī)，確定利益相關(guān)者的責(zé)任

首先，要完善土地征收程序。為推進新型城鎮(zhèn)化的進行，土地的征收是不可避免的。但是要完善征收的程序，讓流程公正公開透明，不損害農(nóng)民的利益。決不允許暴力征收、非法征地的行為，不能讓農(nóng)民畏懼土地征收。其次，要提高征地補償標準。土地是農(nóng)民賴以生存的手段，所以對農(nóng)民土地的征收首先要提高征收補償標準，讓農(nóng)民能因土地獲取到利益。另外做好失地農(nóng)民的保障T作，讓農(nóng)民失去土地以后依然可以后顧無憂。要加快農(nóng)民的市民化進城，將失地農(nóng)民盡快加入城市的管理范疇，提供完善的社會保障，讓農(nóng)民享受到城市福利，做到社會保障全覆蓋。第三，在完善與土地開發(fā)管理相配套的法律法規(guī)的同時，還要明晰土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，在法律規(guī)定范圍內(nèi)明確土地的權(quán)責(zé)。明確在新型城鎮(zhèn)化過程中政府的權(quán)利和義務(wù)，明確集體的界定適用范圍，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)民、土地流轉(zhuǎn)方的各項責(zé)權(quán)。在政策上傾向于弱勢群體，保障農(nóng)民的利益和權(quán)利。 2.3 科學(xué)規(guī)劃土地資源，完善土地流轉(zhuǎn)制度

在城鎮(zhèn)化建設(shè)中需要使用大量的土地，但土地資源又是十分稀缺的。所以當(dāng)面對土地供需不平衡的問題，我們要在城鎮(zhèn)化過程中充分挖掘土地資源的潛力，走集約化經(jīng)營的道路。聯(lián)動各級土地規(guī)劃部門協(xié)調(diào)統(tǒng)籌，將空間規(guī)劃體系化，避免各部門重復(fù)設(shè)計，交叉布局。應(yīng)根據(jù)地方的具體情況，結(jié)合規(guī)劃區(qū)域內(nèi)的土地、人口、資源和環(huán)境情況，至上而下形成具有可操作性、前瞻性的規(guī)劃布局，節(jié)約土地資源。

3 結(jié)語

在保障農(nóng)民的合法權(quán)益的前提下，探索合適的土地流轉(zhuǎn)路徑。如在保證土地所有權(quán)歸集體的前提下，通過置換、出租、合作達到集約化的經(jīng)營；還可以通過以土地入股的形式，成立合作社，由合作社經(jīng)營集體的土地，形成產(chǎn)業(yè)化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模。土地流轉(zhuǎn)必須適應(yīng)農(nóng)村的實際情況。