關(guān)于新形勢下高校檔案法治建設(shè)的思考

在依法治國戰(zhàn)略決策的指導(dǎo)下，高校檔案法治建設(shè)問題已經(jīng)引起人們的重視。筆者試圖通過高校檔案法治建設(shè)的內(nèi)涵，分析高校檔案法治建設(shè)存在的問題，討論加強(qiáng)高校檔案法治建設(shè)的對策措施，以期促進(jìn)高校檔案法治建設(shè)的發(fā)展。

檔案是承載人類活動的原始記錄，是社會歷史的真實(shí)再現(xiàn)。高校檔案是高等學(xué)校在從事招生、教學(xué)、科研、管理、建設(shè)等日常工作中形成的具有保存價(jià)值和傳承作用的文字、圖表、聲像等不同形式和載體的歷史記錄。高校檔案工作是高校重要的基礎(chǔ)性工作。它猶如一條無形的紐帶把高等教育的昨天、今天和明天有機(jī)的聯(lián)系在一起。借助高校檔案工作可以促使人類社會的科技、文化、創(chuàng)造活動得以積累和沉淀，從而成為推動社會進(jìn)步和歷史發(fā)展的動力資源。隨著歷史的進(jìn)步，社會現(xiàn)實(shí)要求人們以法制的形式規(guī)范調(diào)整檔案工作。從而引起我們反思加強(qiáng)高校檔案法治建設(shè)問題。

一、高校檔案法治建設(shè)的內(nèi)涵

法制建設(shè)是指國家關(guān)于法律制度建設(shè)的簡稱。法治建設(shè)是指國家塑造法律的運(yùn)行狀態(tài)和工作過程，表達(dá)了支配與服從的關(guān)系，揭示出一切社會行為必須在法律的規(guī)范之下運(yùn)行，不允許有超越法律之外的特權(quán)。它包括科學(xué)立法，嚴(yán)格執(zhí)法，公正司法，全民守法等四個(gè)方面。科學(xué)立法是法治建設(shè)的前提，嚴(yán)格執(zhí)法是法治建設(shè)的關(guān)鍵，公正司法是法治建設(shè)的防線，全民守法是法治建設(shè)的基礎(chǔ)。檔案法治建設(shè)是指國家機(jī)關(guān)及其公民為了實(shí)現(xiàn)依法治檔的目標(biāo)，根據(jù)憲法和法律賦予的職權(quán)而進(jìn)行的檔案立法、檔案行政執(zhí)法、檔案行政執(zhí)法監(jiān)督、檔案行政復(fù)議、檔案普法教育等活動的有機(jī)體系。高校檔案法治建設(shè)是在《檔案法》和《檔案法實(shí)施辦法》的指導(dǎo)下，貫徹落實(shí)、具體細(xì)化、不斷完善《高校檔案管理辦法》的實(shí)施狀態(tài)和工作過程。在檔案基礎(chǔ)工作信息化，檔案資源結(jié)構(gòu)多元化，檔案分類管理復(fù)雜化，檔案服務(wù)利用社會化的今天，不斷加強(qiáng)高校檔案法治建設(shè)是歷史賦予高校檔案工作人員的重要使命。

二、高校檔案法治建設(shè)存在的問題

近三十年來，國家教育行政管理部門及其高等學(xué)校以《檔案法》為核心，以《檔案法實(shí)施辦法》為主線，先后制訂了以《高校檔案管理辦法》為標(biāo)志的一整套檔案管理的法律、法規(guī)、規(guī)章、條例，形成了國家法律、地方法規(guī)、部門規(guī)章等不同層面的法律規(guī)范，拉開了依法治檔的序幕，推動了高校檔案事業(yè)健康有序的發(fā)展。但是，隨著我國教育改革的不斷深化，在高校檔案法治建設(shè)中也遇到了一些新的問題，現(xiàn)實(shí)的檔案工作環(huán)境與檔案法治建設(shè)的要求還具有一定的差距，使我們不得不直面這些不容忽視的問題。

1、檔案法治意識薄弱。檔案法治意識在依法治檔的過程中具有重要的作用，檔案法治意識是檔案法治建設(shè)的基礎(chǔ)。檔案法治建設(shè)需要得到社會的關(guān)心，更需要得到領(lǐng)導(dǎo)的重視，還需要得到檔案工作人員堅(jiān)持不懈的努力。然而，目前的實(shí)際情況是：社會檔案法治意識薄弱，重人治、輕法治;重人情、輕法理;重業(yè)務(wù)活動、輕法制建設(shè);使得檔案行政執(zhí)法缺乏社會基礎(chǔ)。領(lǐng)導(dǎo)檔案法治意識薄弱，檔案工作得不到應(yīng)有的重視;檔案事業(yè)經(jīng)費(fèi)投入不足;檔案工作基礎(chǔ)設(shè)施薄弱;檔案信息化建設(shè)相對滯后;使得檔案行政執(zhí)法缺乏客觀條件。某些工作人員檔案法制意識薄弱，以權(quán)代法;以言代法;以情代法;使得檔案行政執(zhí)法力度不足。從而影響了檔案法治建設(shè)的進(jìn)程。

2、檔案法律體系不夠健全。經(jīng)過堅(jiān)持不懈的努力，我們初步建立了檔案法律體系，基本做到了檔案管理有法可依，檔案工作有章可循。隨著社會改革的深化，檔案工作領(lǐng)域出現(xiàn)了一些新的情況，反映出部分檔案法律法規(guī)之間缺乏內(nèi)容上的兼容性，新舊法規(guī)之間、部門規(guī)章之間、檔案管理規(guī)范之間協(xié)調(diào)不夠;也反映出部分檔案法律法規(guī)缺乏實(shí)際上的可操作性，某些檔案法律缺乏相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則，導(dǎo)致某些行為的違法情節(jié)、裁定標(biāo)準(zhǔn)、適用條款、難以準(zhǔn)確把握;還反映出部分檔案法律法規(guī)缺乏執(zhí)行中的嚴(yán)謹(jǐn)性，某些檔案法規(guī)不夠確切、缺少銜接、造成理解差異、援引法條不一、影響執(zhí)法效果。所以，現(xiàn)行檔案法律法規(guī)的某些條款還需進(jìn)一步細(xì)化和完善。

3、檔案行政執(zhí)法力度不夠。在現(xiàn)實(shí)檔案工作中存在著某種程度上的有法不依，執(zhí)法不嚴(yán)，違法不究的現(xiàn)象。某些檔案法律條文沒有得到認(rèn)真貫徹執(zhí)行，違反檔案法規(guī)的行為時(shí)有發(fā)生，在實(shí)際工作中，檔案收集不夠完整，移交不夠規(guī)范，有的部門因?yàn)椴粔蛑匾暀n案工作，造成檔案資源的損毀和流失;個(gè)別部門或者個(gè)人把檔案資源看成私有財(cái)產(chǎn)，隱匿不交，或者認(rèn)為移交以后，使用不便，不愿移交;致使一些檔案資源不能及時(shí)歸檔。有的工作人員認(rèn)為檔案部門是輔助服務(wù)部門，無權(quán)無勢，社會地位低微，對于違規(guī)行為，熟視無睹;有的工作人員認(rèn)為檔案工作無足輕重，瑣事繁雜，容易惹人，不愿直接面對違規(guī)行為;有的工作人員認(rèn)為檔案部門總是有求于人，不能得罪上下左右“關(guān)系”，“人治”思維仍存，人為因素影響檔案行政執(zhí)法工作，使得某些應(yīng)該查處的檔案違規(guī)行為難以查處，致使檔案行政執(zhí)法工作舉步維艱。影響了《檔案法》的權(quán)威。

4、檔案工作人員的法律素質(zhì)不高。高校檔案工作人員大多不是檔案專業(yè)畢業(yè)，大多沒有深入研究過檔案法律法規(guī)，不夠熟悉有關(guān)法律條文，缺乏相應(yīng)的法律知識，依法行政能力還有欠缺。對于違紀(jì)行為、違法行為、適應(yīng)規(guī)章、處罰標(biāo)準(zhǔn)、處罰程序等情況的把握還不十分準(zhǔn)確。法規(guī)應(yīng)用能力較低，行政執(zhí)法能力薄弱。學(xué)習(xí)培訓(xùn)法律法規(guī)活動跟不上形勢的發(fā)展。致使他們的執(zhí)法理念、專業(yè)素質(zhì)、信息技術(shù)水平還不能夠完全適應(yīng)新時(shí)期檔案法治建設(shè)的需要。

5、檔案行政執(zhí)法監(jiān)督不力。高校檔案行政執(zhí)法監(jiān)督是指上級領(lǐng)導(dǎo)對學(xué)校檔案工作的行政執(zhí)法監(jiān)督，學(xué)校黨政機(jī)關(guān)對檔案工作的行政執(zhí)法監(jiān)督，學(xué)校師生及其他檔案利用者對檔案工作的行政執(zhí)法監(jiān)督，檔案部門對相關(guān)單位檔案工作的行政執(zhí)法監(jiān)督。上述監(jiān)督旨在加強(qiáng)對檔案部門和檔案工作人員的監(jiān)督約束機(jī)制，保證檔案工作按規(guī)有序的正常進(jìn)行。在現(xiàn)實(shí)情況下，檔案行政執(zhí)法監(jiān)督缺乏具體的規(guī)章條例;監(jiān)督機(jī)構(gòu)不夠健全，監(jiān)督成效不夠明顯;相關(guān)工作人員的行政執(zhí)法水平與強(qiáng)化檔案行政執(zhí)法監(jiān)督的要求還有差距，工作中存在為難畏縮情緒，有被動應(yīng)付之嫌。從檔案行政執(zhí)法監(jiān)督的形式上看，定期督查的多，不定期督查的少;綜合督查的多，專項(xiàng)督查的少;泛泛督查的多，有針對性督查的少;聽取匯報(bào)的多，深入調(diào)查的少。出現(xiàn)了重視安排督查、輕視督促整改，重視表面形式、輕視實(shí)質(zhì)內(nèi)容的現(xiàn)象。影響了檔案行政執(zhí)法監(jiān)督的成效。

三、高校檔案法治建設(shè)的對策

1、強(qiáng)化檔案法治意識。檔案法制意識是指人們依法管理國家檔案事務(wù)的思想觀念。這種思想觀念對于促進(jìn)檔案法治建設(shè)具有及其重要的意義。強(qiáng)化檔案法治意識不僅是高校的事情，而且是全社會的共同責(zé)任。為了強(qiáng)化檔案法治意識，首先，要加強(qiáng)檔案法治教育;利用電視、網(wǎng)絡(luò)、廣播、報(bào)刊等新聞媒體，通過檔案法制講座、檔案知識競賽、檔案咨詢服務(wù)、檔案館藏珍品展覽等活動，普及檔案法律知識，宣傳檔案法治意義。其次，檔案法治教育要突出工作重點(diǎn)，注意工作方法;檔案法治教育的重點(diǎn)是各級領(lǐng)導(dǎo)干部和檔案工作人員、同時(shí)涵蓋全體公民。工作中要把檔案法治教育與檔案行政執(zhí)法活動結(jié)合起來，把檔案法治教育與檔案社會服務(wù)工作結(jié)合起來，把檔案法治教育與檔案社會娛樂活動結(jié)合起來，提升檔案法治教育的社會效果，提高領(lǐng)導(dǎo)干部、檔案工作人員及其社會公眾的檔案法治意識。通過檔案法治教育，努力使檔案法律法規(guī)成為人們潛意識的自覺行動。再次，檔案法治教育要堅(jiān)持常抓不懈;設(shè)法營造良好的檔案法治氛圍，認(rèn)真履行檔案工作職責(zé)，努力激發(fā)檔案工作的創(chuàng)造性，不斷增強(qiáng)檔案行政執(zhí)法的影響力，為形成社會檔案法治意識創(chuàng)造條件。社會檔案法治意識的形成，必然產(chǎn)生運(yùn)用法律法規(guī)管理檔案工作的強(qiáng)烈要求，從而使其成為推動檔案法治建設(shè)的重要力量，促進(jìn)檔案工作由注重行政管理方式轉(zhuǎn)向運(yùn)用檔案行政執(zhí)法措施解決問題的進(jìn)程，推動檔案事業(yè)的健康發(fā)展。

2、完善檔案法治體系。加強(qiáng)檔案立法工作，提高檔案立法質(zhì)量是完善檔案法治體系的根本保證。根據(jù)社會改革的趨勢，結(jié)合檔案工作的現(xiàn)狀，加強(qiáng)檔案基礎(chǔ)理論研究、檔案法學(xué)理論研究、檔案實(shí)體資料研究、檔案法治實(shí)踐研究、檔案信息技術(shù)研究、檔案管理機(jī)制研究，促進(jìn)檔案法制建設(shè)，完善檔案法規(guī)體系，發(fā)現(xiàn)問題，剖析原因，找準(zhǔn)對策，彌補(bǔ)缺漏，不斷健全檔案法律制度。探討公共檔案法、私人檔案法、法人檔案法、檔案館法等檔案法律法規(guī)的建設(shè)問題，提高檔案立法的科學(xué)性和預(yù)見性，增強(qiáng)檔案法規(guī)的具體性和操作性，強(qiáng)化檔案法規(guī)的靈敏性和權(quán)威性。正確處理檔案歸屬和流向問題、嚴(yán)格規(guī)范檔案工作的操作程序，具體量化檔案價(jià)值的評估標(biāo)準(zhǔn)，依法保護(hù)檔案知識產(chǎn)權(quán)、檔案著作權(quán)和檔案隱私權(quán)。規(guī)范電子檔案的生成、歸檔、利用等工作程序，確保電子檔案的真實(shí)可靠性。加快研究新領(lǐng)域、新載體、新事物的檔案立法工作，促進(jìn)檔案法治建設(shè)的健康發(fā)展。

3、落實(shí)檔案行政執(zhí)法責(zé)任。落實(shí)檔案行政執(zhí)法責(zé)任是加強(qiáng)依法治檔的重要措施。檔案行政執(zhí)法是指檔案行政管理部門以檔案法規(guī)為依據(jù)，按照客觀事實(shí)，通過法定程序，履行法定職責(zé)的各種行政行為。為了規(guī)范檔案行政執(zhí)法活動，必須落實(shí)檔案工作崗位責(zé)任制，努力把檔案工作的法律法規(guī)轉(zhuǎn)變?yōu)闄n案工作人員的實(shí)際行動。為此，必須明確檔案行政執(zhí)法主體，嚴(yán)格檔案行政執(zhí)法程序，規(guī)范檔案行政執(zhí)法權(quán)限，協(xié)調(diào)檔案行政執(zhí)法關(guān)系，建立一套責(zé)、權(quán)、利相統(tǒng)一的檔案行政執(zhí)法工作機(jī)制，落實(shí)檔案行政執(zhí)法責(zé)任，提高檔案行政執(zhí)法效率，促使檔案行政執(zhí)法體系高效廉潔的運(yùn)轉(zhuǎn)。目前，高校檔案工作應(yīng)該努力做好三個(gè)轉(zhuǎn)變，一是檔案工作方法由看門守?cái)傁蛑鲃臃?wù)轉(zhuǎn)變;二是檔案工作重心由被動查閱服務(wù)向注重檔案編研轉(zhuǎn)變;三是檔案工作模式由檔案行政管理向檔案行政執(zhí)法轉(zhuǎn)變。逐步理順高校檔案行政執(zhí)法關(guān)系，在檔案部門內(nèi)部，以服務(wù)督導(dǎo)工作為主，不斷完善檔案的收集、整理、編研、保管、利用、服務(wù)等工作體系建設(shè);在檔案部門外部，以協(xié)調(diào)配合工作為主，注意與兄弟院校、黨政機(jī)關(guān)、院系部門等互通情況、獲取信息、分析問題、研究對策、落實(shí)責(zé)任，努力形成檔案行政執(zhí)法的合力，推進(jìn)檔案行政執(zhí)法工作。

4、提高檔案工作人員的法律素質(zhì)。檔案工作人員的法律素質(zhì)是檔案法治建設(shè)的核心要素，建立一支高效廉潔、精通業(yè)務(wù)、公正執(zhí)法的檔案工作隊(duì)伍是檔案法治建設(shè)的必備條件。為了提高檔案工作人員的法律素質(zhì)要努力做好三項(xiàng)工作，首先，做好引進(jìn)人才工作;選擇那些政治品德好，文化層次高，專業(yè)知識精，法治觀念強(qiáng)的干部從事檔案工作。其次，堅(jiān)持教育培訓(xùn)制度;檔案部門要注重工作人員的教育培訓(xùn)問題，組織他們認(rèn)真學(xué)習(xí)《行政法》、《行政訴訟法》、《刑法》、《刑事訴訟法》，學(xué)習(xí)電子政務(wù)、信息資源保護(hù)、信息安全保密等相關(guān)法律法規(guī)，深入貫徹《檔案法》、《檔案法實(shí)施辦法》和《高校檔案管理辦法》，打好嚴(yán)格執(zhí)法的根基。在法制培訓(xùn)中，努力把檔案法治教育與思想道德教育結(jié)合起來，把檔案法治教育與檔案知識教育結(jié)合起來，把檔案法治教育與檔案信息技術(shù)教育結(jié)合起來，運(yùn)用法律制度規(guī)范檔案工作人員的行動，不斷提高檔案工作人員的綜合素質(zhì)。再次，完善考核激勵(lì)機(jī)制;檔案部門要定期組織階段性的檔案崗位責(zé)任考核和檔案執(zhí)法能力考核活動，推行檔案工作崗位責(zé)任制，落實(shí)檔案行政執(zhí)法能力考核制，提高檔案工作人員的責(zé)任意識，增強(qiáng)檔案工作人員的憂患意識，促使檔案工作人員不斷提升自己的政治、業(yè)務(wù)、法律素質(zhì)，從而適應(yīng)檔案事業(yè)發(fā)展的需要。

5、加強(qiáng)檔案行政執(zhí)法監(jiān)督。檔案行政執(zhí)法監(jiān)督是指依照國家有關(guān)法律，結(jié)合檔案工作實(shí)際，監(jiān)督檢查檔案行政機(jī)關(guān)、檔案事業(yè)單位、檔案部門人員的工作狀態(tài)是否符合法律規(guī)定，是否廉潔高效的檔案行政執(zhí)法活動。檔案行政執(zhí)法監(jiān)督是檔案法治建設(shè)的重要環(huán)節(jié)，是促進(jìn)檔案事業(yè)發(fā)展的有效舉措。目前，高校檔案行政執(zhí)法監(jiān)督要努力做好三個(gè)方面的工作，首先，強(qiáng)化監(jiān)督意識;根據(jù)高校檔案工作的實(shí)際，制訂監(jiān)督條例，規(guī)范監(jiān)督程序，解決當(dāng)前檔案行政執(zhí)法監(jiān)督操作困難、措施不力、效力薄弱的問題。其次，明確監(jiān)督重點(diǎn);檔案行政執(zhí)法監(jiān)督要以事實(shí)為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩，監(jiān)督查處檔案違法案件，調(diào)查處理檔案違紀(jì)事件，通報(bào)批評檔案違規(guī)行為，督促整改檔案不當(dāng)做法，減少檔案工作失誤。再次，注意監(jiān)督方法;認(rèn)真落實(shí)層級監(jiān)督制度，不斷完善上下級之間和檔案工作部門之間的監(jiān)督制約機(jī)制，發(fā)揮社會公眾和新聞媒體的監(jiān)督制約作用。做好檔案行政執(zhí)法督查工作，堅(jiān)持聯(lián)合督查與獨(dú)立督查相結(jié)合，定期督查與不定期督查相結(jié)合，綜合督查與專項(xiàng)督查相結(jié)合。從而實(shí)現(xiàn)科學(xué)、合理、有效的檔案行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制，促進(jìn)檔案事業(yè)的健康發(fā)展。

（作者單位：西北大學(xué)）