中國高等教育結構變遷中的利益主體及其特征分析

[摘要]我國高等教育結構在六十多年的歷史變遷中，經歷了從計劃到市場兩個經濟體制的轉軌。利益主體間的合作與博弈，一直存在于高等教育結構的變遷過程中，清晰地反映了政府、市場和大學三個主體之間的力量博弈。然而，制度環境的差異，導致高等教育結構變遷中的三個利益主體存在本質區別。文章在分析不同制度環境下三個利益主體本質差異的基礎上，概括和總結了我國高等教育結構變遷中出現的三種制度變遷類型及其基本特征。

[關鍵詞]高等教育結構 制度 "制度變遷 利益主體

[作者簡介]朱艷（1980- ），女，遼寧法庫人，沈陽師范大學教育科學學院，講師，博士，主要從事高等教育制度與政策研究。（遼寧 "沈陽 "110034）

[課題項目]本文系全國教育科學“十二五”規劃2013年度教育部青年專項立項課題“中國高等教育結構變遷的動力機制及其制度構建研究——制度的視角”（課題編號：EIA130402）和遼寧省教育科學“十二五”規劃2013年度立項重點課題“基于制度分析的中國高等教育結構變遷機制研究”（課題編號：JG13DA002）的階段性成果。

[中圖分類號]G640 [文獻標識碼]A [文章編號]1004-3985（2015）25-0014-03

我國高等教育結構在六十余年的變遷中，經歷了計劃經濟和市場經濟兩種制度環境的改變。制度環境的差異，使得高等教育結構變遷中的利益主體即政府、大學和市場，在地位和作用上存在明顯的區別。因此，文章以制度環境的變遷為線索，通過分析政府、大學和市場三個不同利益主體在高等教育結構變遷中的地位與作用，進而總結出利益主體下高等教育結構的制度變遷類型與基本特征。

一、高等教育結構變遷中的利益主體

1.計劃經濟體制下高等教育結構變遷中的利益主體。“計劃性”是計劃經濟的本質特征，指單純依靠政府的行政指令來維持整個社會系統的有效運轉，高等教育的發展也不例外。計劃經濟體制的特點，決定了高等教育的結構變遷有著濃厚的政府色彩，并影響了政府、大學和市場三個利益主體在高等教育結構變遷中的作用。

第一，政府。在計劃經濟的制度環境框架內，政府掌控社會各領域的資源分配權與發展權等，高等教育也不例外。由于缺乏獨立的教育權力，高等學校只能依從于政府，成為政府的附設機構。制度供給的特征，突出了中央政府的強權控制，使得中央政府成為高等教育結構變遷中的主體。中央政府通過制定與實施高等教育制度，來體現其作為高等教育結構變遷主體的地位，完成對高等教育的管理和控制。①例如，在“趕超英美”和“大躍進”思想的影響下，中央政府在違背教育規律、人才培養規律的情況下，通過不切實際的行政命令，加快發展高等教育，使得不同層次與類型、科類的高等院校數量在短期內得到了較快增長。高度集中的行政命令安排，促使政府實現了對高等教育資源和事務的全面掌控。

第二，市場。計劃經濟體制決定了市場機制及其要素對高等教育沒有話語權。高等教育的一切活動包括招生、就業、教育資源的分配等，都被納入政府的行政計劃，不必考慮市場機制對高等教育的影響。因此，“在政府和市場之間形成一種隱形的制約機制。在社會經濟發展和政治權力的雙重制約下，社會發展中需要的人才類型與規格、社會力量和高等學校一樣都被納入政府行政管理的框架內，政府運用手中強大的政治權力來干預或抑制社會力量或民間組織，從而使得社會力量永遠消失在萌芽狀態”②。政府依靠強大的行政權力，主導高等教育發展中的一切活動，使得市場難以在高等教育活動中發揮應有的作用。在這種制度環境中，高等教育也難以按照市場機制的內在邏輯獲得必要的資源要素，市場主體對高等教育結構變遷的影響力微乎其微，甚至可以忽略不計。

第三，大學。計劃經濟體制強大的政治邏輯，決定了政府與大學之間存在相應的“主從關系”。在這種強大的政治邏輯下，大學組織完全喪失了維系其自身存在與發展的各種權力，只能單純以政府行政機構“附屬品”的身份參與和開展高等教育的各種活動。大學組織在高等教育結構變遷中只能扮演“被動者”的角色，而且這種角色要遵從政府的指令性規范或規則，屈從于國家意志。在計劃經濟條件下，大學完全成為服務國家經濟建設的工具，以滿足政府、教育主管部門的需要為其存在的根本，這在高等教育結構的變遷中表現得尤為突出。

計劃經濟體制下社會系統的運行機制，使得大學完全喪失了自身發展的內在邏輯和基本路徑，使得培養的人才更多成為聽從和服務于政府行政指令的工具，不能滿足和適應社會發展對人才規格、類型等的根本需要。大學和社會上的用人單位只能按照政府制訂的各種計劃來培養人、使用人，沒有辦學自主權。大學從招生規模、學科專業設置、人才培養的類型與規格到教學計劃，都按照政府的行政命令來完成，完全喪失了維護其自身存在與發展的各種權利，只是政府行政命令的執行者。

2.市場經濟環境中我國高等教育結構變遷的利益主體。經濟體制轉型促進了社會結構的多元化，而新的社會組織、新型市場要素以及社會團體的出現，增強了新生力量在社會轉型及結構變革中的作用。因此，在市場經濟大環境下，影響高等教育結構變遷的主體力量是政府、市場和大學。

第一，政府。我國在1985年以后加快了高等教育管理體制的改革步伐，地方政府逐漸接收了中央政府下放的高等教育權力，獲得了發展和管理高等教育的部分權力和責任，提升了辦學的積極性和主動性，打開了地方高等教育發展的新局面。但是，“以省級政府統籌為主”的內容和范圍沒有得到政府的權威界定，導致地方政府在發展高等教育的過程中表現出巨大的盲目性和沖動性。地方政府急于展現發展教育的巨大成果，不切實際地發展高等教育，使得大學組織之間的辦學特色喪失殆盡，高等教育結構千篇一律。但是，我們要承認，在市場機制的作用下，高等教育領域所進行的一系列深度變革及其各利益主體的權力與利益格局的重新分配，促使中央政府和地方政府對高等教育結構變遷的影響力發生了較大變化。

第二，市場。社會各領域的深刻變革，直接影響了人才需求的層次、規格、知識結構等，高等學校必須及時回應社會的這些需求變化，即必須滿足和適應社會政治、經濟、文化等領域的改革發展要求。市場經濟激活了社會各個領域的“細胞”，促使社會力量急劇增長。高等教育領域被這種迅速成長的社會力量不斷拓寬，多元化的高等教育投資體制和辦學體制得以彰顯，民辦教育組織機構的興起就是典型代表。市場力量作為影響高等教育結構變遷的主體之一，在高等教育發展中的地位和作用隨著社會主義市場經濟體制的逐步確立與完善日益突出。

第三，大學。“大學組織在社會轉型中的角色與地位發生了較大變化，一方面，大學在與政府進行博弈的過程中獲得了一定的辦學自主權，成為能夠‘面向市場、自主辦學’的主體，并且積極、主動地回應和滿足社會的各種需求，在高等教育結構變遷中發揮著主導作用;另一方面，大學又是高等教育制的主要實施主體，在高等教育結構變遷中成為政府調整的對象或客體。③特別是隨著我國高校擴招政策的實施，大學在高等教育發展中的主動性表現得尤為明顯，如異地辦學、校區置換、新建校區等方式迎合了市場需要和社會發展的要求。

雖然政府、市場和大學這三個利益主體在不同的制度環境中對高等教育結構變遷的影響有明顯不同，但是，在當前社會轉型的過程中，高等教育結構形成了相互制衡與約束的利益主體，三者的相互牽制與作用推動了我國高等教育結構的變遷。

二、我國高等教育結構變遷中的制度變遷類型

社會政治、經濟、文化環境的改變，促使高等教育自身的制度安排發生了相應的變化。制度變遷類型主要有：

1.經濟體制變遷。經濟體制改革作為推動高等教育結構變遷的重要外生力量，一方面促使高等教育領域的一切改革均以滿足和適應社會經濟改革與發展的需要為目的，并在迎合社會各個領域需要的同時，實現了高等教育結構的變遷;另一方面，也帶來了社會制度層面的改革，促使高等教育結構變遷中的主體力量和社會的運行機制發生了變化。政府、大學、市場是計劃經濟體制下高等教育結構變遷的主體力量，而市場經濟體制下高等教育結構變遷的主體力量是中央政府、地方政府、大學和市場。在不同體制下，大學和市場在高等教育結構變遷中的地位和作用有著本質區別。同時，經濟體制變革帶來了社會運行機制的變化，使得政府不再單純依靠行政手段和計劃指令行事，中央政府與地方政府的關系也隨之發生變化。

2.高等教育管理體制的變遷。高等教育管理體制是促使我國高等教育領域實施深層次變革的根本性制度。制度環境的差異，使得管理體制改革的內容、方式明顯不同，導致不同制度下高等教育結構的變遷過程有本質區別。縱觀我國高等教育管理體制改革的過程，管理體制改革始終在“放權—收權—放權”的權力特征中徘徊，而且在計劃經濟和市場經濟條件下不斷反復。

在計劃經濟體制下，強權的政治色彩使得高等教育結構變遷有著明顯的政府計劃的色彩，高等教育的一切事務被完全掌控在政府手中，大學完全被邊緣化。將市場機制引入高等教育發展中，使得高等教育結構變遷發生了實質性變化，即高等教育的辦學主體、投資主體在中央政府、地方政府、市場和大學這四個利益主體的博弈和較量下變得更加多元化，高等教育結構體系也呈現多樣化的特點。

3.高等教育重大政策的變遷。高等教育制度安排是促使我國高等教育結構變遷的重要內生變量。我國高等教育結構在這些制度安排下發生了重大變遷，如院系調整、《中華人民共和國學位條例》和《關于教育體制改革的決定》的頒布、“211工程、985工程”的實施、高校擴招、民辦教育促進法、面向21世紀教育振興行動計劃、高等教育法等一系列重要政策的頒布與實施，都在不同程度上推動了我國高等教育結構的變遷。尤其是在市場經濟的影響下，建立在規模增量基礎上的一個形式更加豐富、學科專業更加齊全、類型更加多樣化、各具特色的區域結構體系正逐步形成。

三、我國高等教育結構變遷的基本特征

1.在以強制性制度變遷為主的過程中伴有誘致性制度變遷。新制度經濟學學派根據制度變遷主體的差異，將制度變遷分為誘致性制度變遷和強制性制度變遷。“強制性制度變遷是指由政府法令引起的變遷，誘致性制度變遷是一群（個）人在響應由制度不均衡引致的獲利機會時所進行的自發性變遷。”④

在高等教育結構變遷中，政府之所以采取強制性制度變遷，主要源于“合理的高等教育結構中潛在的經濟效益和社會效益”。高等教育結構是否合理，不僅關系到高等教育資源的有效配置、社會對人才的需要與高校培養的人才是否有效對接，也是衡量高等教育強國建設和人才強國建設的重要指標，這促使政府或國家積極主動地制定和實施高等教育制度、創新制度環境，以推動高等教育結構的變遷。

當然，這并不意味著強制性制度變遷貫穿高等教育結構變遷的整個過程。“高等民辦教育的發展就具有明顯的誘致性制度變遷的性質，是經過漫長的發展過程、體制外擴張的道路才被納入國家辦學體制的。” ⑤民辦教育作為我國高等教育結構變遷中誘致性制度改革的典型案例，豐富了高等教育的形式結構。

2.以漸進式改革為主。“摸著石頭過河”是我國高等教育結構變遷歷程所體現出來的較為明顯的特征，許多新的制度安排和制度創新都體現了漸進性制度變遷的特點。我國高等教育結構變遷之所以采取漸進式改革的方式來推進，是由國情和高等教育發展的內在邏輯決定的。漸進式改革往往采取“先試點后推廣”的改革模式，能夠有效減少因信息不對稱而導致的制度變遷中的“試錯成本”。當然，這種漸進式改革也是一種政府主導的、自上而下的強制性制度變遷過程。但是，不同利益集團間的沖突往往使制度安排在漸進式的高等教育結構變遷中停滯不前，根據不同利益主體的厲害關系調整相應的制度，可能會產生新的矛盾和問題，導致高等教育結構變遷中出現無序和混亂，這也會無形中加大制度變遷的成本。

3.政府主導下尋求社會認同。成本收益核算是影響高等教育結構變遷的一個重要因素，高等教育制度變遷是政府基于經濟人假設的一種理性選擇的過程。因此，高等教育結構變遷不僅是一種制度變遷，更是高等教育在不斷尋求廣泛的社會認同中實現自身改革與發展的制度創新過程。

在經濟體制改革的背景下，以政府、市場和大學為核心的利益主體間相互較量與利益博弈的綜合結果，導致了高等教育結構的制度變遷，而這樣的結果迎合了政府、市場和大學三個主體的利益訴求，可以說，這種制度變遷的結果獲得了最廣泛的社會認可。政府作為推動高等教育結構變遷的唯一制度供給主體，在與市場和大學的多重博弈中實現了利益均衡，促進了新制度的產生，因此，高等教育結構變遷的過程也是高等教育制度創新的過程。

高等教育結構變遷作為社會結構變遷的重要組成部分，記錄了社會結構變遷的時代背景與時代特征。在計劃經濟體制下，政府是高等教育結構變遷的最重要力量，大學辦學的自主權被扼殺，市場的力量非常弱小，幾乎不存在。在市場經濟環境下，隨著政府職能的轉變，大學的自主性權力逐步加大。同時，高等教育結構的變遷也推動了經濟體制、管理體制以及一系列高等教育重大政策的改革。以強制性為主，實現漸進式改革，在政府主導下尋求社會認同，是我國高等教育結構變遷的基本特征。

[注釋]

①朱艷.中國高等教育結構變遷的基本特征分析[J].國家教育行政學院學報，2012（2）：71.

②③⑤朱艷.制度視角下中國高等教育結構研究[D].大連：大連理工大學，2012：60，65，71.

④盧現祥.西方經濟學[M].北京：中國發展出版社，2006：107.