反腐倡廉視角下立體化防控案件長效機制建設的探討

摘 要：防控腐敗案件工作是一項綜合性的系統工程，加強人民銀行案件防控長效機制建設，是貫徹落實《建立健全懲治和預防腐敗體系2013-2017年工作規劃》的一項重要舉措，也是預防案件發生的基礎性工作。本文梳理總結人民銀行海口中心支行近年來立體化防控腐敗案件的做法和成效，并對基層央行在構建案件防控的長效機制方面進行了探索和思考。

關鍵詞：反腐倡廉；立體化；防控案件；機制

中圖分類號：D262.6 文獻標識碼：A〓 文章編號：1003-9031（2015）12-0082-04 DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2015.12.18

在黨風廉政建設和反腐敗工作中，治標就是要堅決查處和嚴懲各種腐敗行為，治本就是建立健全體制機制，從源頭上防治腐敗。目前我們面臨反腐敗斗爭的嚴峻形勢，迫切需要把防控腐敗案件作為反腐倡廉工作的重中之重，構建出科學有效的案件防控長效機制。近年來，人民銀行海口中心支行（以下簡稱“海口中心支行”）始終將防控案件風險擺在突出位置，按照注重預防、關口前移、整體聯動、突出重點、全面防控的工作思路，強化思想教育，狠抓制度落實，加大監督力度，在構建全方位、多層次的案件防控長效機制方面進行了一些有益的探索和實踐，著力打造上下聯動、同級互助、內外結合的立體化案件防范屏障，有效遏制了案件的發生，轄區連續十年沒有發現違紀違法案件。

一、立體化防控案件長效機制的理論概述

（一）防控腐敗案件機制的內涵

所謂防控腐敗案件機制就是指在腐敗案件發生之前采取措施，減少腐敗機會，弱化腐敗動機，從而根本上降低腐敗案件發生率的一種防范機制，也就是在認清腐敗案件發生內在復雜的規律性前提下，注重研究各項防控腐敗案件方式方法的內在聯系和互動關系的規律，形成一種行之有效、規范運行的案件防控機制[1]。從主觀上講，防控腐敗案件機制要增強國家權力行使者自覺抵制腐敗的能力；從客觀上講，要減少甚至消除腐敗案件發生的客觀環境。

（二）腐敗案件發生的成因分析

腐敗案件發生原因各種各樣，也十分復雜，有社會深層次原因，但主要還是與每個單位內部管理和行為人個人因素有直接關聯。從單位的案件防控工作角度歸納以下原因。一是教育不夠深入，思想政治工作薄弱，導致員工思想蛻變、道德滑坡。二是管理松弛，有章不循，違章操作，不能及時發現或發現了風險隱患和漏洞不能及時采取措施加以堵塞和糾正。三是監督機制不健全，監督檢查乏力，領導干部監督和接受監督的意識不強。由于權力失控，最終導致濫用權力、以權謀私等腐敗行為發生。四是責任追究失之于寬、失之于軟，導致一些輕微的違法違紀問題受不到及時有力的打擊，助長了一些人的僥幸心理。

（三）防控腐敗案件的立體化分析

要從源頭上防控腐敗案件，必須分析案發的內在規律，構建“治理完善、制度健全、執行有力、監督有效”的全方位、多層次、多維度的立體化案件防控機制。立體化防控腐敗案件機制以系統預防為框架，具有針對性、有效性和全面性三個特點，它的運作需要黨委的領導、紀委的督促協調，需要各職能部門主力軍作用的發揮。必須要把防控腐敗案件工作當作一個有機的整體來看待，發揮各組成部分、功能和要素的合力作用，形成教育、制度、監督三者有機結合、相互促進、協調發展、持續作用的機制。

（四）防控腐敗案件重在形成長效機制

長效機制是指工作系統中各子系統、各項工作之間長期有效的相互影響、相互作用的過程和方式，最終表現形式為常態的工作方式方法和長期性的執行文化理念。長效機制不是一勞永逸的，必須隨著新情況、新問題、新環境的出現不斷豐富、發展和完善。人民銀行系統案件防控長效機制，是指以人民銀行內控目標為杠桿，以加強合規文化建設為基礎，通過建立完善的組織管理體系和嚴密的內部控制制度，建設科學的信息技術和完善的安全設施，構建合規文化和風險管理框架，建立起“治理完善、制度健全、內控嚴密、執行有力、持續有效”的內部控制體系，全面建立起“查、防、堵、懲、教”相結合的案件防控工作機制，有效提升內控和風險管理水平。

二、構建立體化防控案件長效機制的實踐與探索

（一）強化制度建設，增強案件防控保障力

一是促進制度體系規范化、程序化、科學化。堅持制度的動態評價，每年對現行制度進行全面梳理，根據案件風險防范形勢變化和要求，重點圍繞“權、錢、人、物”等案件多發易發領域做好制度廢、改、立工作，扎牢扎細制度籠子。有效防范制度缺陷和漏洞可能引發的案件風險。二是重點抓好保安全、保穩定的制度落實。2011年和2012年，分別開展“制度落實年”和“制度落實鞏固年”活動，2013年開始在轄區實行制度落實責任制并持續強化，緊盯制度落實、監督檢查、責任追究等關鍵環節，把制度落實的責任分解到崗、到人，按月進行考評并與員工績效考核掛鉤，把制度落實融入教育、監督、糾風、懲治等領域，確保庫款、運鈔、保密、網絡、國庫、財務等制度得到全面有效落實，在轄區營造了用制度管人、按制度辦事的良好氛圍。三是推動制度落實常態化、長效化。2012年，創新制定《關于實行制度落實責任制暫行規定》及貫徹落實意見，在轄區全面實行制度落實責任制，構建制度梳理評估、責任分解、監督檢查、考核評價、責任追究等5個制度落實長效機制，使制度落實有規可循。2013年，針對制度落實責任制執行以來發現的問題，對《暫行規定》進行了修訂，細化考核評價具體流程和責任追究形式，進一步完善了制度落實考評和問責體系，用制度固化執行力建設，強化制度對案件風險防控的剛性約束。

（二）注重上下聯動，增強案件防控聚合力

一是增強同級監督對“關鍵少數”的制約作用。2011年，出臺《關于開展轄區市縣支行同級監督工作的意見》及《市縣支行同級監督項目內容、監督措施及考核評估表》，在轄區各市縣支行全面開展同級監督工作，重點突出對支行班子成員尤其是“一把手”的監督，并作為一項重點常規工作持續來抓，不斷探索中心支行黨委、紀委對市縣支行“關鍵少數”權力運用監督制約的有效途徑。中心支行紀委連續7年對中心支行各處室開展黨風廉政建設季度檢查評估，運用風險監督管理系統加強再監督、再檢查，并于2014年開始對有關處室進行同級行政監察，及時堵塞內控管理漏洞，消除案件風險隱患。二是發揮巡視監督對案件防控的震懾作用。2015年，在總結2014年對三亞市中心支行開展巡視工作經驗的基礎上，中心支行黨委決定將巡視監督延伸至縣支行黨組，用3年時間，完成對轄區17個縣支行巡視全覆蓋，并確定2015年對5個縣支行探索開展常規巡視。紀委牽頭組成巡視組，聚焦黨風廉政建設和反腐敗工作，重點圍繞落實“兩個責任”、執行中央八項規定精神和黨的紀律等10個方面，著力強化對縣支行黨組領導班子及其成員的監督，幫助支行發現和解決突出問題，充分發揮巡視對反腐倡廉建設的監督、推動和震懾作用。三是強化上、下監督的整體聯動作用。中心支行始終堅持強化對下級的監督檢查，近年來，先后開展制度落實情況專項檢查、財經制度執行情況及發行庫安全管理情況等多項綜合檢查，每年開展業務條線監督檢查，推進支行及時彌補內部監督的薄弱環節。縣支行在開展同級監督、執法監察和業務檢查時充分利用上級行檢查結果，避免重復檢查，提高監督效率，強化內部管理和權力制約。中心支行通過落實行長接待日制度、行級領導聯系支行工作制度、職工代表大會制度等，及時了解支行工作情況和職工意見建議，對基層反映的情況和問題認真核實，督促整改，及時化解矛盾，消除風險隱患。

（三）優化崗位平臺，增強案件防控支撐力

一是深化崗位廉政教育。以增強廉潔自律思想自覺和行動自覺為立足點，在注重開展示范教育和警示教育的同時，結合“踐行價值觀、傳遞正能量”、“法規、制度、紀律”等主題教育活動，對領導干部和重點崗位人員開展基礎化黨紀政紀法紀教育，促使干部職工牢固樹立廉潔自律意識；以規范權力運行為切入點，結合中心支行“基本政策、基本制度、基本技能”學習活動，針對潛在的廉政風險和存在的傾向性問題，對關鍵部門和要害崗位人員開展專題化依法行政教育，引導干部職工自覺規范履職行為；以防范案件風險為著力點，結合崗位（廉政）風險防控，圍繞當年各項檢查發現和暴露出的問題，對發現問題的部門和崗位人員進行常態化風險防控教育，消除麻痹思想、僥幸心理。二是規范要害崗位人員管理。出臺《中國人民銀行海口中心支行關于加強要害崗位人員管理暫行辦法》，每年對要害崗位和要害崗位人員進行核定登記，從思想作風、道德品質、工作態度、遵紀守法、廉潔自律等5個方面對其進行考核，并進行業務技能培訓和職業道德教育，全面加強管理，切實防范要害崗位人員道德風險。三是創新開展廉政建設“五進崗位”活動。2013年，在認真開展總行“廉政風險防控年”活動，扎實落實崗位（廉政）風險防控各項措施基礎上，在轄區開展廉政建設“五進崗位”活動，突出崗位廉政教育、制度防范風險、崗位廉政監督、高風險點防控、廉潔作風養成等五個重點，通過建立崗位廉政學習制度等45項具體工作舉措推動廉政文化進崗位、制度建設進崗位、廉政監督進崗位、風險防控進崗位、行風創建進崗位，確保黨風廉政建設相關任務落實到崗位。2014年以來，創新開展廉潔基層央行建設活動，以作風建設為核心打造廉潔好班子、廉潔好員工，促進權力陽光運行，并以此為載體繼續深化廉政建設“五進崗位”活動，探索構建以崗位為平臺，以廉政建設為主線，以積極預防為核心，以強化管理為手段的崗位風險防控機制。

（四）拓展預防領域，增強案件防控推動力

一是逐級談心談話提醒。出臺《中國人民銀行海口中心支行談心談話實施辦法》，采取一級抓一級、分級負責，視情況靈活運用上級領導委托談話、同級之間相互約談、越級談話等方式，視情形對干部職工開展日常談心談話、專題談心談話、提醒談話、誡勉談話。通過及時、經常的談心談話，對苗頭性問題早發現、早提醒、早糾正，對重點人員進行疏導轉化，防止小問題演變成大問題。二是開展家庭助廉活動。通過家訪、座談、日常談心等方式逐年深化廉政文化進家庭，組織干部職工及其家屬簽訂及踐行《家庭助廉承諾書》、《遠離“黃、賭、毒、邪”承諾書》，強化職工家屬的廉政共識和監督意識，發揮家庭助廉、促廉、保廉作用。同時結合中心支行開展的家風建設活動，開展“家庭助廉潤行風”主題教育，引導干部職工建設良好家風，促進家庭成員之間相互提醒監督，避免因家風不正、治家不嚴引發的腐敗行為。三是探索對干部職工八小時以外行為風險關注管理新模式。2015年，在總結試點工作經驗基礎上，創新制定《中國人民銀行海口中心支行干部職工八小時以外行為風險關注管理暫行辦法》，將案件風險防控領域向八小時以外延伸，組織全體干部職工簽訂《八小時以外行為承諾書》，引導干部職工自覺踐行10項行為指引，并以處級以上干部、市縣支行行級領導以及黨員干部為重點關注對象，通過建立分級負責、談心談話、家庭溝通、風險處理等7個機制，突出對干部職工工作時間以外所從事的與職務影響相關或個人生活領域可能引發案件風險的16類行為進行關注管理，以自律為基礎，以他律為保障，嚴防八小時以外案件風險。

（五）建立懲戒機制，增強案件防控威懾力

一是落實案件防范責任制。把案件防控工作列入黨委重要議事日程，同時根據實際情況制定和實施案件防范工作措施和責任制，逐級簽訂《黨風廉政建設責任書》，明確發生違法違紀的單位（部門）年度考核實行“一票否決”，促進責任到人，落實“一崗雙責”，形成了黨委統一領導、紀委組織協調、各部門積極配合、全體干部職工共同參與的立體化案件防控工作機制，使案件防范的責任無可推卸。二是構建案件防控監督考評機制。紀委運用風險監督管理系統對各單位、各部門開展案件防控工作情況進行再監督、再檢查，同時將案件防控作為同級監督、年度黨風廉政建設責任制檢查考核重要內容進行考核，每年綜合日常監督檢查情況和其他各項檢查反饋情況進行年度考評，并將考評結果作為各單位（部門）落實“兩個責任”、評先評優和干部績效考核的重要依據，切實增強干部職工主動防范案件的思想自覺和行動自覺。三是建立健全嚴格問責機制。通過貫徹總行黨風廉政建設責任制責任追究相關規定和海口中心支行制度落實責任追究制，進一步明確對落實案件防控責任不力、不到位，導致本單位（部門）出現違規違紀問題或發生重大責任事故的，通過批評教育、提醒談話、誡勉談話、降低績效考核等級、扣發績效工資、組織處理、黨紀政紀處分等方式對當事人和相關責任人給予嚴肅處理，以問責倒逼案件防范措施落到實處。2013年以來，轄區共對194名落實案件防控責任制不到位、違反規章制度的干部職工進行了問責。

三、進一步完善案件防控長效機制的對策建議

（一）繼續鞏固深化案件防控的領導和工作機制

一是加強黨委（黨組）對案件防范工作的領導。各級黨委（黨組）要堅持把案件防控工作作為落實黨風廉政建設“兩個責任”的“一把手”工程，擺上重要議事日程，列入年度工作目標任務，認真部署和組織案件防控相關工作，做到守土有責、守土盡責。“一把手”要切實擔負起第一責任人的職責，既要掛帥又要出征，對案防工作親自部署和指導。二是層層落實案件防控責任制。按照不同層次，量身定做黨風廉政建設和案件防范責任書，一任一簽，明確責任部門和責任主體。狠抓案防責任落實，敢于較真、敢于亮劍，逐級傳導壓力，進一步完善“一把手”親自抓、分管領導具體抓、一級抓一級、層層抓落實的案件防范工作機制。三是發揮紀檢監察對案件防控工作的協調監督作用。各級紀委（紀檢組）要切實履行監督執紀職責，監督落實風險排查和案件報告制度，協調解決案件防控工作中的問題。充分運用黨內監督、行政監督、業務監督、群眾監督等方式，形成“大監督”格局，通過一系列有效的監督檢查，努力將風險隱患降到最低限度。四是形成群防群治的案件防控工作格局。要將案件防控工作納入單位目標管理考核內容，與業務工作同安排部署，同檢查督促，同總結考核。按照“一把手”負總責和“誰主管、誰負責”的原則，把案件防控涉及的各項內容分解落實到各個職能部門，把各種潛在的道德風險、業務操作風險、管理風險的防范措施細化落實到每個工作崗位，使案件防控成為全員的自覺行動，著力構建治理完善、制度健全、執行有力、監督有效的全方位、多層次的案件防范屏障。

（二）建立健全案件防控形勢和規律的分析研判機制

一是改進案防信息收集方式。通過紀檢監察監督、審計監督、干部監督、事后監督和信訪舉報等，及時準確收集案件隱患信息或普遍存在的典型問題，并梳理分析，全面掌握案件多發頻發領域和部位，準確分析研判案件發生的特點、趨勢和應對策略。二是建立案防形勢分析例會制度。把案防分析例會作為有效溝通交換意見的平臺，定期分析案防工作的規律和要求，傳遞信息、剖析案件、解決問題、消除隱患，對原有的案防手段和方法進行重新設計和整合，創新案防工作思路、內容和手段，以適應新的趨勢需要。三是逐步研究建立案件風險點的分析方法。根據案件高發風險點的規律和特點，采取定性和定量分析相結合的方式，重點排查涉及干部任免、財務管理、基建工程、物品采購、國庫資金管理、再貸款管理、發行庫安全管理和各項監管權等風險隱患，并對風險點進行識別、提煉、評估、跟蹤和預警，逐步形成監測體系。四是建立督查落實機制。對分析研判中提出的需要重點推進落實的事項，確定處置方法和責任主體，建立臺賬資料，并通過督查推動，確保分析研判成果落到實處。

（三）進一步完善教育、制度、監督三位一體的案件防控機制。

教育、制度、監督在案件防控體系中既各自作用，又相互聯系，是密不可分的統一體。一是構筑牢固的思想防線。建立常態化的思想教育工作機制，及時了解和掌握干部職工的思想變化，定期召開思想動態分析會，分層次、有重點地確定教育主題，因崗、因人施教，有的放矢，對癥下藥，發揮教育的基礎作用。積極探索黨紀政紀法紀教育經常化、制度化的途徑，通過案件警示教育、風險防控教育，使黨員干部受警醒、明底線、知敬畏，強化黨員干部的紀律意識、法制意識和拒腐防變能力。二是夯實案件防控的制度基礎。強化案件防范制度建設，重點把涉及人、財、物管理，重大事項決策等潛在腐敗風險、容易發生案件的事項作為制度控制的關鍵，進行重點研究、重點設防，扎牢扎實制度防腐、反腐籠子。進一步完善制度落實情況的檢查考核方法和責任追究方式，使制度執行力建設對案件風險起到實實在在的防范作用。三是建立有效的監督檢查工作機制。重點加強對風險、案件易發領域、高等級風險點的管理監督，增加監督頻率，加大監督力度。構建自控、互控、監控“三道”防線，保證事前、事中、事后的權力運行全過程監督，形成有效的監督機制。健全監督主體之間的協調機制，搭建監督檢查信息共享平臺，有效整合監督資源。上級行應不斷加大對基層行案件防范工作落實情況的監督檢查，督促其不斷深化監督管理機制建設，筑牢案件防控防線。

（四）不斷拓展抓早抓小的工作機制

一是對苗頭性傾向性問題抓早抓小。堅持防微杜漸，前移關口，深入了解干部職工苗頭性、傾向性問題，做到早發現、早提醒、早處置，防止小錯釀成大錯、違紀走向違法。建立健全干部職工行為風險排查制度，對于容易誘發案件風險的要素要重點予以關注，及時進行風險提示和處置，提高案件防控工作的前瞻性和有效性。二是提升談心談話提醒教育工作實效。充分發揮談心談話的教育作用，對“免疫力”較低的干部打打招呼，扯扯袖子，防止小問題演變成大問題，風險演變成案件[2]。進一步優化日常談心談話工作方法，做到定期談、及時談、規范談，堅持溫馨提醒，體現柔性關懷，以人性化、暖色調、近距離的方式，深入溝通思想，逐步引導，達到共識（下轉第88頁）

（上接第85頁）共鳴。三是強化八小時以外案件風險的關注管理。案件風險防控工作要向八小時以外延伸、深化，并逐步實現制度化、常態化。對干部職工八小時以外行為風險的關注管理實行分級負責制，逐級落實責任，并納入干部日常監督管理和領導干部述廉的內容。建立健全教育引導、家庭溝通聯系、社會監督、動態關注、行為風險處理等機制，最大限度防控八小時以外的潛在案件風險。完善與離退休干部的聯系制度，采取有效措施進行跟蹤關注，避免其游離于單位案件防控之外，杜絕管理真空。

（五）持續強化責任追究機制。

一是不斷完善責任追究的相關規定。真正把責任追究擺上重要位置，逐步建立健全標準統一、操作性強、行之有效的責任追究制度框架，進一步明確責任主體、問責事項、問責方式，細化相應的罰則，遵循教育與懲處相結合的原則，探索運用多種問責方式，逐步完善和規范責任追究工作。二是問責要敢于動真碰硬。加大責任追究力度，重點解決問責中的“失之于寬、失之于軟”的問題，堅決杜絕“好人主義”傾向。要查小錯、抓小案、控小節，切實把紀律挺在前面，達到查處一起、警示一片和影響一方的作用。建立健全“一案雙查”的程序和規則，對落實黨風廉政建設“兩個責任”不力，單位和部門出現重大問題的，第一時間啟動問責和追責程序，推動形成有責必問、問責必嚴的良好氛圍。三是紀檢監察部門要維護和強化紀律剛性約束。各級紀檢監察部門要以法治思維和法治方式，切實履行監督執紀問責職責，依紀依規開展紀律審查工作，加大對違紀行為的查處力度和責任追究力度。執紀問責要做到橫向到邊、縱向到底、全面覆蓋，促使每一名黨員干部在紀律和規矩內行動，以嚴肅問責促進風清氣正。要注重運用問責結果，舉一反三，深挖問題根源，督促建立防范制度，發揮懲誡機制的倒逼和震懾作用。

（責任編輯：于明）

參考文獻：

[1]王壽林.權力制約和監督研究[M].北京：中共中央黨校出版社，2007.

[2]范瑞軍，蒙枝茂.堅持抓早抓小抓苗頭 把問題消除在萌芽狀態[J].先鋒隊，2015（21）.