大清部費：中央衙門里的潛規(guī)則

書吏們既沒有薪水，也沒有升遷的期待，唯一的念想就是通過在部院的辦事程序上設(shè)置路障，收取“買路錢”。這樣的灰色地帶和潛規(guī)則延續(xù)至清朝滅亡。

同治七年（1868年），湘軍和淮軍合力鎮(zhèn)壓了捻軍，綿延十幾年的戰(zhàn)火終于平息。然而，曾國藩和李鴻章顧不上慶功，便又為另一件棘手的事傷透了腦筋。這件事，就是報銷軍費。

按照朝廷的規(guī)矩，報銷軍費需要戶部審核，皇帝簽批。不過，如果戶部認為，申請報銷的賬目不符合規(guī)定，就有權(quán)拒絕報銷，退回重審。套用一句俗語，就是“說你行，你就行，不行也行;說不行，就不行，行也不行”。

軍費不同于一般經(jīng)費，它關(guān)系到軍隊能否吃飽飯，槍支彈藥能否管夠。錢不到位，軍隊就有可能撂挑子，甚至一哄而散，仗就沒法打了。于是每次報銷，曾國藩和李鴻章都要準備一筆專款，到中央各衙門四處打點，確保報銷順利，這筆專款就叫“部費”。而這筆專款的主要去向，并非戶部尚書、侍郎這樣的高官，而是不起眼的小人物——書吏。這又是為什么呢？

“部費”由來

什么是“部費”？嘉慶皇帝在一份諭旨里概括得最全：

“外省各官，遇有提升、調(diào)補、議敘、議處、報銷各項并刑名案件，每向部中書吏賄囑。書吏乘機舞弊，設(shè)法撞騙，是其常技。至運京餉、銅、顏料各項解員，尤受其累。自投文以至批回，稍不滿欲，多方勒掯，任意需索，動至累百盈千，名曰部費。”

雖說中央部院里拍板決策的是尚書、侍郎，但書吏是具體辦事的人。在高度集權(quán)的體制下，信息和資源占有嚴重不對稱。相對于那些熱衷“跑部”的各路官員和商人，書吏顯然擁有絕對優(yōu)勢的話語權(quán)。倘若他們從中舞弊、坑蒙拐騙，甚至故意使壞，其他人真沒轍，而且連尚書、侍郎都能被蒙蔽了。為了說上話，辦成事，免不了要給書吏遞“紅包”。

本來可以按照正常途徑辦成的事，非要靠遞送紅包才能搞定，這當然是“陋規(guī)”。因此，早在清朝初年，朝廷就把它取締了。可是，“部費”非但沒有消失，反而以各種形式繼續(xù)存在于中央各個衙門，尤以戶部為甚。

戶部掌管國家財政經(jīng)濟，是朝廷的財神爺，收取的部費也就最多。每當各省解款進京，核銷賦稅錢糧和軍費開支，都少不了向戶部的書吏“孝敬”銀兩。那么，到底要準備多少“部費”呢？這要因事而定。如果是完納錢糧，畢竟是給戶部解送稅銀，就相對便宜點，每核銷1000兩銀子，也就準備100多兩“部費”即可。如果是核銷軍費，那就是要戶部出銀子，就相對貴些。要拿出核銷軍費的20%作為“部費”。乾隆年間，福康安率軍遠征西藏，平定廓爾喀叛亂，核銷軍費數(shù)千萬兩，戶部竟然從中收受了200萬兩“部費”。僅從這一件專案里，戶部的書吏們就發(fā)了大財。

戶部如此貪婪，其他部院也不甘示弱，紛紛亮出“核心競爭力”，以權(quán)謀私，大搞權(quán)錢交易。

工部管著全國大型工程的建設(shè)經(jīng)費，“遇大興作，書吏輒大獲利”。乾隆后期到嘉慶道光年間，每年興修防洪工程的費用多達數(shù)百萬兩，成了書吏們勒索“部費”的主要財源。

吏部和兵部沒有財權(quán)，但“文武補官，必請命于部”。 書吏根據(jù)官職肥瘦確定索要的“部費”額度。咸豐年間的吏部侍郎段光清，早年當知縣時，由于不懂得“部費”的潛規(guī)則，雖然上級批準將他升為同知，但委任狀愣是被吏部的書吏扣了下來，拖了很久。

刑部、吏部既沒經(jīng)費審批權(quán)，也沒人事任免權(quán)，看似冷衙門。不過，只要大案迭出，刑部就有了暗箱操作的機會，送了“部費”，就能大事化小，從輕發(fā)落;沒送“部費”，一切從嚴從快，絕不寬縱。只要一有國家級的儀式性活動，比如大婚、會試、慶典、國喪之類，禮部就會四處忙活，想從中謀個差使的人也會主動上門，孝敬“部費”。只不過，額度比戶部、工部要小得多。

中央部院的“部費”，幾乎到了無“部”不“費”，無事不“費”的狀態(tài)。這些“部費”每年能有多少呢？根據(jù)晚清學(xué)者馮桂芬在《校邠廬抗議》里的說法，僅戶部、工部、吏部和兵部，每年的“部費”就多達千萬兩之巨，相當于朝廷全年財政收入的四分之一。

體制之困

按照清朝的律法，收取“部費”不算貪污，頂多定性為“陋規(guī)”，也就是灰色收入。它的出現(xiàn)，當然是吏治腐敗的產(chǎn)物，但又無法完全歸咎于吏治。在很大程度上，是由清代中央集權(quán)的政治經(jīng)濟體制的四個特征決定的。

第一個特征，朝大野小。咸豐以前，朝廷的財政收入和支出，是中央地方共灶吃飯，沒有分開。地方奉旨收稅，然后解送京城，由戶部統(tǒng)一調(diào)撥和監(jiān)督。財權(quán)集中，為的是鞏固君主專制，防止地方尾大不掉，形成割據(jù)和山頭。然而，地方財權(quán)小而事務(wù)多，為了辦事，就不得不經(jīng)常“跑部”，跟部院處理好關(guān)系。于是，大量的“駐京辦”應(yīng)運而生，總督、巡撫派自己的親信家人常駐京城，奉送“部費”成了家常便飯。

第二個特征，有權(quán)無薪。清代衙門里的書吏分成三類：一是“正役”，就是有正式編制，任期5年，屆滿辭退。二是“幫役”，就是編外幫忙的書吏，一般是行政主官自掏腰包雇來當幫手的。“白役”更絕，只掛名，不上班。不管怎么樣，朝廷都不給開薪水。書吏們當然不愿意白忙活，只好另辟蹊徑，把手中的權(quán)力和資源變現(xiàn)，勒索上門相求的地方官，從而換取維持生計和改善生活的銀兩。況且，很多部院的書吏嚴重超編，部院為了養(yǎng)活這批人，只好對“部費”睜一只眼，閉一只眼。

第三個特征，有才無職。清代的科舉考試，考的是四書五經(jīng)，跟部院里的具體業(yè)務(wù)工作相去甚遠。錄用的官員大多是政務(wù)官，缺乏類似算賬、斷案的專業(yè)訓(xùn)練和能力。況且他們干幾年就調(diào)走了，不會久居一職。而書吏長期在同一衙門、同一崗位效力，“一切案牘，皆書吏主之”。在辦事過程中，書吏的事權(quán)越來越大，對具體情況的了解也更清晰。這也使他們既能通過各種渠道收取“部費”，又能蒙蔽行政主官。

第四個特征，官窮志短。清代官員不僅俸祿超低，而且百年不變。七品官年俸45兩銀子，相當于今天1萬元左右。這點收入根本無法滿足官員的體面生活和交際需要。因此，“部費”并非書吏的獨享專利，許多部院里的京官，也不得不放下儒家倫理道德的架子，轉(zhuǎn)而跟書吏勾結(jié)分肥，增加收入，補貼生活。

體制如此，類似曾國藩、李鴻章這樣的牛人也難以逃脫。幾乎每次報銷軍費，這兩位封疆大吏都要飽受戶部折騰。雖然位極人臣，對戶部的做法無可奈何，只好也做出托關(guān)系、找門路的事來。

李鴻章得到的“部費”開價，是書吏要拿走1.3%的回扣。這次報銷的軍費多達3000萬兩，折算下來，“部費”得40萬兩，相當于今天的8000萬元。這位書吏沒費多大事，就讓自己成了富翁。

曾國藩得到的開價，是8萬兩銀子。雖說這是經(jīng)辦書吏“幾經(jīng)讓步”作出的“跳樓價”，但曾國藩發(fā)愁的是，即便是這筆銀子，籌措起來也很麻煩。畢竟，這8萬兩不能通過正式的財務(wù)程序劃走，那怎么辦呢？苦思冥想之后，他想出了一個萬全之策：奏請朝廷對軍費報銷免于審計。慈禧太后出于對他們平定太平天國和捻軍的戰(zhàn)功，就同意了。有了“免審計”的圣旨，曾國藩終于可以在軍費里左右騰挪，總算把書吏索要的8萬兩銀子湊齊了。

在“部費”面前，這兩位清末“牛人”的“牛脾氣”頓時消散，留下的，只是一張張白花花的銀票。

窮官富吏的代價

《諫書稀庵筆記》里講述了這樣一段故事：京城有個叫紅玉的歌妓，長相甜美，嗓音圓潤，名噪一時。工部的官員們常來紅玉家喝酒聚會，輪番表露出愛慕之情，還害上了相思病，但誰也花不起高額的贖身錢。不久，妓院里傳來了有人豪擲兩千兩銀子，替紅玉贖身，納為小妾的消息。究竟是誰如此闊綽？大家都很好奇。

這位大款名叫王維寅，他的真實身份，只是工部的一名書吏。

曾擔任戶部江南司資郎的晚清文學(xué)巨匠李慈銘，在《越縵堂日記補》里記載了這樣幾組數(shù)據(jù)：書吏約請的家庭教師，月薪10兩;王公大臣約請的家庭教師，月薪四五兩。看著地位遠低于自己的書吏們過著錦衣玉食的生活，靠借債補貼家用的他，氣不打一處來。他一直在琢磨：這么多“部費”都是從哪兒來的？

答案當然是攤派。省級衙門向下屬部門攤派，層層分解工作，落實責任，最后砸在了州縣官的頭上。而這些州縣官根本不會自掏腰包，而是把這些銀子通過加收“火耗”的形式，征收非稅收入。

對于屢革不掉的“部費”，雍正帝曾采取了一些改革措施。

一是設(shè)立會考府，與六部平行，直接對皇帝負責，主掌審計。如果部院有審計不過關(guān)，需要駁回返工的事項，必須先送會考府審查。這樣做，貌似消除了戶部、工部等書吏利用封駁權(quán)、擱置權(quán)來要挾地方官饋送“部費”的機會，但對于真正來辦事的地方督撫和州縣官來說，恐怕除了要孝敬戶部、工部外，還要再準備一份“部費”饋贈會考府。因此，這個以稽核為主要職責的部門，逐漸變得跟其他部院毫無二致，權(quán)威大大下降。

二是提高官員合法收入。朝廷實行的“耗羨歸公”和“養(yǎng)廉銀”制度，使地方官的合法收入大幅度增加，養(yǎng)廉銀的額度相當于年俸的幾十倍。中央部院沒有“耗羨”，當然也就沒了養(yǎng)廉銀的財源。于是，朝廷通過推行恩俸制和雙俸制，適當提高京官的薪酬待遇，讓他們遠離“部費”。然而，收受“部費”的主力——書吏，在這場改革中被忽略了，他們繼續(xù)過著靠灰色收入度日的生活。

三是抓一批典型。雍正五年（1727年），朝廷傳旨將收受部費的戶部書吏孔昭處斬，并且將收受部費、“舞文弄法”的行為視為非法。乾隆五年（1740年），朝廷要求各部院衙門，“有輒敢指稱部費、招搖撞騙、干犯國憲、非尋常犯贓可比者，發(fā)覺審實，即行處斬。為從知情、朋分銀兩之人，照例發(fā)往云貴、兩廣煙瘴少輕地方，嚴行管束”。雖然有法可依，但治理“部費”只靠抓典型，顯然不是治本之策。

即便如雍正這般勤政，消除“部費”的改革措施也無一奏效。朝廷需要書吏來維持國家機器運轉(zhuǎn)，但卻沒有為這些人準備哪怕一分錢皇糧。書吏們既沒有薪水，也沒有升遷的期待，無論是事業(yè)，還是愛情，都不理想。因此，他們唯一的念想，就是通過在部院的辦事程序上設(shè)置路障，收取“買路錢”。這樣的灰色地帶和潛規(guī)則依舊延續(xù)，直至清朝滅亡。