司法改革不能急功近利

司法改革是一項極其復雜的系統工程，要針對新情況，解決新問題，不能一蹴而就，不能急功近利。

2015年是司法體制改革全面深入推進的一年，是全面推進依法治國的開局之年。作為全國首批司法體制改革試點省份，廣東省試點地市的兩級法院大部分都已完成了首批主審法官的選任，“誰審誰判誰負責”的審判權運行機制和司法責任制正在逐步建立，一系列改革措施直指“行政化”、“地方化”等體制難題。

“廣東全省法院已過了改革初期的觀望期、躊躇期，大家的改革熱情很高，改革的前景很好，有決心、有信心，實現十八屆四中全會提出的司改目標。”廣東省高級人民法院院長鄭鄂接受《財經國家周刊》記者專訪時如是說。

在鄭鄂看來，司法改革是一項極其復雜的系統工程，光靠熱情還不行，還要有具體實施方案。以法官員額制改革為例，就需要配套審判輔助隊伍的建設、法官合理工作量的測算、以法官為核心的案件質量評估體系、法官履行法定職責保護機制、建立法院內外人員干預案件的記錄制度等一系列問題，每一個問題都需要深入研究、思慮周全。因此，改革試點就是一個不斷探索完善的過程，要時時針對新情況，解決新問題，不能一蹴而就，不能急功近利。

防止司法權的地方化

《財經國家周刊》：最高法今年發布的“四五改革綱要”中提到，要建立與行政區劃適當分離的司法管轄制度。在法院系統跨行政區域管轄上，廣東走在前列，廣州知識產權法院、廣州鐵路運輸法院、深圳前海法院的試點都給全國提供了寶貴經驗。2015年在這一方面會有些什么新考慮？

鄭鄂：中央已經啟動了跨行政區劃管轄案件的試點。最高法院分別在深圳、沈陽設立第一、二巡回法庭，廣州知識產權法院管轄全省（除深圳外）的一審專利案件;深圳前海法院、珠海橫琴新區人民法院集中管轄全市的涉外、涉港澳臺民商事案件;湛江、江門指定一個基層法院集中管轄行政案件的受理改革等，這些法院管轄權的設定都是跨區劃。從裁判角度看，有利于區域內統一裁判尺度，同時，可從制度上防止司法權的地方化。

目前，我們正在進行的由廣州鐵路運輸兩級法院實施廣州地區行政案件集中管轄的方案，也是跨行政區域。廣州鐵路運輸兩級法院除繼續原管轄范圍外，增加管轄原屬廣州兩級法院管轄的行政案件。

應該說，這項改革試點是行政審判領域的新探索，將有利于破解行政訴訟立案難、審理難、執行難等突出問題，有利于更好的解決行政爭議和糾紛，有利于促進我省依法行政和公正司法。

《財經國家周刊》：最高法“四五改革綱要”提到要強化人權司法保障機制，比如禁止讓刑事在押被告人或者上訴人穿著識別服、馬甲、囚服等具有監管機構標識的服裝出庭受審等。廣東在這方面是否有過探索？下一步將如何落實？

鄭鄂：盡管被告人的著裝變化只是細枝末葉，但體現的卻是刑事理念上的巨大改變，實際是變有罪推定為無罪推定，變以偵查為中心為以審判為中心，更注重保護人權。也就是要確保做到，未經人民法院依法判決，任何人不得被視為有罪。

以往，在押刑事被告人、上訴人出庭受審通常都穿著印有羈押場所標志的馬甲或者囚服，主要考慮的是押解、看管的安全及便利，但卻讓人感覺像給被告人、上訴人貼上了犯罪標簽，不利于保障和維護被告人、上訴人依法享有的訴訟權利。

最高人民法院、公安部聯合制定下發的《關于刑事被告人或上訴人出庭受審時著裝問題的通知》明確要求，人民法院到看守所提解在押刑事被告人或上訴人的，看守所應當將穿著正裝或便裝的被告人或上訴人移交人民法院。廣東高院已經發出通知，要求全省法院立即嚴格執行，確保全省在押刑事被告人、上訴人按要求身穿便服出庭受審。

以“審判為中心”，避免錯案發生

《財經國家周刊》：法院是守護公平正義的最后一道防線，遏制冤假錯案在“呼格案”重審后熱度空前。廣東法院將如何以審判為中心，全力避免冤假錯案？

鄭鄂：對于錯案的發生，作為一名法院人，我深感痛惜，更深感身上責任的重大。我想，任何一個法官都與我有同樣的感受，誰也不愿意看到錯案的發生。

對于錯案，我們的態度很明確，就是發現一起糾正一起，不推脫、不回避。比如，我省糾正的徐輝案就是典型的例子。這個案子得到糾正并非因為“真兇出現”或“死者歸來”，是我們根據徐輝的申訴及相關部門的建議，啟動了審判監督程序，經再審審查，認為案件的事實不清、證據不足，按照疑罪從無的精神，依法宣告徐輝無罪。

從呼格案、徐輝案中，全國的法官都要吸取教訓，尤其是“定放兩難”的案件，一定要恪守疑罪從無的現代司法理念，杜絕 “疑罪從輕”、“疑罪從掛”、“疑罪從有”再發生。四中全會提出司法改革，要建立以“審判為中心”的訴訟制度，這是減少、避免錯案發生的重要制度安排，必須認真落實到位。

《財經國家周刊》：司改中提到法官員額制，5年內法官員額要控制在39%以內，這對“案多人少”的現狀會否帶來影響？非珠三角地區的法官可能更多想往珠三角調動，當中又將如何選拔和平衡？

鄭鄂：實行法官員額制，從長遠來說，是實現法官隊伍職業化、專業化、正規化的必然舉措。但如何控制在39%以內，要具體情況具體確定。因為，中央批準的39%的法官員額，是全省法院總體的39%，不是某個法院的39%。

我們測算了一下，2014年廣東全省法院共受理各類案件121.99萬件，法官年人均結案98.47件，珠三角地區一些基層法院的法官最多的達到300甚至400件。2015年1?2月，新收案件同比增長30%，深圳、東莞等地法院更上升40%。如此大體量的案件量，不可能搞“一刀切”式的39%法官員額，否則，肯定加大原有的“案多人少”的矛盾。改革的目的就是要解決矛盾和問題，所以，39%法官員額的確定要綜合考慮當地實際的人口數量而不是戶籍人口、經濟發展水平（決定案件類別和復雜程度）、案件數量等因素，才能科學測算法官合理的工作量、法官必配的法官助理等審判輔助人員之間的合理比例等。同時，要研究和加強糾紛的多元化解決機制，各級黨委、人大、政府高度重視訴前化解矛盾工作，加強人民調解、行政調解、行業調解，減少進入訴訟渠道的矛盾糾紛。這樣，有利于司法改革，更有利于社會矛盾化解。

至于實施法官員額制后，珠三角內外的法官流動性問題，從我們目前掌握的情況看，還沒有明顯的流動意向。過去的流動也不是單一的。回頭看，法官的流動有三個時期：早期是從珠三角以外地區流向珠三角地區的法院或者到發達地區當律師;第二階段變為不堪基層法院辦案任務的壓力等因素，呈現向上級法院流動的態勢;目前是各級法院以部分法官流向黨政機關為主，另外一小部分辭職出去當律師、做法務。對法官的流動現象，我們已經注意到了。流動的原因我們都作了調研，情況我們也掌握，但并不是如網絡上流傳的那樣出現了“法官辭職潮”。但是，如何在員額制下實現法官隊伍的梯隊發展是我們下一步要考慮的一個重點。

注重頂層設計的整體性、全局性

《財經國家周刊》：最近這兩年是人民法院工作的改革年、攻堅年。最高人民法院一直在著力設計和推動全國法院司法體制改革，結合廣東的實際，你對司法體制改革有什么建議？

鄭鄂：第一，建議最高法院要進一步加強司法改革試點工作的領導，及時關注、總結、指導試點的情況，幫助基層單位解決試點中發現的新情況、新問題，注重頂層設計的整體性、全局性、協調好各方面的意見，為試點工作創造良好的外部環境。

自十八屆三中、四中全會以來，全國各地先后啟動了司法改革的試點工作。然而，由于實際情況差異以及認識上的局限性，在一些具體改革舉措上，各地出現了不同程度的沖突甚至互相矛盾。如何在下一步的改革中凝聚更多共識，是改革能否深入的關鍵，尤其是，改革中還有一些需要頂層設計給予更科學界定的新情況、新問題，要防止各地在試點時先入為主，形成既成事實，導致未來改革的成本加大。我建議最高法院要加強對全國法院司法改革的統籌指導，確保各地試點改革符合中央要求。

第二、建議由全國人大常委會牽頭，組成由“兩高”、專家學者、律師、相關職能部門等參加的專門委員會，對司法改革中需要在立法上配套修改完善的問題進行梳理調研，啟動相關立法、修法程序，確保改革在憲法、法律框架內有序進行。

到目前為止，司法改革已從內部的審判權、檢察權運行等機制類改革，駛進了涉及司法權安排、組織架構、人員配置等關系體制類問題的深水區，不少改革試點已觸及憲法、法律框架的內容。為避免出現于法無據或跟現行的法律發生沖突，我建議，由全國人大常委會牽頭，組織一個專業、多元、中立、公開的委員會，及時梳理需要進行立法修改完善的有關情況，匯總匯報給全國人大常委會啟動修法程序，確保改革符合中央精神、法治精神，確保改革在憲法、法律的框架內進行。

第三、建議最高法院配套法官員額制改革，抓緊研究制定審判輔助隊伍的管理規范。

在法院內部，法官的核心地位不可動搖，但審判輔助隊伍同樣是完成審判工作不可或缺的重要力量，尤其是其中的法官助理和書記員，直接輔助案件審判活動。按照中央批準的試點方案，審判團隊模式是由“法官+法官助理+書記員”組成，按照中央批準的改革方案，法官占39%、審判輔助人員占46%、司法行政人員占15%。其中的審判輔助人員包括法官助理、書記員、司法技術人員、執行員和司法警察五大類，除去執行員和司法警察占去的20%?30%的比例，留給法官助理和書記員隊伍的比例只有15%?25%左右，不能滿足法官“優而精”、法官助理和書記員“專而足”的新型審判團隊模式的要求。

尤其是我省的珠三角地區，本來就“案多人少”，人案矛盾更加突出。我建議抓緊制定法官助理單獨序列管理辦法、規范統一由財政保障的雇員制書記員隊伍，以穩定隊伍、推進審判工作有序進行。

第四、建議最高法院加快推進“司法大數據”的建設和使用，為國家治理現代化提供司法保障。目前，全國法院的司法公開工作還局限于內部基礎數據的“錄入”、對社會的審判、執行、裁判文書三大公開，尚未達到“大數據”的運用。而大數據的運用，不但有利于法院內部審判流程的集約化管理，服務審判，還可從中分析挖掘出社會管理中的深層次問題，服務社會，更能進一步強化對全社會的司法開放、民眾參與、便民利民，將司法為民提升到人民司法的新高度。因此，建議最高人民法院要加快推進“司法大數據”的建設和使用。