破解農民貸款難問題 農村三權抵押貸款勢在必行

摘 " 要：農民貸款難、貸款貴一直是困擾農村金融與經濟發展的瓶頸問題，為了破解這一難題，需要賦予農民更多財產權，把農民手中擁有的林地、承包地、宅基地和房屋等資源變成可抵押可流轉的資產。國內浙江、重慶等地已就農村“三權”抵押貸款先行開展試點，為解決“三農”資金需求進行了有益探索。本文借鑒對浙江、重慶等地相關經驗，提出在海南省三亞市開展農村三權抵押貸款業務的具體建議。

" 關鍵詞：貸款難;農村三權抵押貸款;林權;農村宅基地使用權;農村土地承包經營權

中圖分類號：F830.91 " "文獻標識碼：A 文章編號：1003-9031（2015）02-0077-04 "DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2015.02.18

長期以來，農民貸款難、貸款貴一直是困擾農村金融與經濟發展的瓶頸問題。難就難在農民手中沒有銀行認可、方便流轉的抵押物，貴是銀行需要提高利率彌補因發放信用貸款或信用擔保貸款導致的風險和損失，關鍵還是抵押物缺失問題。為了破解這一難題，需要賦予農民更多財產權，把農民手中擁有的林地、承包地、宅基地和房屋等資源變成可抵押可流轉的資產，使其能向銀行申請貸款，為農業增產、農民增收和農村經濟發展提供資金支持。黨的十八屆三中全會也明確提出“賦予農民更多財產權利”，作為農民手中最大財富的林地、承包地、宅基地和房屋將真正發揮融資抵押物的作用。國內浙江、重慶、遼寧、江西、陜西等地已就農村“三權”抵押貸款①先行開展試點，為解決“三農”資金需求進行了有益探索，有許多經驗可供借鑒[1]。

一、浙江麗水及重慶永川開展農村“三權”抵押貸款情況

（一）發展概況

1.浙江麗水農村“三權”抵押貸款發展情況。麗水早于上世紀90年代便探索開辦農房抵押貸款業務，2006年和2013年分別開始開展林權抵押貸款和農村土地流轉經營權抵押貸款。截至2014年第一季度末，麗水農村“三權”抵押貸款余額合計為45.5億元，不良率為0.2%。其中，累計發放林權抵押貸款11.24萬筆、94.3億元，剩余3.31萬筆、36.2億元，不良率為0.15%;累計發放農房抵押貸款1.21萬筆、26.2億元，剩余2499筆、9.2億元，不良率為0.4%;農村土地流轉經營權抵押貸款是2013年末剛發放的，目前僅有7筆，金額及余額均為1298萬元，沒有發生不良。

2.重慶永川農村“三權”抵押貸款發展情況。根據重慶市政府的工作部署，永川區于2011年制訂具體實施方案，開始在轄區組織開展農村“三權”抵押貸款工作。截至2014年4月30日，永川農村“三權”抵押貸款余額合計為9.4億元，不良率為0.3%。其中，累計發放林權抵押貸款23筆、10.6億元，剩余18筆、7.1億元，不良率為0.1%;累計發放農房抵押貸款873筆、3.1億元，剩余408筆、1.5億元，不良率為1%;累計發放農村土地承包經營權抵押貸款121筆、3.4億元，剩余121筆、8570萬元，不良率為1%。

（二）好的經驗及做法

1.政府強力推動。一是以市政府名義出臺“三權”抵押貸款管理辦法及實施意見，明確確權登記部門，規范了抵押、登記、轉讓、處置等程序。二是成立由市政府主要領導任組長，金融辦、農業、林業、國土、住建、人行、銀監等相關單位主要負責人任成員的工作領導小組，并建立定期聯席會議制度，負責推動農村“三權”抵押貸款工作。三是對工作目標進行量化分解落實，相關工作納入政府目標考核，并指定牽頭單位負責農村“三權”抵押貸款工作的督促、檢查及考核工作。四是出臺獎懲激勵措施。比如麗水將考核情況與村兩委的工資報酬掛鉤，對成效顯著的單位和個人給予表彰獎勵。麗水財政還按每年抵押貸款新增額的2‰用于獎勵銀行或擔保機構。重慶市直接下達行政命令分配任務，永川區每年表彰農村“三權”融資工作先進單位，按貸款發生額獎勵相關部門1‰的工作經費，鎮街1%的工作經費;而對工作任務完成不好的則給予通報。

2.引入擔保、保險、財政扶持等風險分擔和補償機制。一是積極發揮擔保機構的作用。麗水及永川均重視發揮擔保機構對于緩釋風險的作用，有助于打消銀行方面的顧慮，幫助農戶順利獲取貸款資金。重慶市政府全額出資30億元成立了興農融資擔保公司，專門為“三權”抵押貸款提供擔保。永川區政府也成立自己的中小企業擔保有限公司，近6成“三權”抵押貸款均由擔保公司負責擔保，再由農戶向擔保公司提供反擔保。麗水也在大力發展各種形式的擔保機構，包括加快發展政府財政出資控股或參股設立的政策性信用擔保機構，商業性信用擔保機構、中小企業擔保公司、互助性會員制信用擔保機構以及再擔保機構等。二是引入保險保障。麗水不僅實現了水稻、油菜、森林、農房、自然災害公眾責任險全覆蓋，還開展了食用菌保險、小額貸款信用保證保險等險種的試點工作，首創“政銀保”扶持低收入農戶發展的貸款模式，在保險創新和服務民生方面走在全國前列。三是出臺財政補償政策。重慶市、區縣兩級財政出資7億元，設立風險補償專項資金，對金融機構產生的損失進行補償。補償比例為35%，其中市級承擔20%、區縣承擔15%。除此之外，永川區財政還另外投入1500萬元設立“三權”抵押貸款風險補償金，把對金融機構的補償比例由全市的35%提高到50%。麗水財政則按貸款余額5‰的比例建立貸款風險補償基金，用于銀行或擔保機構在抵押資產追償后仍形成本金損失的部分進行一定補償。

3.加強宣傳引導工作。麗水在全市范圍設立了2114個農村金融服務站，為村民提供小額取現、理財咨詢、金融知識宣傳、協辦農戶貸款等服務，并將貸款的品種、條件、流程等相關內容發布在宣傳欄上，方便村民在家門口查閱相關知識，獲取金融服務。永川通過各種渠道廣泛宣傳農村“三權”抵押貸款：一是在《永川日報》和手機短信上通過“答記者問”的形式宣傳開展“三權”抵押貸款的重要意義、主要工作內容和具體辦理流程;二是每天12次在永川電視臺四個頻道滾動播放宣傳“三權”抵押貸款及咨詢電話;三是通過各鎮街廣播站每日播放“三權”抵押貸款辦理流程;四是印制近10萬份通俗易懂的宣傳單分發至各鎮街;五是會同區農委、國房局、林業局、區財政局組織區內各涉農金融機構與農業產業化龍頭企業、農民專業合作社、種養殖大戶進行貸款對接，現場講解貸款政策，解答業務辦理疑問;六是結合“送金融知識下鄉”宣講活動，深入鎮街、村社、企業，大力宣傳農村“三權”抵押貸款政策及辦理流程。

（三）存在的難點

1.法律限制。我國現行的《擔保法》、《物權法》、《農村土地承包法》等法律法規并未明確規定農村“三權”可以進行抵押或是通過抵押方式進行流轉，更多的是隱含的限制。《擔保法》第37條、《物權法》第184條規定耕地、宅基地、自留地、自留山等集體土地使用權不允許抵押。盡管各地為開展農村“三權”抵押貸款制訂了一些地方法規，提供了一定的司法支持，但其效力低于國家法律。如果農村“三權”抵押貸款業務發生糾紛并訴諸法律，可能面臨法律風險，因此銀行及擔保機構在開展業務過程中存在不少顧慮和擔憂[2]。

2.價值評估難。農村“三權”由于長期沒有進行有效流轉及買賣，其價值評估缺少經驗及標準。加之農業生產面臨自然和市場兩個風險，對評估人員的專業性、全面性要求較高，導致這方面的評估人才較為缺乏。比如林權評估，相同樹種不同年齡價值不等，相同年齡不同樹種價值也不同，人工林和原始林價值差異也很大。評估人員不僅要懂得林木價值評估知識，也要熟知土地評估知識。目前，各地尚未對農村“三權”建立統一的資產價值評估標準以及操作程序，銀行認可的專業評估機構數量少，評估費用高且存在道德風險，可能損害農戶利益。比如重慶有一客戶申請林權抵押貸款100萬元，光是評估費就得2萬元。重慶永川部分業主甚至由于無法承受高額的評估費用而放棄申請貸款。

3.流轉處置難。這是農村“三權”抵押貸款業務面臨的最大難題。尤其是農村宅基地（房屋）使用權和農村土地承包經營權抵押貸款，一旦形成不良，資產處置變現將遭遇諸多難題。一是現行法律規定農村土地承包經營權、農村土地房屋轉讓原則上只能在同一集體經濟組織之內進行，限制了抵押物流轉與處置變現。比如重慶市原計劃出臺農村“三權”不良資產處置辦法，但將近4年過去了還一直擱置著，足見其面臨的法律障礙實難逾越。二是目前各地尚未建立起全面、完善的農村資產流轉體系及交易平臺。比如麗水和重慶均設有林權交易中心，但其余的農村產權交易平臺至今尚未建立，直接影響農村“三權”抵押物的流轉和銀行債權的實現。三是處置農村產權還面臨人情世故的問題。主要原因是集體土地只能在本村的農民中流轉，但同村人一般礙于面子沒人愿意接手，因此這些房產在處置時一般難以實現，對銀行而言存在較大的風險。

二、海南省三亞市農村“三權”抵押貸款工作現狀

迄今為止，海南省三亞市尚未開辦農村“三權”抵押貸款業務，但相關準備工作譬如確權工作已先期開展，其中林權抵押貸款工作有望率先開始實施。

（一）林權抵押貸款情況

2013年7月，銀監會及國家林業局聯合出臺了《關于林權抵押貸款的實施意見》（銀監發〔2013〕32號）;2014年3月21日，海南省三亞市出臺了《三亞市森林資源資產抵押登記管理辦法》（三府〔2014〕52號），從國家到地方層面的法規準備已基本到位。目前海南省三亞市也已經完成全市20萬畝林權的確權工作，除了市林業局尚未配置專門機構及人員負責該項工作外，海南省三亞市已初步具備開展林權抵押貸款業務的條件。

（二）農村宅基地（房屋）使用權抵押貸款情況

根據海南省三亞市住建局反饋的情況，海南省三亞市農村宅基地（房屋）確權工作已于2012年12月基本完成，共確權42753戶，面積361萬平方米。但目前我市并未在完成確權工作的基礎上研究出臺農村宅基地（房屋）抵押貸款的相關登記、管理、處置等辦法。

（三）農村土地承包經營權抵押貸款情況

海南省三亞市農業局正在組織開展農村土地承包經營權確權工作。目前已完成所有約20萬畝承包地的測量工作，頒發了新的農村土地承包經營權證2.2萬本，占應確權總量的50%，預計2014年末將完成海南省三亞市所有農村土地承包經營權的確權頒證工作。與農村宅基地（房屋）使用權抵押貸款工作情況相似，海南省三亞市農村土地承包經營權抵押貸款的相關登記、管理、處置等辦法仍未出臺，開展農村土地承包經營權抵押貸款工作仍任重而道遠。

三、在海南省三亞開展農村“三權”抵押貸款業務的建議

（一）加強組織領導，完善組織架構

一是成立由市政府主要領導任組長，其他相關單位主要負責人任成員的工作領導小組，負責推動農村“三權”抵押貸款工作。二是要制定工作計劃及目標，明確職責分工，確保各項措施及時執行到位。三是完善牽頭協作機制，指定牽頭單位統一協調各部門分工，統一負責督促、檢查及考核工作，杜絕職責不清、推諉扯皮現象的發生。四是加強政府、銀行及法院的協調配合，充分發揮各方力量，確保“銀行愿貸款、農戶能融資、處置有保障”，推動農村“三權”抵押貸款業務順利開展。

（二）整章建制，出臺登記、處置、財政扶持、風險補償等系列政策

國內一些地區先行開展農村“三權”抵押貸款業務已有數年，在制度建設與實踐方面積累了許多寶貴經驗及做法。我們應整合參照浙江、重慶等地的制度，以市政府名義出臺實施意見，各職能部門相應出臺實施細則，對確權登記、業務辦理、擔保評估、流轉處置、稅費減免、財政扶持等政策進行統一規定，并結合發展趨勢大膽創新，確保農村“三權”抵押貸款業務有法可依、有章可循，做好制度保障工作。

（三）集中力量完成“三權”確權頒證工作

根據有關部門的反饋，林權及農村宅基地（房屋）使用權的確權頒證工作已基本完成，農村土地承包經營權確權頒證工作預計今年完成。為了及時滿足農民資金需求，在制度、組織架構等相關配套措施保障下，可以對需要辦理抵押貸款業務的農村“三權”進行優先確權頒證。

（四）建立產權交易市場、評估機構及資產管理公司

參照麗水“三中心一機構”①的模式搭建農村資源流轉平臺，把農村“三權”均納入該平臺，實現機構編制、人員、資金三到位，把登記、交易、評估、處置各環節統一規范起來。由于是政府成立的評估機構，不僅可以降低評估費用減輕農戶負擔，而且評估的權威性也容易被銀行認可，有利于農村“三權”抵押貸款業務順利開展。

（五）引入擔保、保險及高管激勵機制，提高銀行業金融機構開展業務的積極性

為了提高銀行業金融機構開展農村“三權”抵押貸款業務的主動性和積極性，需要引入擔保、保險、財政扶持及高管激勵等風險分擔和補償機制，使之吃上“定心丸”。一是注重發揮擔保機構的作用。從浙江麗水及重慶永川的經驗看，由財政出資設立的擔保機構承擔著行業標桿的作用，為打消銀行顧慮，確保農戶順利獲得貸款起到了關鍵作用。目前我市由財政出資設立的中小企業信用擔保投資有限公司注冊資本金1億元，對外擔保額可達10億元，已越過各大型銀行對于“銀擔合作”的門檻，可指定為我市農村“三權”抵押貸款業務提供擔保服務。二是探索發展涉農保險。由于海南省三亞市農業生產風險高，涉農保險項目遲遲未能發展，只能由易及難，先從風險較小的農房和林權抵押貸款保證保險做起，逐漸健全涉農保險體系。三是實施高管激勵，通過管好人來做好事。對于開展農村“三權”抵押貸款業務成效顯著的機構高管，可由政府出面對其給予表彰獎勵。另外銀監部門在高管持續履職評價中相應給予好評，并將根據其具體表現，在其職務調動、晉升等方面給予積極支持。

（六）加強宣傳引導及教育培訓工作

一是綜合利用電視、廣播、報刊、互聯網、宣傳冊、宣傳欄、手機短信等多種手段，引導各部門、銀行及廣大農民群眾正確認識農村“三權”抵押貸款業務的意義，了解貸款條件和業務流程，使該業務得到廣泛認知及迅速推廣。二是加強對相關工作人員的業務培訓，切實提高服務效率。三是堅持實事求是原則，防止盲目設定目標，防止金融風險聚集，促進農村“三權”抵押貸款工作可持續健康發展。

（責任編輯：李興發）

參考文獻：

[1]張仁楓，楊繼瑞.我國“三農”抵押貸款的實踐與存在的問題[J].南方農村，2012（9）.

[2]陳悅，嚴偉濤.“三權”抵押的實際操作與相關機理：重慶個案[J].改革，2012（12）.