大力發展支持型社會組織 推進首都社會治理體系現代化

一、支持型社會組織的內涵、功能及分類

社會組織具有組織性、非營利性、非政府性、互益性或公益性四個特點。社會組織按照組織運作方式、服務對象的不同可分為運作型社會組織和支持型社會組織。支持型社會組織，是指專門為其他社會組織提供服務和支持的一類社會組織，致力于社會組織的創建、推動社會組織專業化規范化發展。美國波士頓大學教授戴維·布朗（L.David Brown）和坦頓（Tandon）在1990年首次提出支持型社會組織的概念。支持型社會組織除具備社會組織的一般屬性外，其特殊性體現在公益或互益服務的間接性，即不直接為社會大眾提供公益或互益服務，而是通過為社會組織服務間接提供社會服務。

支持型社會組織具有四個功能：一是資源保障功能。從政府、企業、社會組織獲取資源，整合社會中的資金、智力、信息、場地等各種形式的資源，將這些資源提供給有需要的社會組織；二是能力培養功能。提升社會組織的戰略管理能力、內部治理能力、項目管理能力、運營能力；三是專業服務功能。為社會組織提供管理咨詢、財務托管、法律咨詢、網絡技術支持、營銷推廣等專業服務；四是規范溝通協調功能。倡導和推動社會組織自律互律，發揮行業規范作用；承擔政府與運作型社會組織的橋梁紐帶作用，向社會組織宣傳政策導向，代表社會組織向政府表達利益訴求；在重大事件、災難來臨時發揮統籌協調作用。

香港社會服務聯會 （簡稱社聯）是一個代表非政府社會服務機構的聯會組織。社聯于1947年成立，負責統籌及策劃日趨多元化的各種救濟和福利服務，是政府發展社會福利事業的重要伙伴。社聯有420多個機構會員。社聯于2007年成立惠施網，目的是推動及提高慈善機構的問責性和透明度，對象除社聯會員機構外，亦包括香港所有獲稅務局免稅地位的慈善機構。

北京支持型社會組織從社會組織的舉辦單位看，分為官辦支持型社會組織和民辦支持型社會組織。目前，官辦支持型社會組織主要包括以人民團體為骨干的市、區（縣）、街道三級樞紐型社會組織和社會組織孵化器。民辦支持型社會組織是民間自發成立的，為運作型社會組織服務的社會組織。

從支持型社會組織提供服務的領域看，分為資金支持型、專業服務型、樞紐型、孵化器等四類支持型社會組織。

資金支持型社會組織是為社會組織提供資金支持的社會組織，以基金會為主。

專業服務型社會組織，是指為社會組織提供包括戰略咨詢、管理咨詢、培訓、法律咨詢、財務托管、信息服務、人力資源管理、營銷推廣等專業服務的社會組織。

樞紐型社會組織，是指同一領域、同一地域、同一性質、同一類別的社會組織的聯合體，便于社會組織自我服務、自我規范、自主協調。一方面在黨委、政府和社會組織中發揮“橋梁紐帶”作用，負責在本領域社會組織中貫徹執行黨、政府的路線方針政策，并開展黨的工作；代表社會組織向黨委、政府反映社會組織的訴求、意見、建議。另一方面，為社會組織提供會員服務、進行自我監管，支持社會組織的能力建設，提高社會組織影響力和公信力；加強管理，規范社會組織的行為，促進社會組織健康有序發展。

社會組織孵化器是指提供特定的場所和空間，通過資金支持、服務提供和能力提升等多種形式，以培育和扶持初創期社會組織為目標的支持系統。20世紀80年代以后，隨著孵化器功能更加細分和專業化，出現了面向高科技機構、藝術機構、宗教組織、社會組織的孵化器。全球第一家社會組織孵化器是1982年在費城建立的“新起點非營利孵化器”。

二、發展支持型社會組織是推進社會治理體系現代化的重要舉措

（一）促進支持型社會組織發展有利于建立現代社會組織體系

按照國際慣例，1%的社會組織是支持型組織。雖然現階段北京社會組織整體上還比較弱小，支持型社會組織更是相對薄弱，但是社會的需求日益強烈，不僅需要大量各類運作型社會組織，同時也需要支持型社會組織，建立與北京經濟社會發展需要相適應、門類齊全、層次豐富、結構優化、布局合理、覆蓋廣泛的社會組織體系。

（二）促進支持型社會組織發展有利于激發社會組織活力

支持型社會組織與運作型社會組織構成一條完整的公益產業鏈，支持型社會組織處于產業鏈的上游，運作型組織處于產業鏈的中下游。過去，大多數上游組織，如公募基金會往往集籌集善款、運作項目、項目評估等功能于一身，自己籌款自己花。這一方面源于基金會的心態，認為讓別人花錢不如自己花錢放心，只有基金會用自己的項目或官員設計運作自己的公益項目才覺得安心；另一方面源于草根組織自身能力有限，發育緩慢，無法完全承擔起從項目申請到實施的全過程。這種狀況惡性循環，造成草根組織一直處于缺錢、缺人、缺項目的困境。各類支持型社會組織的出現，可以緩解社會組織資金困乏的局面，緩解社會組織能力不足、人才匱乏等困境，有助于激發社會組織的活力，實現專業化發展。

（三）促進支持型社會組織發展有利于更廣泛地動員社會資源

一方面，各類支持型組織可成為其他社會組織的利益代表，增強社會組織對外談判的力量，類似于行業協會之于會員的作用，其間力量的擴大并不是簡單的算術相加，而是呈幾何倍數的提升。比如，一些由行業領軍的具體服務型機構轉變為該領域的支持型機構后，可以作為該領域的代表，發出倡導，影響公共政策，從而擴大該領域社會組織的聲音。另一方面，有些類型的支持型組織搭建了各種社會資源參與公民社會建設的平臺，最典型的就是孵化器。浦東公益組織發展中心是我國最早成立的社會組織孵化器，先后與南都基金會、上海市慈善基金會、聯想集團、英特爾、諾基亞等19個不同行業與領域的基金會、企業建立合作伙伴關系，接受它們的資助。2011年，浦東公益組織發展中心通過各種渠道獲取了近2000萬發展資金。支持型組織為社會組織提供資源、能力和智力的支持，就是培育公民社會的過程。在這一過程中，無論是有形的物質財富還是無形的精神財富都將成百上千倍的擴大，因為每一家社會組織都有可能成為擁有一定規模資金的、具備一定社會公益精神的社會組織，它們的總和將成為一筆巨大的社會財富，構成公民社會的組織基礎和精神靈魂。

（四）促進支持型社會組織發展有利于創新政府管理

社會發展與建設有其客觀規律，社會組織發展與建設也有其客觀規律。從社會組織發展模式而言，應該從行政培育機制向社會培育機制拓展，改進政府管理服務體制和引入社會組織競爭機制，培育公益支持型社會組織和自律性組織，完善公益產業鏈和公益孵化園，推進公益產業集聚和形成社會硅谷效應，探索社會組織市場化運作和聯合行動模式，從而推動形成社會領域自我發育、自我成長、自我完善的體制機制和組織體系以及生態環境。

三、北京各類支持型社會組織初見端倪

截至2013年底，北京市各級社會組織共計9600多家，其中中央級社會組織1520家，市、區（縣）兩級社會組織有8100多家，另外還有備案社區社會組織15000多家。從北京社會組織總量、發展水平看在國內屬于一流。駐華使館、一半以上的全國性社會組織、一些知名國際組織都設在北京，而且北京云集國內知名高校和科研院所，北京受國內外社會創新理念、思潮影響較深，北京社會組織發展較活躍，各類支持型社會組織在北京初露端倪，而且提供的各種服務輻射全國。

資金支持型社會組織。2004年6月1日開始實施的《基金會管理條例》明確允許設立非公募基金會，資助其他機構實施公益項目，做社會組織中的資金支持型機構，成為非公募基金會的新選擇。位于北京的南都公益基金會的三大資助方向之一是資助支持性機構和引領性機構，自2012年南都公益基金會正式啟動“機構伙伴景行計劃”，到2013年9月景行計劃共資助了7家機構。南都“機構伙伴景行計劃”是以創新的資助模式對支持性或引領性的社會組織進行資助的長期計劃。友成企業家扶貧基金會的公益運作模式是通過資金支持和資源配置等多種方式與其他社會組織合作，共同實施友成主導的公益項目，或者指導和資助其他社會公益組織獨立實施符合友成理念的公益項目。目前友成已資助100多個社會組織。

專業服務型社會組織。北京惠澤人公益發展中心創始人翟燕，是一位資深的公益人士，根據多年的公益從業經歷和對社會組織的調查，提出我國社會組織存在六大能力欠缺，即戰略管理、人力資源管理、營銷管理、信息技術運營、財務管理和法務管理。北京涌現了各類專業服務型社會組織，并面向全國的社會組織提供專業服務。北京有北京市倍能公益組織能力建設與評估中心、北京惠澤人公益發展中心等10多家提供能力建設的社會組織。英國文化協會（在北京由英國大使館文化教育處運作）自2009年發起“社會企業家技能項目”，將英國在社會企業領域最佳的實踐和創新方法引進到中國，5年來為1300名中國社會企業家提供了基礎培訓和深度培訓。心創意是國內第一家專門為非營利機構提供專業的營銷及傳播服務的社會企業，已為南都公益基金會、陽光文化基金會等國內知名非營利機構及社會企業提供營銷及傳播服務。北京恩友財務是向社會組織提供專業的財務管理服務和支持的機構。北京明德社會組織能力建設促進中心、北京德誠社會組織評估與促進中心等機構開展社會組織評估業務。

社會組織孵化器。2010年12月30日北京市社會組織孵化中心（簡稱市孵化中心）正式揭牌，是北京市第一家社會組織孵化器。市孵化中心重點圍繞兩個方面開展社會組織支持項目，一是針對社會組織創辦人，通過開展系列能力建設培訓、管理咨詢、專題沙龍交流等活動，解決社會組織特定發展階段的特定問題；二是對公益項目提供輔導、咨詢、交流、點評及優秀項目展示等服務，同時開展項目落地社區、項目資源對接等推薦活動，提高社會組織承接社會公共服務能力。市孵化中心按照功能作用不同，初步建立市區街三級組織孵化與培育聯動機制。

樞紐型社會組織。北京市從2009年開始在全國率先以人民團體為骨干、自上而下構建樞紐型社會組織工作體系，截至到2014年底共認定了36家市級樞紐型社會組織，覆蓋85%以上的市級社會組織。到2013年底16個區縣認定了208家區級樞紐型社會組織，多數區縣覆蓋了80%的社會組織。2013年7月北京市社會工委提出開展街道“樞紐型”社會組織工作體系建設。街道樞紐型社會組織是指在街道區域內的聯合型或者綜合型的社會組織，到2013年底，認定了143家街道級“樞紐型”社會組織。經過幾年的努力，市、區（縣）、街道三級樞紐型社會組織工作網絡已初步形成。

四、北京支持型社會組織發展存在的主要問題

（一）支持型社會組織數量嚴重不足

清華大學NGO研究所參與的中國全球公民社會指數的研究表明，公民社會組織之間的網絡、聯盟、傘狀組織等支持性機構的不足，是我國公民社會一個顯著的結構弱項。美國的社會組織中有為數眾多的支持型機構，已經建立起由資助型基金會、能力建設機構、公益行業協會、會員制組織、公益研究與教育機構、專業服務機構、認證機構等組成的政策研究、資金支持、智力支持、專業技術服務（法律、財務、咨詢、研究）的公益支持鏈。英格蘭有323家地方志愿者中心，僅倫敦就有34家志愿者中心，志愿者中心為地方社會組織提供服務。

目前，北京市社會組織基本上是運作型社會組織，提供資源的資金支持型社會組織、提供專業服務的社會組織偏少，社會組織孵化器就更缺乏。

（二）社會組織孵化器、樞紐型社會組織建設模式單一，以政府主辦為主

社會組織孵化器發展模式有三種。第一，政府主辦——民間運營模式，政府投資提供場地和資金，政府委托民間專業團隊運營模式；第二，政府主辦——政府運營模式，政府投資建立孵化器，由下屬事業單位或自己舉辦的民間組織運行；第三，民間主辦——民間運營模式，一般由基金會、企業、科研院所主辦。目前，北京市孵化器建設模式采用前兩種的較多，以政府主辦為主，純粹由民間主辦的孵化器還沒有。

從樞紐型社會組織的性質看，27個市級樞紐型社會組織以人民團體為骨干，如市總工會、團市委、市婦聯、市科協等14個人民團體，具有很強的政治和行政色彩，有相應的行政級別和行政編制。市志愿者聯合會、市私營個體經濟協會、市體育總會、首都慈善公益組織聯合會、市注冊會計師協會、市律師協會、市民族聯誼會等7家組織是典型的官辦社會組織，雖然身份是在民政部門登記注冊的社會團體，但是由政府部門或人民團體發起，是他們的直屬機構。

建設模式單一、政府主辦為主帶來的問題，一方面是不利于帶動大量的社會資源、社會資金投入支持型社會組織，社會組織孵化器、樞紐型社會組織大量依靠的資金是財政資金，尤其是樞紐型社會組織；另一方面是影響支持型社會組織職能的充分發揮。政府主辦的支持型社會組織能較好地滿足政府管理社會組織的需求。

（三）支持型社會組織的服務意識、服務能力需要增強

支持型社會組織在一定程度上存在“等、靠、要”思想，工作缺乏主動性和創造性，服務意識差。社會組織孵化器專業化細分程度低，只能在組織共性上對社會組織給予指導，難以為不同類型的組織提供專業服務。

五、北京大力發展支持型社會組織的基本思路和具體措施

政府扶持社會組織發展的著力點應放在支持型社會組織，為支持型社會組織創造寬松、有利的政策環境，放手發動社會力量完善社會組織體系。

（一）破除支持型社會組織登記障礙

支持型社會組織是一種新興的社會組織，它不像傳統的運作型社會組織，直接為社會大眾提供公益服務，而是通過為社會組織服務間接提供公益服務。所以，支持型社會組織在民政部門登記時往往因為無法判斷屬于哪類組織而普遍遇到障礙，有的支持型組織多年申請登記未果，而一直以商業企業的身份運營。北京公旻匯咨詢中心、北京恩友財務兩家支持型社會組織都是在工商注冊的商業企業，但在章程中都明確是非營利組織。十三屆三中全會明確提出行業協會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉社區服務類“四類”社會組織成立時直接登記，建議北京市政府在貫徹三中全會精神、推進改革時應明確支持型社會組織成立可以直接登記，為支持型社會組織登記松綁。

（二）加強對支持型社會組織的管理和扶持

以支持型社會組織和運作型社會組織為分類標準，對社會組織進行分類統計，摸清北京市支持型社會組織底數，對初創的支持型社會組織優先給予扶持，加大財政補貼力度；鼓勵支持型社會組織承擔政府轉移或委托職能。

（三）大力發展社會組織孵化器

目前，北京社會組織孵化器的發展處于一種自發探索狀態，尚不能滿足全社會對培育、扶持社會組織發展的需求，應從以下幾方面扶持孵化器的發展。

1.社會建設主管部門應出臺推進社會組織孵化器建設的意見，對社會組織孵化器的發展進行整體規劃；

2.對社會組織孵化器出臺有關稅收優惠、運營資金補貼、建設扶持資金的政策；

3.制定政策，鼓勵非營利性的企業孵化器向社會組織開放；

4.目前，北京市孵化器專業化水平低，可以鼓勵現有的樞紐型社會組織開辦孵化器，培育扶持同行業社會組織。

（四）科學放開樞紐型社會組織認定

北京認定的27家樞紐型社會組織以人民團體和官辦社會組織為主，具有很強的政治和行政色彩。隨著各類支持型社會組織的發展壯大，應認定一些民間自發成立的、具有一定規模的、發揮引領作用的支持型社會組織作為樞紐型社會組織。有些支持型社會組織聯系了眾多的社會組織，在社會組織中積聚了正向影響力。而認定為樞紐型社會組織后，將賦予他們更多的職責，更好地發揮傳播公益理念、提高社會組織公信力的作用，以此豐富樞紐型社會組織的主辦模式，提高樞紐型社會組織的服務意識和服務能力。

（責任編輯：黃荔）