老齡化時代的中國社區養老運作機制探討

摘 要：作為老齡化時代的一種新型養老保障模式，社區養老備受社會關注。本文深入分析了我國社區養老實踐及問題，總結了美國、英國、新加坡、日本等國的社區養老發展經驗及其一般規律，提出中國需要在組織模式、主辦機構選擇和運作方案設計、服務對象分類、專業中介機構介入、志愿者參與、發揮政府支持等方面，構建符合國情的制度設計和運作機制的新思路。

關鍵詞：老齡化時代；社區養老；運作機制

中圖分類號：C916 文獻標識碼：A 文章編號：1003-9031（2015）04-0026-06 DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2015.04.05

一、社區養老問題的提出及研究思路

根據國際通行標準，一個國家或地區60歲及以上人口占總人口10%以上，或65歲及以上人口占總人口7%以上的，屬于老齡化國家或地區。據此，我國從1999年開始進入老齡化時代。截至2013年末，全國60歲及以上老人20243萬人，占總人口14.9%，65歲及以上老人13161萬人，占總人口9.7%①。據《中國人口老齡化發展趨勢預測研究報告》預測，2020年我國老年人口將達到2.48億，占總人口17.17%，其中80歲及以上老人將達到3067萬人，占老年人口12.37%；到2050年老年人將超過4億，占總人口30%以上，80歲及以上老年人將達到9448萬，占老年人口21.78%。與發達國家相比，我國老年人口規模巨大、老齡化發展迅速。同時，我國現有社會保障體制不完善，養老金存在較大缺口。因此，在未富先老的情況下，解決老年人養老問題迫在眉睫。

隨著社會發展、城市化過程中家庭結構小型化、兩代家庭分居制及職業競爭壓力增加，傳統家庭養老失去了現實基礎，養老功能正在削弱。而機構養老方式由于費用高，養老服務設施和供給不足，也難以承擔養老重任。因此，融合家庭養老和機構養老優勢的社區養老，就成為現有養老模式有益補充。

社區養老是指老年人不離開熟悉的社區，繼續住在自己家里可得到家人照顧，同時享受專業服務機構為其提供上門服務或托老服務。研究表明，社區養老是大多數老人首選的養老方式，發達國家選擇社區養老的老人占老年人口95%左右，而在對我國大城市的調查顯示，90%以上老年人愿意選擇社區養老[1]。此項業務在我國目前屬于起步階段，怎樣借鑒國際經驗，構建適合我國的運行模式成為研究熱點。

學術界目前對社區養老的研究，主要集中于模式、現狀、對策、意義等方面，也有從服務產業化、老人需求、非營利組織參與社區養老角度進行分析。總體來說，以往研究集中于老人身上，忽視了對社區養老提供者的研究，特別是社區養老潛在提供者之間的比較分析、運行機制探討較少。本文基于我國社區養老發展實踐及其問題，總結國外發展經驗，提出符合國情的社區養老運作機制設計和發展新思路。

二、我國社區養老實踐及問題分析

（一）我國社區養老的實踐

隨著老年人口數量大幅提升和老年人對于社會服務需求急劇增加，現有養老模式已無法滿足日益增長的養老需求。在這種形勢下，民政部于1987年提出“社區服務”，以此替代“街道社會福利網絡”概念[2]。1993年，第一個社區養老服務發展的政策文件《關于加快發展社區服務業的意見》出臺。1996年，《中華人民共和國老年人權益保障法》頒布，為社區養老提供了法律支持。此后，民政部、老齡委辦公室等聯合下發了《關于支持社會力量興辦社會福利機構的意見》、《關于加快發展養老服務業的意見》、《關于全面推進居家養老服務工作的意見》等一系列文件，促進了社區服務的基礎建設，改善了社區養老服務環境。2001年，民政部在全國實施“社區老年福利服務星光計劃”，計劃在2-3年內，利用發行福利彩票籌集的公益金，資助城市社區老年人福利設施、活動場所和農村鄉鎮敬老院的建設。到2005年底，共投資134億建成“星光老年之家”3.2萬個，涵蓋了住養、入戶服務、緊急援助、日間照料、保健康復、文體娛樂等多種功能，為社區養老提供了很大支持，受到老年人的歡迎[3]。

為解決日益嚴重的老齡化問題，全國各大城市積極開展多種形式的社區養老服務，并制定了相應地方標準。如北京提出“9064”養老方案，計劃到2020年老人中的90%居家養老，6%社區養老，4%機構養老；上海提出了“9073”計劃，即老人90%居家養老，7%在社區養老，3%在機構養老，并出臺了地方標準《社區居家養老服務規范》；南京、寧波等地也都加強了社區養老服務設施建設，加大社區養老宣傳。

社區養老經過二十多年的發展，已擁有一定規模。目前，全國大中城市已初步形成以上門服務、日托照顧為主要形式，以醫療保健、文化娛樂、心理保健等為主要內容的社區養老服務格局[4]。截至2013年末，全國共有各類服務機構25.2萬個，社區服務機構覆蓋率36.9%，其中社區服務指導中心890個，社區服務中心19014個，社區服務站108377個，養老等其它社區服務機構12.4萬個，城鎮便民、利民服務點35.9萬個，社區志愿服務組織12.8萬個[5]。總體來說，我國目前的社區養老服務水平還較低，主要針對一些特殊需求老人，并未把大量社會老人納入到該體系中，而且提供的養老服務內容與老人預期有一定差距。

（二）我國社區養老存在的主要問題

1.社區養老服務的相關法規不完善。我國的社區養老法律規定主要包括《老年人權益保障法》、《老年人社會福利機構基本規范》、《社會福利機構管理暫行辦法》和各地頒布的規章[6]?，F有法律和規章對于養老服務機構規定比較籠統，對開辦機構注冊資金、資格、床位等沒有做出具體規定，而且各地標準不一。如《北京市養老機構管理辦法》規定養老院床位不得少于30張，人均面積不得少于5平方米。多數社區養老服務機構達不到這一條件，不能獲得審批，享受不到稅收、水電等補貼。這對于微利的養老服務行業來說極為不利，制約了社會機構進入社區養老服務行業。

2.社區資金不足，養老服務設施缺乏。社區資金來源主要包括政府補助、社會籌資、接收捐贈、適當收費這幾種[7]。政府投入社區養老的資金正在不斷增加，但相對于社區需求還存在較大缺口。由于捐贈的偶然性，社會籌資渠道不暢等問題，社區資金來源主要是自籌和養老服務收費，考慮到社區養老服務的福利性，養老服務收費對于社區資金補充不大。因此，社區資金有限而且不穩定。經過民政部的星光計劃，全國城市社區養老服務設施有所改善，但多數設施限于簡單活動、鍛煉器材，缺乏康復訓練、醫療方面的器械，與老人的實際需求相去甚遠。

3.社區居委會行政化色彩過重，缺乏獨立性。根據《居委會組織法》規定，社區居委會是基層群眾性自治組織，職責是協助政府部門做好宣傳、民事調解、組織居民開展各種文化教育活動和社區服務工作。以往社區養老服務通常設定居委會為組織者，但社區居委會常忙于應對上級安排的各種工作，行政化色彩過重，缺乏獨立性，無法按照居民實際需求有效管理社區養老服務，因而造成項目失敗。

4.缺乏專業化人才和志愿者服務隊伍。目前，社區養老服務人員主要由主辦機構的工作人員及志愿者服務隊伍組成。大多沒有老年服侍專業教育背景，一般經過短期培訓，便上崗參加對于老人的照顧。經驗參差不齊及短期培訓效果不理想，致使老人對于服務認可度較低，不利于社區養老發展。此外，參與社區養老照顧的義工多由本社區居民、黨員、大中專院校學生組成，由于本身工作、學習的原因，志愿者隊伍人員并不穩定。專業化人才和志愿者服務隊伍的缺失，嚴重制約了社區養老服務進一步發展。

5.傳統養老觀念束縛，基層管理人員不夠重視。傳統養老觀念障礙，特別是養兒防老、居家養老觀念根深蒂固。老人對于社區養老有所顧慮，認為生活能夠自理，家里有兒女照顧，完全可以居家養老，不需要進行社區養老。老人對于社區養老認識不足，造成部分社區養老服務點使用情況不理想。同時，社區養老服務發展，主要建立在基層管理人員認識水平上。若重視發展社區養老，則運行情況較好；若不重視其發展，社區養老便只是作為應對上級檢查的臨時性手段，只會造成養老服務設施閑置及資源浪費。而現實中基層管理人員往往對社區養老不夠重視，造成本就有限的養老服務設施閑置，沒有得到有效利用。

三、國外社區養老運作的經驗啟示

發達國家在社區養老服務體系建設方面積累了豐富經驗，對發展我國社區養老具有重要借鑒意義。

（一）美國

美國1960年代進入老齡化社會，隨著嬰兒潮時期出生人口老化及醫療水平改善，老齡化問題日益突出。在養老方式選擇上，年齡在65-74歲的老人有91%希望在家里養老，75歲以上老人中有95%表達了相同愿望[8]。越來越多的老人選擇居家養老，同時傳統機構養老成本高，政府負擔過重，使得美國政府決定大力發展社區養老。

目前，美國社區養老服務有全托制的“退休之家”、日托制的“托老中心”、組織“互助養老”、提供上門服務四種類型。養老社區也有四種類型：獨立居住社區（活躍長者社區）、協助居住社區、護理居住社區、持續照顧退休社區（見表1）[9]。

美國養老服務體系由政府、非營利性機構、營利性機構、中介機構、志愿者等組成。養老服務主體方面，營利性養老服務機構占66%，非營利養老服務機構占27%，政府舉辦養老服務機構占7%，社會化的養老服務機構占據主導地位[10]。多元化養老服務既滿足了老人需求，也緩解了政府財政負擔。近年來，美國政府鼓勵非營利機構進入養老服務行業，給予稅收優惠、經費補貼、政策支持等，使其成為政府依賴的服務主體。此外，龐大的志愿者服務隊伍和專業中介機構也發揮了重要作用。

（二）英國

1950年代，英國形成“反院舍化”和“去機構化”潮流，倡導老人留在自己熟悉的社區內養老。1980年代開始，政府全面推行社區照顧計劃，鼓勵非正式服務和私人服務參與，受到老人歡迎。公共事業民營化改革中，社區照顧決策權被下放至地方政府和社區，由政府、非營利組織、志愿者組織提供。此后，社區照顧得到進一步發展。

英國的社區照顧分為正式照顧和非正式照顧[11]。正式照顧體系包括經理人、工作人員、照顧人員。其中經理人為總負責人，掌管人員聘用、資金分配等；工作人員輔助經理，了解老人需求及處理一些重要問題；照顧人員從事老人生活照顧，部分為老人親人和鄰居，政府對他們進行補貼。非正式照顧由家人、鄰里、志愿者提供。

英國社區照顧體系由政府、非營利組織、志愿者、社區和家庭組成。在發展初期，政府投入大量資金設立各種養老服務設施、服務中心、老年公寓等，且大多為官辦形式。目前，非營利組織在社區照顧中已經成為主要形式，發揮著重要作用。政府通過委托—代理等方式向非營利組織購買部分服務，非營利組織依合同契約提供服務，政府對此進行監督。為規范非營利組織的參與，政府出臺了《國民保健服務》、《社區照顧法》。英國每年有48%的民眾參與志愿者活動，服務社區養老事業，龐大的志愿者服務隊伍成為社區照顧體系的有力保障[12] 。

（三）新加坡

新加坡自1959年獨立以來，經過30多年發展躋身“亞洲四小龍”，社會發展成就顯著。新加坡社區以選區為基礎，社會發展、青年及體育部負責社區建設，下轄國家發展部、人民協會（半官方）、國家福利理事會等。人民協會是基層社區組織主管機構，下設5個社區發展理事會，每個發展理事會下有若干選區，全國共有84個選區，選區下設市鎮理事會和公民咨詢委員會，其中最小社區組織是居委會或鄰里委員會[13]。

新加坡社區服務有三種類型：一是行政事務服務，服務范圍為社區全體成員，具體內容如代辦手續、房屋登記等；二是社會福利服務，服務范圍是老弱病殘群體，主要是保障其基本生活要求；三是商業服務，屬于營業性服務，大多為私人經營，可以獲得一定政府補貼[14]。

新加坡社區服務由政府主導，社會團體、企業、義工共同參與。政府承擔了90%基礎建設費用和50%社區日常運作費用。社區建設以人為本，基礎設施通常根據老人需求來設定。如社區底層一般不居住，作為活動中心、幼兒園、社區醫院、市場等，以方便老人日常生活需求。為鼓勵子女就近居住，政府實行了“親家庭政策”，對就近居住的子女給予3萬元補貼。社區服務方面，部分服務面向具備專業資質的社會組織進行公開招標，政府對其監管并評估。新加坡社區服務雖以政府為主導，但非政府組織也發揮了重要作用。

（四）日本

日本于1970年邁入老齡化社會，是亞洲最早進入老齡化隊伍的國家，老齡化程度也最高。面對日益嚴重的老齡化問題，日本積極探索新型養老服務模式，其中最突出的為社區養老模式。為規范社區養老服務發展，1959年頒布了《國民年金法》。此后，相繼出臺了近十部法規，包括《護理保險法》、《老年保健法》等。日本社區養老服務充分利用各方資源，向老人提供醫療、保健、護理、康復、預防、娛樂等多樣化服務，來滿足不同老人的需要。具體包括上門服務、日托服務、短托服務、長期服務、老年保健咨詢和指導服務，豐富多樣化的服務使老人可以留在自己熟悉的社區安度晚年[15]。

多方共同參與的組織形式，為日本社區養老服務發展提供了良好基礎。目前，日本社區養老服務組織形式有四種：一是政府主導，服務人員由政府與民政人員組成；二是政府資助的民間組織；三是志愿者組織，主要由學生、家庭主婦及健康老人組成；四是企業式的養老服務[16]。在意識到養老服務專業人才的重要性后，1987年日本設立社會福祉資格考試制度，發展至今形成了科學的職業資格認證制度體系，確保了養老服務人員的專業素質，對推動社區養老服務健康發展起到了重要作用。完善的法律制度、豐富的服務內容、多方社會主體共同參與的組織形式，促進了日本社區養老服務的健康發展。

（五）四國社區養老運作的經驗啟示

1.社區養老發展離不開政府的大力支持。社區養老服務對象為老人，承擔了部分政府需提供的養老保障職能，因此具有一定福利性、公益性。作為家庭養老和機構養老的補充，發達國家普遍重視社區養老的發展，投入大量資金設立養老服務設施、補貼養老服務機構等。如在英國，社區養老發展初期，政府投入大量資金設立各種養老服務設施、服務中心、老年公寓等。新加坡政府主導社區服務，負責90%基礎建設費用和50%社區日常運作費用。政府在社區養老支持、監管等方面起到重要作用，特別是社區養老發展初期需要大量養老服務設施建設，政府積極參與到社區養老中利于其進一步發展。

2.完善的養老服務法律體系是其健康發展重要保證。社區養老健康發展離不開法律的規范，發達國家出臺了一系列法規支持社區養老的發展。美國的《老人福利法》、《社區法》、《社會保障法》、《社會工作協會倫理綱要》等對老人權益做出了嚴格規定；英國政府出臺《國民保健服務》、《社區照顧法》規范非營利組織參與社區養老；日本頒布了《國民年金法》、《老人福利法》、《護理保險法》、《老年保健法》等近十部法律、法規；新加坡制定《奉養父母法》、《贍養父母法》《老人院法令》等一系列法律、法規規范社區養老服務。完善的養老服務法律體系，成為社區養老健康發展的堅實基礎。

3.促進多元化社會主體參與社區養老服務。社會保障費用支出增加會帶來沉重的財政負擔，同時政府經營引發低效率、服務質量不高問題。因此，僅依靠政府提供社區養老服務并不現實，效果也不理想。在國外，社區養老服務往往由政府、非營利組織、私營機構、志愿者、專業服務中介共同參與，多元化社會主體共同參與豐富了社區養老服務內容，也滿足了不同老人的需求。

4.形成滿足不同老人需求的多層次服務體系。不同老人對于社區養老服務內容需求具有差異性，根據老人需求提供相應服務具有重要意義。美國提供四種類型的社區養老服務和養老社區；新加坡社區養老提供行政事務服務、社會福利服務、商業服務以充分滿足老人需求；日本社區養老服務包括上門服務、日托服務、短托服務、長期服務等。豐富多樣的社區養老服務內容既滿足了老人的各種需求，也讓老人更放心地在社區養老。

5.專業化人才和志愿者隊伍是社區養老的有力保障。高質量服務和龐大志愿者隊伍是社區養老健康、持續發展的基礎。國外在發展社區養老時，特別注重專業人才培養，如日本相繼出臺近十部法律，形成完善職業資格認證體系。各國鼓勵公民參加義工活動，部分國家甚至把參加志愿者活動作為升學的考核指標。完善的專業人才培養體系、龐大的志愿者隊伍，保障了國外社區養老的健康發展。

四、構建我國社區養老運作機制的新思路

（一）組織模式選擇

社區養老組織模式可分為政府組織模式、非營利組織模式、志愿者組織模式、私營機構組織模式。政府組織模式引發效率低下、資源浪費、管理不合理等問題，也會造成財政負擔過重。因此，政府組織模式并不適合我國國情，也不現實。長期以來，我國志愿者服務發展緩慢，民眾參與度不高，分布較為分散且專業化水平有待提高。因而，志愿者組織也不宜作為社區養老服務的提供者。 根據我國實踐及國際經驗，社區養老組織模式宜以非營利組織、私營機構等社會力量管理為主，政府支持為輔。同時，我國養老服務未形成產業化，養老服務機構大都微利運行。因此，政府的支持起著重要作用。

（二）主辦機構選擇和運作方案設計

主辦機構為社區養老服務提供者，主要負責社區養老服務合同制訂、老人資料記錄、提供日常照顧等。社區養老服務需要提供者具有相關服務、組織管理經驗及良好的資金渠道來源，能夠為老人提供多樣化優質服務。通過對各主辦機構優劣勢比較分析，找出適合的主辦機構（見表2）。

通過表2分析，非營利組織和私營機構都適合作為社區養老開辦機構，但非營利組織中的社區居委會由于行政化色彩過重，缺乏獨立性等原因，并不適合作為社區養老組織機構。私營機構方面，房地產公司和保險公司近年來大力投資養老產業，其社區養老形式多為針對高端客戶的新建社區，宜作為社區養老服務多樣化成員，不適合成為社區養老服務主要提供者。

主辦機構運作方案（見圖1）：（1）政府劃定區域，對社區養老服務進行公開招標，具備資質的機構參與競標，中標后依合約提供服務，政府給予資助并進行監督。（2）主辦機構可以自行組織人員提供服務，也可以與服務供應者合作；服務供應者提供飲食、護理、交通服務等多種服務。（3）主辦機構與社區醫院合作，由社區醫院提供醫療服務支持。（4）政府設立社區養老服務中心，免費向老人提供咨詢、法律援助。（5）有生活照顧需求的老人可向社區養老服務中心咨詢，服務中心根據老人自理能力、健康情況、經濟條件等，為其推薦合適的養老服務機構，老人自行選擇養老方式。（6）選擇社區養老后，老人繳納一定費用，主辦機構根據老人需求提供相應服務。（7）志愿者隊伍與主辦機構合作，為社區養老服務提供人員支持；同時為老人提供定期義工服務，進行情感關懷等。

（三）服務對象的分類

社區養老服務對象為60歲及以上，有生活照顧需求的老人，包括享受補貼和自費的老人（見表3）。

享受補貼的對象包括無償服務對象和低償服務對象。補貼由政府出資購買，以養老服務券的形式發放，需要補貼老人可向社區養老服務中心進行申請。不符合補貼服務對象的老人，在接受養老服務時需要自費購買。

（四）專業中介機構的介入

社區養老服務離不開專業中介機構參與，其可向老人提供咨詢、養老服務機構選擇、法律援助等服務。專業中介機構可由政府設立的社區養老服務中心履行這一職責。具體作用如下：（1）咨詢。老人在選擇社區養老服務前，可向社區養老服務中心進行咨詢，社區養老服務中心向老人介紹服務內容、補貼等情況。（2）養老服務機構的選擇。不同老人差異較大，社區養老服務中心根據老人具體情況，幫助其選擇合適的養老方式。（3）法律援助。社區養老服務過程中，老人的權益可能會受到侵害，服務質量也有可能得不到保障。社區養老服務中心向老人免費提供法律援助，解決老人的后顧之憂。

（五）志愿者的大力參與

志愿者隊伍是社區養老發展的重要力量，是社區養老服務人員的有效補充。多年來，我國志愿者服務發展緩慢，民眾參與度不高，分布較為分散且專業化水平不高。在培養志愿者隊伍時，可以借鑒發達國家經驗，建立“時間銀行”，鼓勵更多年輕人加入到志愿者服務隊伍當中。政府也可把參加義工活動納入升學考核中，促使青少年重視志愿者服務。同時，志愿者組織需要經常對其成員進行護理、急救、心理等方面專業知識的輔導，以強化其專業化水平。

（六）發揮政府支持作用

1.制訂社區養老服務相關法律、法規。我國現有法律對于養老服務機構規定比較籠統，對開辦機構注冊資金、資格、床位等沒有做出具體規定，而且各地標準不一。應盡快出臺針對社區養老服務的法律、法規，明確養老服務機構身份。社區養老服務規范方面，目前只有上海出臺了《社區居家養老服務規范》，政府應頒布相應條例、指導社區養老服務規范進行。

2.加大對社區養老服務設施投入力度。經過民政部星光計劃，全國城市社區養老服務設施有所改善。但許多社區養老服務設施僅限于簡單活動、鍛煉器材，缺乏康復訓練、醫療方面的器械，與老人實際需求相去甚遠。政府應選擇合適時機重新開展星光計劃，進一步改善社區養老服務設施。

3.對主辦機構進行適度補貼。對主辦機構來說，場地租金、水電費用構成了主要成本，而且大都微利運營，因此政府補貼的影響是巨大的。政府應對社區養老開辦機構的租金、水電費等進行減免，并對符合條件的機構給予一定補貼。

4.加大社區養老宣傳教育工作，促使基層管理人員重視社區養老的發展。政府與社區養老主辦機構應做好前期宣傳工作，重點宣傳通過社區養老改善生活狀況的典型事例，吸引老人關注，堅定老人的信心。對于基層管理人員，政府應定期開展社區養老有關培訓及宣傳教育工作，促使其重視社區養老。

（特約編輯：陳穎）

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