構建核算數據集中背景下的新型央行事后監督模式

摘 要：近年來，人民銀行會計核算方式逐步向數據的全國集中，由此帶來的會計風險的重大變化對事后監督工作定位、理念、方法、手段等帶來全方位的影響。本文研究了當前情形下央行事后監督存在的弊端，初步提出應與之匹配的事后監督模式，并提出適應中央銀行核算數據集中模式的事后監督工作模式轉型的建議。

關鍵詞：數據集中；風險導向；監督模式

中圖分類號：F830.42 文獻標識碼：A 文章編號：1003-9031（2015）04-0060-05 DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2015.04.13

從二十世紀九十年代以來，中央銀行會計核算經歷了從手工核算、單機版計算機核算、會計集中核算到全國數據集中核算的發展階段。從1995年以前的中央銀行采取手工的核算方式，到1995—2002年間中央銀行采取單機版的會計核算系統進行會計賬務的核算模式，再到2002年開始推廣的會計核算“四集中”系統和2005年以后以中央銀行會計核算系統（ABS）為代表的集中核算方式處理會計業務的計算機網絡系統上線運行，這些核算模式逐漸實現了各中心支行對全轄核算業務的集中監督。直到2005年以后，以中央銀行會計核算系統（以下簡稱ABS）為代表的集中核算方式處理會計業務的計算機網絡系統上線運行，央行的會計、國庫業務核算實現了地市級集中，貨幣發行業務實現了省級至全國集中。但由于以往不同核算方式在對風險控制等方面均存在局限性，發展中央銀行會計核算數據集中模式勢在必行。

一、中央銀行核算數據集中模式的特點和優勢

2012年以后，中央銀行逐步進入了全國數據集中核算階段，隨著ACS和TCBS兩大核算系統的相繼推廣運用，人民銀行會計、國庫和貨幣發行三個核算專業，均已構建起全國層級數據集中的核算方式，核算部門的賬務處理逐步實現了電子化、自動化、標準化和智能化。中央銀行核算數據集中模式的特點決定了它的優勢，主要體現在三個方面：

（一）會計管理更加有效

中央銀行核算數據集中模式下，會計核算模式由全國分散型變革為全國“一本賬”。總行設立一個業務處理中心， 與支付系統“一點接入、一點清算”，各分支機構營業網點負責審核憑證并上傳憑證影像，以間接參與者身份通過中心辦理與其他單位的資金往來業務，賬務處理采用“一記雙訖，原子交易”的業務處理規則，自成體系，自求平衡。這種模式實現了會計業務統一處理、數據集中存儲、信息共享使用，減少了會計核算層級，縮短了會計管理路徑，有利于推動構建基層央行“大會計”管理模式，實現更高效的會計管理[1]。

（二）重要業務處理更加靈活方便

中央銀行核算數據集中模式對會計核算業務流程作了全面改造，從設計理念到處理模式均發生了根本性變革，實現了會計核算業務的標準化管理。如在ACS系統下對金融機構存款準備金的管理這一重要職能進行了改進，對金融機構存款準備金的管理實行日、周、旬、月或自由設置多個考核周期的考核，滿足了貨幣政策部門對準備金考核周期的不同要求。TCBS系統下，各級國庫預算收入不再層層報解入庫，上下級國庫之間也不再進行資金匯劃，各種原始信息一經錄入提交，資金將直接計入賬戶，實現了稅款直達，預算收入的“零在途”。

（三）監督體系相對更加完善

ACS系統下配備事后監督子系統，實現了多項實時監督功能，實現了對各系統參數、賬務參數調整情況的實時監督。TCBS系統下國庫監督暫時恢復了手工監督，但目前山東轄內借助TCBS數據集中的優勢，正在試點運行配套版本的國庫事后監督系統[2]，通過技術手段彌補監督漏洞，將在現有條件下難以實現有效監督的業務（如參數監督等）納入監督范圍，強化監督過程的控制。此外，山東轄區還自主開發并推廣了單機版貨幣發行業務監督系統，初步實現人工與計算機結合監督模式，進一步提高了監督效能，更好的保障了人民銀行會計核算的資金安全。

二、中央銀行核算數據集中模式下的風險特征

中央銀行會計核算風險不僅是人民銀行各類會計核算業務產生經濟損失的可能性，也與人民銀行的內外部生態環境、管理控制系統、核算業務特點等密切相關。在中央銀行核算數據集中模式的背景下，導致風險產生的誘因增多，風險種類多樣化，事后監督的需求明顯增加，要求對風險控制能力進一步增強，實現實時監督、風險性監督與合規性監督相結合，構建與中央銀行核算數據集中模式相適應、相匹配的監督工作體系。

（一）基于不同誘因的會計核算風險

1.會計系統的更迭推進帶來的風險。中央銀行核算數據集中模式下，TCBS、ACS等會計核算系統不斷更新換代，推動了會計核算效率的提高，同時也帶來了一定的操作風險。一是在系統上線初期，由于會計人員對新系統、新流程不適應、操作不熟練、知識掌握不全面、業務理解不清晰等，有可能出現誤操作行為。二是資金匯劃的便捷性增加了監控難度，如國庫核算業務中，TCBS模式下包括支庫在內的全國各級國庫都成為支付系統的間接參與者，均可直接辦理大、小額支付業務，雖然提高了國庫資金清算效率，但風險點也相應增多[3]。

2.內控管理制度的滯后帶來的風險。中央銀行核算數據集中模式下，新核算系統和核算方式變化在顯著提升會計核算質量的同時，在崗位設置、處理流程、資金清算等方面發生了較大變化，使得核算部門原有內控管理面臨新的環境，原有的內部控制措施存在滯后風險。同時，在新系統運行初期，各地核算部門如未建立起配套的內控管理制度和機制等，內部管理出現過渡時期的“真空”地帶，可能成為蓄意舞弊、非故意錯誤以及非人為差錯生存的溫床。

3.會計人員操作失誤帶來的風險。操作風險是指會計人員因非故意行為，計算、填列原始記錄等會計數據錯誤，疏忽、誤解會計事實，以致產生賬務記載或簿記錯誤等情況。如因利率調整、計息方式變更、設置調用準備金參數不準確，而導致賬戶計息、準備金考核錯誤等風險。中央銀行核算數據集中模式下，操作風險帶來的差錯易牽一發而動全身，更應引起必要關注。

（二）基于業務屬性的風險

1.營業部門會計核算業務風險。會計核算業務包括法定準備金管理、大小額支付及同城清算、計息及再貼現、再貸款等種類。法定準備金管理風險，主要涉及因存款規模時點數據不準確造成繳存準備金金額錯誤、應急狀態下準備金的使用存在超期及用途不合規等違規風險。大小額支付及同城清算風險，主要包括未按規定程序操作和審批產生錯劃風險等。計息業務風險，主要是存在因參數設置不準確而導致計息金額錯誤，并導致賬務記載錯誤等風險。再貸款、再貼現業務風險，主要包括由于記載的再貸款種類、期限、利率不準確導致差錯；由于憑證要素填制不規范導致操作性風險；經辦人員對提交的變造票據或虛假票據未能有效識別而導致的資金流失風險等。

2.國庫會計核算業務風險。國庫核算業務包括預算收入、資金退回、集中支付、同城清算、實撥資金業務等種類。預算收入業務風險主要包括信息入庫不及時、收納報解出現資金差錯等。資金退回業務風險，主要為人為篡改原資金信息未將退回資金退給原付款人。集中支付業務主要為支付命令信息傳輸安全性風險。同城清算業務，存在發生空提、錯提、重提等資金風險。實撥資金業務主要存在憑證要素是否瑕疵、預留印鑒是否真實、錄入復核是否根據支付憑證信息輸入系統等風險。

3.貨幣發行會計核算業務風險。主要包括發行基金調撥、商業銀行存取款以及殘損人民幣銷毀業務中的相關風險。發行基金調撥業務風險，包括調撥命令中印章加蓋不全，或者與預留印鑒不符等，可能發生因調撥導致的發行基金流失風險；調撥命令未在規定時間執行完畢、調撥專用介紹信超過有效期等違規風險；調撥憑證與調撥命令、調撥專用介紹信上記載內容不一致導致的賬實不符等風險。金融機構存取款業務風險，主要包括與金融機構存取款憑證記載不符所產生的會計記賬與庫房賬實不符風險。殘損人民幣銷毀業務風險，主要有聯機銷毀情況下清分入庫信息單合計金額與相應的清分入庫憑證合計金額不一致錯誤；對清分出的殘損人民幣，未通過填制發行基金轉賬收入、付出傳票進行完整券與殘損人民幣對轉導致的完整券與殘損券核對不符；銷毀出庫匯總憑證與聯機銷毀信息單金額不一致導致的賬務記載錯誤風險。

（三）基于核算載體的風險

1.憑證與報表。這是核算業務最直觀的載體，也是各種核算模式下首先應關注的會計核算業務載體。核算憑證的審核及要素錄入由人工處理完成，存在無效或偽造、變造憑證造成的結算糾紛和詐騙案件等資金風險，以及以有缺陷憑證記賬或錄入要素有誤等核算風險。ACS系統下，會計核算憑證統一度大大提高，風險主要存在于國庫核算業務：TCBS以業務類型為基礎產生會計憑證，可能造成中央級預算收入、省級預算收入及地方預算收入等機制憑證金額與對應的預算收入報表合計金額不一致，使憑證報表關聯關系的手工核對增加了難度。

2.核算系統。在中央銀行數據集中核算模式下，各類核算系統是會計核算業務的主要載體，風險主要表現在：一是系統的高效率帶來一定操作風險。ACS、TCBS和貨幣金銀管理信息系統在業務處理方面都存在高效、易操作等特點和優勢，但同時也增加了業務操作風險，資金一旦提交將即時到賬且無法修改。另外，核算是否準確也受參數設置直接影響等。二是資金匯劃便捷性增加了監控難度。對核算主體資金匯劃實時監控力不足，風險相應加大。三是信息化依賴程度的提高帶來系統性風險。營業會計、國庫與發行會計核算系統之間存在關聯性，三者既同時面臨著對支付系統的依賴，又面臨著自身系統缺陷性和安全性風險，中央銀行核算數據集中模式下業務流程發生了變化，由于賬務處理全部由總行業務處理中心進行，大大減少基層央行的會計核算風險，業務風險上移，集中于業務處理中心，相關的業務系統將通過各種方式連接到會計綜合管理系統，一旦系統發生網絡安全風險，將關系到整個業務處理和數據信息的完整，嚴重的將導致整個系統癱瘓，產生重大系統性風險。

三、中央銀行核算數據集中模式下事后監督工作機制轉型

（一）建立與中央銀行核算數據集中模式相匹配的監督模式

當前央行事后監督是在全面復核的基礎上，以防范資金風險為重點對會計業務進行監督，其模式可以概括為“全面復核型”，其特點為全面監督和復核型監督。隨著2012—2013年國庫會計數據集中系統（TCBS）和會計核算數據集中系統（ACS）的上線運行，中央銀行核算數據集中模式建立，事后監督職責由業務后臺逐步向操作前臺擴展與延伸，風險監督要求逐步提高，這暴露出當前事后監督工作中的諸多問題：如ACS上線后，配套制度建設嚴重滯后，缺少有力的政策引導；當前事后監督理念仍較滯后，監督手段和系統建設的支撐作用仍有待加強等。

根據中央銀行核算數據集中模式下的風險特征，事后監督模式應由當前的“全面復核型”過渡到“風險導向型”。所謂“風險導向型”監督模式是指，監督理念以風險為導向、監督模式以過程為導向、監督手段以信息化、實時化為導向的新型央行事后監督模式。在這種模式下，監督工作不僅對風險可以很好的進行控制，還能對會計核算業務的事前、事中起到風險預警作用。具體的監督模式結構如圖1所示：

1.監督理念以風險為導向。所謂監督理念以風險為導向是指，中央銀行核算數據集中環境下的央行事后監督應對送交的會計核算資料進行全面復審，同時注重高風險環節的重點監督，并通過對會計核算業務的規范，提高會計核算質量，強化對風險的防范。首先，事后監督以全面監督為基礎，應該以風險為導向。TCBS系統上線以后，資金匯劃業務種類多、劃撥方式多，相應的業務風險點多、風險環節多，要求事后監督特別關注重要、異常或特殊時段業務，如資金匯劃原始憑證、大小額往賬清單、同城票據交換提出清單等憑證的核對。其次，通過規范日常會計核算行為，提升會計核算質量，關注會計核算人員風險意識的降低和風險警惕性的下降，也能對風險的防范起到積極作用。在新的事后監督理念下，防范和化解風險要求會計核算行為的規范和會計核算的高質量進行，風險防控統領事后監督和核算部門核算行為和監督行為，事后監督的過程始終以風險防控為出發點和落腳點，將合規性監督服務于風險防控，充分認識操作風險的隱匿性和復雜性，實施風險分類和預警，提高風險反映速度和方式。

2.監督模式以過程為導向。所謂監督模式以過程為導向是指，以業務辦理操作的真實性、合規性為重點，對業務核算過程和核算系統的運行進行監督和反映。中央銀行核算數據集中環境下的央行事后監督應解決監督的滯后性問題和風險防控能力不足的問題，不僅要對核算結果進行事后審查，還要延伸監督觸角，對核算過程實施監督，前移風險控制關口[4]。現在所說的事前監督和事中監督由核算部門自行實施，無論核算業務發生前進行的柜面審查或事前監督，還是業務處理過程中進行的復核、審批等步驟，都是核算過程的具體環節，是核算部門自身業務的組成部分，嚴格意義上仍屬于業務核算行為，因此，它也屬于需要監督的范圍之內。從目前監督的實際狀態看，真正意義上的事前監督和事中監督即對核算過程的監督控制基本呈現空白狀態。由于操作風險產生于核算過程之中，反映在核算結果，提前事后監督風險防控能力的核心是對業務核算過程的全面監督與控制，那么監督模式也應相應的從單純的后臺監督向以過程監督為主結合后臺監督的模式轉變。

3.監督手段以信息化、實時為導向。所謂監督手段以信息化、實時為導向是指，以完善監督手段為目標，建立信息化監督系統，確保事后監督質效提升的同時，及時關注核算風險。中央銀行核算數據集中環境下的央行事后監督應該適應模式的變化和數據大集中的現狀和趨勢，開發會計、國庫、貨幣發行業務等全方位的信息化監督系統，必要時建立集監控、風險評估與預警、實時監督管理等為一體的監督系統，全方位、實時監控業務核算全過程，提升監督效率和質量，使操作風險的控制向更深層次拓展[5]。

（二）新監督模式下央行事后監督體系建設

體制問題對事后監督的困擾由來已久，應該說事后監督工作目前存在突出問題如制度體系不完善、監督內容不一致、人員心態不穩定等其根本原因都是體制問題。央行事后監督專業從成立之初到核算數據集中模式的基本建立，經歷了從分散管理到部分分支行實行轄內垂直管理，再到撤銷部分中心支行事后監督部門，事后監督專業劃歸核算部門管理的漫長過程。但隨著央行會計核算數據的集中和新型事后監督模式的形成，事后監督專業將成為央行健全有效的內控體系的組織部分后，實行垂直的業務指導和管理才是其充分履職的基礎保障，可從兩個級別實行垂直管理：各分行、營業管理部、省會（首府）城市中心支行、副省級城市中心支行會計核算監督中心歸口會計司直管；各分行、省會（首府）城市中心支行對轄內地市中心支行的事后監督中心或者事后監督專業直管。

（三）適應中央銀行核算數據集中模式的事后監督工作機制轉型的意見和建議

1.健全完善配套制度。建議由總行統一制定會計、國庫及貨幣發行業務監督操作制度，提高監督依據的權威性，減少制度分歧，有效規范核算和監督行為。事后監督部門加強對制度執行情況的反饋，提高制度的可操作性。進一步提高核算業務配套監督制度時效，新業務、新系統上線后應同步出臺相應監督制度，明確統一監督標準。針對風險監督有效性不足等情況，研究制定風險監督指導性制度，提高風險監督效果。

2.建立完善風險監督工作機制，實現重點監督、過程監督。探索建立科學合理的風險評估體系，將業務劃分為一般業務和重點業務，加強對可疑業務和高風險業務的監督，控制降低剩余風險。采取前瞻性措施及時調整監督重點與監督手段，充分利用ACS業務監督子系統的過程監督功能，對特定業務實時監督，通過預先配置重點監督業務條件，如重點業務種類、重點科目、重點核查事項、交易金額等，實現對風險類、重點類業務的100%監督。靈活運用非現場監督檢查和查詢監督功能，對設定的權限范圍內的各節點賬務處理結果采取查詢、校驗等方式進行非現場的核查。實現事后監督工作由現行的分散監督向集中、重點監督過渡，完善監督內容和監督方式，突出重點監督、過程監督、風險監督，以確保資金風險防范能力的提高和監督的及時、有效性。

3.盡快開發風險導向型監督系統，切實提高信息化水平。以信息技術為支撐，通過開發風險導向型監督系統，落實風險導向的監督理念。建立風險評估指標體系，充分發揮風險導向理念在持續改進流程、加強定量分析方面的優勢。根據會計核算的基本原理、基本方法，將營業、國庫、發行等會計核算集中納入統一的會計核算系統，統一數據標準，集中體現營業、國庫、發行會計數據之間的勾稽關系，統一與事后監督系統建立接口，一方面能夠節約前臺核算部門的人力資源，提高營業、國庫、發行等核算業務部門之間數據自動引用、比對、預警功能，另一方面也有利于事后監督崗位整合，提高監督效率。

4.加大事后監督隊伍建設力度，為事后監督工作轉型奠定基礎。隨著核算業務的不斷發展，事后監督工作在環境、技術、職能、范圍等方面也會隨之改變，事后監督人員應具備與新形勢、新條件相適應的新知識結構和能力水平，能夠對業務環節中的風險進行深度揭示和透徹分析，實現監督人員由業務復核型向風險評審型人才轉變。增強監督人員綜合業務素質，加大業務培訓力度和質量，實現部門間業務培訓同步、制度落實同步、風險防范同步[6]。嘗試建立核算與監督部門人員交流機制，使監督人員及時熟知核算業務發展變化和風險狀況，提高會計監督針對性和有效性。培養監督人員風險識別、分析和處置能力，打造適應新核算監督模式的高素質監督團隊。

（責任編輯：張恩娟）

參考文獻：

[1]劉麗華.核算業務大集中模式下對事后監督工作定位的思考[J].黑龍江金融，2014（4）.

[2]王玨琰.央行事后監督實踐與研究[J].金融時報，2013（10）.

[3]謝剛.淺析TCBS系統對國庫事后監督的影響[J].中國總會計師，2012（8）.

[4]雷海珍.會計核算數據集中與事后監督創新[J].青海金融，2014（3）.

[5]樊迎馨.TCBS體系下基層央行國庫事后監督存在的問題及建議[J].現代商業，2013（35）.

[6]魏中嵬.TCBS上線基層央行事后監督工作面臨的問題及對策建議[J].華北金融，2013（9）.